Uznanie praktyki stosowanej przez przedsiębiorcę Kazimierza Kramarza "Centrum Pogrzebowe" w Dzierżoniowie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2003.1.229
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 17 października 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez przedsiębiorcę Kazimierza Kramarza "Centrum Pogrzebowe" w Dzierżoniowie za ograniczającą konkurencję
Na podstawie:
UZASADNIENIE
Przeprowadzone przez organ antymonopolowy postępowanie dowodowe pozwoliło na ustalenie następującego stanu faktycznego:
Uczestnik prowadził początkowo działalność gospodarczą pod firmą "Zakład Usług Pogrzebowych", obecnie zaś "Centrum Pogrzebowe Kompleksowe usługi pogrzebowe sprzedaż akcesorii pogrzebowych przewóz zwłok Kramarz Kazimierz Kramarz Maria" w Dzierżoniowie (Centrum Usług Pogrzebowych). Przedmiotem działalności gospodarczej są m.in. usługi pogrzebowe w pełnym zakresie, handel detaliczny akcesoriami pogrzebowymi, administrowanie cmentarzem komunalnym. Usługi te wykonuje od kwietnia 1994 r. na terenie miejscowości Dzierżoniów i Bielawa.
Na terenie Bielawy znajdują się dwa cmentarze:
- Cmentarz Parafialny przy ul. Żeromskiego, którym administruje Parafia Rzymsko-Katolicka pod wezwaniem Wniebowzięcia Najświętszej Maryi Panny,
- Cmentarz Komunalny przy ul. Wojska Polskiego, którego właścicielem jest Gmina Bielawa.
We wrześniu 1998 r. Urząd Miejski w Bielawie ogłosił przetarg na nieodpłatne administrowanie cmentarzem komunalnym w Bielawie. W części I. Specyfikacji istotnych warunków zamówienia w ustępie dotyczącym charakterystyki zakresu administrowania znalazła się m.in. informacja, iż "zapewnia się wyłączność wykonywania usług pogrzebowych". Ostatecznie w wyniku przetargu Gmina Bielawa podpisała z K. Kramarzem w dniu 15 października 1998 r. umowę Nr FM.GŚ. 7062/4/98, wg wzoru dołączonego do specyfikacji przetargowej. Umowa w swojej treści nie zawierała zapisów, na podstawie których strony umawiałyby się co do przyznania ewentualnej wyłączności usług pogrzebowych na cmentarzu komunalnym na rzecz administratora. Jej przedmiotem było oddanie K. Kramarzowi w nieodpłatne administrowanie cmentarza komunalnego w Bielawie, zaś jednym z zasadniczych jego obowiązków było dokonywanie rezerwacji miejsc grzebalnych, tzw. pokładnego, dla zmarłych oraz pobierania opłat od osób żyjących. Pobrane opłaty z tego tytułu, zgodnie z § 2 ust. 3 umowy K. Kramarz miał wnosić na rzecz Gminy. Akceptacji Gminy wymagały ceny za usługę wykopania grobu oraz za korzystanie z chłodni, natomiast ceny za pozostałe usługi ustalał we własnym zakresie administrator. Dochody z tych usług w całości zatrzymywał K. Kramarz. Do innych obowiązków administratora należało m.in.
- prowadzenie ewidencji zmarłych,
- zapewnienie wykonywania czynności żałobników wyposażonych w jednakowe stroje o charakterze żałobnym,
- obsługa pogrzebu karawanem przystosowanym do przewozu trumny ze zwłokami,
- na zlecenie klientów załatwianie formalności w USC związanych z aktem zgonu oraz odbieranie zwłok,
- wykopywanie grobu z ułożeniem mogiły,
- wykopywanie grobów ziemnych podpiwniczonych,
- prowadzenie bieżącej konserwacji i utrzymania cmentarza komunalnego.
Umowa początkowo zawarta została na okres do 31 października 2001 r., następnie zaś aneksem z dnia 31 lipca 2001 r. przedłużona na czas nieokreślony.
Na terenie Bielawy usługi pogrzebowe świadczą, oprócz administratora cmentarza komunalnego, przedsiębiorstwa pogrzebowe Zofii Sieroń, Roberta Piotra Glądały oraz Ryszarda Kuczery.
Przedsiębiorcy ci nie mogą wykonywać na cmentarzu komunalnym usług kopania grobów, doniesienia i umieszczenia trumny w grobie, obsługi pogrzebów przez żałobników, gdyż wykonywanie tych czynności zastrzegł dla siebie administrator cmentarza tj. K. Kramarz. Przedsiębiorca pogrzebowy, który chce wykonać pochówek na cmentarzu komunalnym, zmuszony jest podzlecać usługę K. Kramarzowi. W okresie objętym badaniem tj. od stycznia do końca maja 2002 r. na cmentarzu tym samodzielnie pochówku nie wykonał żaden zakład pogrzebowy poza Centrum Usług Pogrzebowych K. Kramarza. W okresie tym, na 65 wykonanych pochówków aż 44 pochówki wykonał K. Kramarz na zlecenie zakładu Zofii Sieroń, jeden zaś na zlecenie zakładu R. Kuczery (tj. zmarłej we Frankfurcie n/M Barbary Hitzel). W 2001 r. Z. Sieroń zleciła ponadto K. Kramarzowi wykonanie aż 114 pochówków.
W okresie administrowania cmentarzem komunalnym przez K. Kramarza podmioty "obce" wykonały w 2001 r. dwie ekshumacje (zakład pogrzebowy Zofii Sieroń i zakład pogrzebowy z Oławy), jeden grobowiec (rodzina zmarłego) oraz jeden kompletny pogrzeb (w dniu 27 stycznia 2001 r. wykonał go Zakład Pogrzebowy z Pilchowic k/Rybnika).
Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ antymonopolowy zważył, co następuje:
Art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej określa, iż praktyką monopolistyczną jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Do stwierdzenia zatem praktyki monopolistycznej z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej zachowanie przedsiębiorcy musi spełniać przesłanki: posiadanie pozycji dominującej oraz przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
Organ antymonopolowy przyjął zgodnie z ustalonym orzecznictwem (np. wyrok Sądu Antymonopolowego z 21 stycznia 1998 r. sygn. akt XVII Ama 51/97), że Kazimierz Kramarz funkcjonuje na dwóch rynkach, tj.:
- rynku usług cmentarnych związanych z utrzymaniem cmentarza komunalnego w Bielawie i zarządzania nim; czynności zarządcy cmentarza wynikają z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.); w ujęciu terytorialnym (geograficznym) granice tego rynku wyznacza obszar cmentarza komunalnego w Bielawie;
- rynku usług pogrzebowych związanych z chowaniem zmarłych na terenie Bielawy.
Usługi cmentarne świadczone są na rzecz społeczności gminy w celu umożliwienia jej członkom korzystania z cmentarza i jego urządzeń w związku z pochówkiem zmarłych. Usługi te polegają na organizowaniu i nadzorowaniu prac związanych z:
- utrzymaniem cmentarza i wyposażeniem go w niezbędne urządzenia np. dom pogrzebowy czy sanitariaty,
- urządzeniem cmentarza zgodnie z planem jego zagospodarowania,
- utrzymaniem ładu i porządku na cmentarzu,
- nadzorem nad korzystaniem z cmentarza, w tym nad pochówkami, ekshumacjami, zakładaniem grobów zgodnie z przepisami prawa.
Miejscem wykonywania tych usług jest cmentarz, zatem rynek w ujęciu geograficznym (terytorialnym) wyznacza obszar cmentarza komunalnego w Bielawie. Usługi cmentarne należą do obowiązków zarządcy cmentarza, który posiada na tym rynku pozycję monopolistyczną wynikającą z prawa. W niniejszej sprawie są to w szczególności przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 pkt 3 lit. c ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Przepisy powyższe przekazały gminom kwestie utrzymania i zarządzania cmentarzami komunalnymi. Te z kolei mogą przekazać wykonywanie czynności faktycznych innym podmiotom, lub wykonywać je samodzielnie. W niniejszej sprawie Gmina wykonuje czynności zarządu przy pomocy uczestnika postępowania.
Art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej określa pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Pozycja monopolistyczna jest kwalifikowaną pozycją dominującą, stąd też pierwsza przesłanka zastosowania art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej została spełniona z uwagi na wyłączność wykonywania usług cmentarnych przez K. Kramarza. Podobną pozycję zajmuje K. Kramarz na rynku usług pogrzebowych wykonywanych na terenie cmentarza komunalnego w Bielawie, gdyż jego udział w okresie od stycznia 2001 r. do 30 czerwca 2002 r. wyniósł ok. 100%.
Usługi pogrzebowe są adresowane natomiast do indywidualnego odbiorcy tj. klientów zakładów pogrzebowych. Stąd rynek ten powinien być z założenia konkurencyjny, aby zapewniał konsumentom możliwość wyboru usługodawcy. Należą do tych usług m.in. takie czynności jak:
- przygotowanie zwłok do pogrzebu,
- transport zwłok,
- pochówek i związana z tym asysta pogrzebowa,
- formowanie grobu,
- utrzymanie grobu,
- ekshumacja,
- stawianie pomników,
- budowa grobowców.
Miejscem wykonywania tych usług jest zarówno cmentarz (przygotowanie miejsca pochówku, pochówek i asysta pogrzebowa, utrzymanie grobu, ekshumacja), jak i obszar leżący poza cmentarzem.
K. Kramarz działa zarówno na rynku usług cmentarnych jako administrator cmentarza jak i na rynku usług pogrzebowych. Pełniąc funkcję administratora cmentarza komunalnego ma możliwość wpływania na stan konkurencji na rynku usług pogrzebowych, a w szczególności na część tych usług, które wykonywane są bezpośrednio w oparciu o infrastrukturę cmentarną. Daje to K. Kramarzowi zdecydowaną przewagę rynkową nad potencjalnymi konkurentami na tym rynku. Organ antymonopolowy uznaje, iż w niniejszej sprawie doszło do eksploatowania przez K. Kramarza jego przewagi rynkowej w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorców. Nie ulega wątpliwości, iż K. Kramarz ograniczył dostęp do rynku usług pogrzebowych w Bielawie innym przedsiębiorcom pogrzebowym, na skutek zakwalifikowania usług kopania grobów, doniesienia i umieszczenia trumny w grobie, obsługi pogrzebów przez żałobników jako usług cmentarnych, zarezerwowanych do wyłącznego wykonywania przez niego jako administratora cmentarza komunalnego. Powyższy fakt wynika ze zgodnych informacji przekazanych przez inne zakłady pogrzebowe, jak również pośrednio z wyjaśnień złożonych przez K. Kramarza, który za okres ostatniego półtora roku był w stanie podać jeden przykład wykonania kompletnego pochówku przez inny zakład pogrzebowy na terenie cmentarza komunalnego (zresztą nie zagrażającego mu, gdyż nie prowadzącego podstawowej działalności na terenie Bielawy). Godzi się zauważyć, iż nie jest rzeczą normalną, iż przedsiębiorcy pogrzebowi nie mogą samodzielnie wykonywać usług na cmentarzu komunalnym będąc zmuszeni do podzlecania ich wykonania administratorowi. Analiza umowy zawartej przez Gminę z K. Kramarzem rodzi podejrzenie, iż takie zachowanie się administratora było elementem jego wcześniejszej kalkulacji. W przeciwnym razie trudno doszukać się korzyści ekonomicznych w przypadku zawarcia nieodpłatnej przecież umowy o administrowanie cmentarzem. Ekwiwalentem dla K. Kramarza miała być zapewne renta monopolistyczna czerpana z faktu przejęcia wykonywania usług pogrzebowych na cmentarzu komunalnym w Bielawie.
Ostatecznym rezultatem działań K. Kramarza jest więc monopolizacja rynku usług pogrzebowych, co w niedalekiej przyszłości, zgodnie z doświadczeniem życiowym, doprowadzi do dalszego znacznego wzrostu cen na usługi pogrzebowe.
Mając powyższe na względzie, wobec spełnienia przesłanek art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej orzeczono jak w sentencji. [...]