Uznanie praktyki stosowanej przez Polskie Konsorcjum Gospodarcze S.A. w Warszawie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2006.3.42
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 14 czerwca 2006 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Polskie Konsorcjum Gospodarcze S.A. w Warszawie za ograniczającą konkurencję
UZASADNIENIE
[...] Po ustaleniu stanu faktycznego, organ antymonopolowy zważył, co następuje.
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów znajduje zastosowanie wówczas, gdy wymaga tego interes publiczny. Wynika to z treści art. 1 tej ustawy, wedle którego ustawa ta określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów podejmowanej w interesie publicznym. Przedmiotem ochrony na podstawie przepisów niniejszej ustawy nie może być zatem interes jednostki, czy też grupy, ale interes ogólnospołeczny, którym jest zapewnienie właściwych warunków funkcjonowania rynku. Ingerencja organu antymonopolowego jest zatem uzasadniona, gdy określone zachowanie dotyka szerszego kręgu uczestników rynku, prowadząc do negatywnych zjawisk w jego funkcjonowaniu. Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie skutki zachowania PKG dotykają przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie, ale mogą one również dotykać innych potencjalnych przedsiębiorców zamierzających prowadzić tam działalność. PKG zakazując prowadzenia działalności kantorowej i sprzedaży kart opłaty drogowej na terenie Terminalu wpływa na stan konkurencji na lokalnym rynku działalności kantorowej i sprzedaży kart opłaty drogowej, poprzez jego ograniczenie. Każde zaś ograniczenie konkurencji jest objawem naruszenia interesu publiczno-prawnego. Powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie - Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. (sygn. III SK 2/04) stwierdził, że naruszenie indywidualnego interesu nie wyklucza dopuszczalności równoczesnego uznania, że dochodzi do naruszenia interesu zbiorowego, "jeżeli indywidualne pogwałcenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mogłoby w jakikolwiek sposób prowadzić do ustanowienia lub utrwalenia monopolistycznych praktyk rynkowych, które wywołują lub mogą wywołać zakazane skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".
Działalność PKG bezpośrednio wpływa na przewoźników korzystających z przejścia granicznego w Koroszczynie, gdyż w wyniku jej decyzji zmuszeni oni zostali do wymiany walut oraz zakupu kart drogowych tylko w jednym punkcie należącym do właściciela Terminalu. Tak szeroki krąg uczestników rynku uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
[...] Rynkiem właściwym geograficznie w niniejszej sprawie jest obszar Terminalu Samochodowego w Koroszczynie, na terenie którego PKG wynajmuje ww. lokale, zaś rynkiem właściwym produktowo jest rynek wynajmu lokali na działalność gospodarczą, gdyż właśnie w umowach najmu lokali PKG zawarło kwestionowane zapisy. Ostatecznie rynkiem właściwym, na którym PKG posiada pozycję dominującą, jest - w ocenie organu antymonopolowego - lokalny rynek wynajmu lokali na działalność gospodarczą na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie. PKG - właściciel wspomnianego Terminalu Samochodowego w Koroszczynie, jako jedyny przedsiębiorca wynajmuje lokale na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że posiada ono pozycję monopolistyczną, która jest kwalifikowaną postacią pozycji dominującej, na ww. rynku wynajmu lokali. Tym samym działania PKG na ww. rynku właściwym mogą podlegać ocenie w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
[...] Posiadanie pozycji dominującej przez PKG na rynku właściwym zostało wykazane [...]. Zajmując pozycję monopolistyczną na lokalnym rynku wynajmu lokali na działalność gospodarczą na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie PKG oddziałuje na inne rynki produktowe.
Skutek praktyki lub zagrożenie nim nie musi ujawniać się na rynku, na którym przedsiębiorca posiada pozycję dominującą. W przypadku, gdy prowadzi on działalność gospodarczą na kliku rynkach, z których tylko niektóre są przez niego zdominowane, może on mieć możliwość wywierania nacisku na uczestników rynków niezdominowanych, jeżeli na rynku zdominowanym występują między nim a tymi uczestnikami relacje zależności. (E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów - komentarz. Warszawa 2002, s. 97). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie siła rynkowa PKG na rynku wynajmu lokali wywiera bezpośredni skutek na rynku działalności kantorowej i sprzedaży kart opłat drogowych tzw. winiet. Właściciel dyktujący warunki wynajmu lokali komercyjnych zakazuje jednocześnie prowadzenia pewnego rodzaju działalności gospodarczej, którą wcześniej - przed zmianą umów najmu, przedsiębiorcy wynajmujący prowadzili, zastrzegając ją de facto dla siebie.
Biorąc pod uwagę specyfikę miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, zdaniem Prezesa Urzędu, kantor wymiany walut oraz punkt, w którym można zakupić karty opłaty drogowej są jednymi z podstawowych elementów infrastruktury przejścia granicznego. Niewątpliwie korzystający z przejścia granicznego są zainteresowani załatwieniem wszystkich koniecznych formalności związanych z przekroczeniem granicy, w tym zakupu kart drogowych i wymiany waluty, w jednym miejscu. Takie możliwości istniały do czasu zmian na rynku wynajmu lokali na terenie Terminalu, przeprowadzonych przez PKG. Istotne jest także to, że wynajmujący te lokale nie mają możliwości "całościowego" obsłużenia przedsiębiorcy przekraczającego granicę, który zdecydował się skorzystać z ich usług w zakresie podstawowych czynności celno-spedycyjnych. Z drugiej strony praktyka ta uderza w samych przedsiębiorców przekraczających granicę, gdyż w zakresie tych usług (kantor, sprzedaż winiet) nie ma na tym rynku konkurencji - funkcjonuje na nim jedna oferta cenowa, z której zmuszeni są skorzystać na warunkach dyktowanych im przez PKG. Nie ma zatem w tym zakresie konkurencji.
W niniejszej sprawie należy rozstrzygnąć, czy PKG miało jakiekolwiek umocowania prawne do wprowadzenia zakazu prowadzenia pewnych rodzajów działalności przedsiębiorcom wynajmującym od niej lokale użytkowe. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Sąd Najwyższy przyjął (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 10 stycznia 1990 r., sygn. III CZP 97/98, OSNCP 1990, nr 6, poz. 74), że wszelkie wyłączenia lub ograniczenia zasady wolności gospodarczej mogą wynikać tylko z wyraźnego przepisu ustawy lub wydanego na podstawie ustawy. W niniejszej sprawie PKG posiadając pozycję monopolistyczną na ww. rynku właściwym bezpodstawnie uzurpuje sobie prawo do ograniczenia zakresu prowadzonej działalności przez niezależnych przedsiębiorców, a tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych, na podstawie których właściciel obiektu może zakazać przedsiębiorcom wynajmującym od niego lokale użytkowe, prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży kart drogowych oraz prowadzenia kantoru wymiany walut na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie.
PKG nie przedstawiło konkretnych przepisów, na podstawie których zakazała przedsiębiorcom ww. działalności, jednocześnie sama taką działalność prowadzi.
Zdaniem organu antymonopolowego, ani przepisy szczegółowe regulujące działalność kantoru wymiany walut i uiszczania opłaty drogowej, ani przepisy ogólne nie uprawniają PKG do zakazu prowadzenia ww. działalności innym przedsiębiorcom. [...] Zawierając ww. zakaz prowadzenia działalności w "nowych" umowach najmu, PKG ogranicza nie tylko wykonywanie działalności przedsiębiorcom, którzy ją prowadzili do tej pory, ale jednocześnie ogranicza prawo do jej podjęcia przez innych przedsiębiorców, którzy chcieliby ją podjąć. W przedstawionej sytuacji przedsiębiorcy, którzy chcieliby prowadzić kantor wymiany walut lub sprzedaż winiet na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie nie mogą podjąć działań zmierzających do spełnienia warunków określonych prawem, niezbędnych do prowadzenia tej działalności.
Stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. PKG pobiera właśnie takie pożytki w postaci czynszu za wynajmowane lokale użytkowe. Tytuł własności nie może sam przez się uzasadniać stosowania praktyk monopolistycznych. Treść prawa własności ma bowiem swoje granice, na co wyraźnie wskazuje powołany przepis. Ustawa antymonopolowa jest natomiast jednym z tych aktów normatywnych, do których odsyła art. 140 Kc dla określenia granic wykonywania przez właściciela swego prawa (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt XVII Amr 28/95).
PKG ograniczyło liczbę przedsiębiorców prowadzących działalność celno-spedycyjną z siedemnastu do dziewięciu, zakazując jednocześnie, w treści umowy najmu, prowadzenia kantoru wymiany walut i sprzedaży kart opłaty drogowej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że z dziewięciu podmiotów, które obecnie funkcjonują na terenie Terminalu, przed "zmianą aranżacji wnętrz", sześć z nich prowadziło działalność kantorową, a jeden sprzedaż kart opłaty drogowej. Z informacji uzyskanych od przedsiębiorców wynika, że chcąc nadal prowadzić działalność jako agencje celne, zmuszeni zostali, ze względu na zapisy zawarte przez PKG w "nowej" umowie najmu, zaprzestać prowadzenia kantoru i sprzedaży kart opłaty drogowej. Oznacza to, że dominant zastrzegł ww. działalność dla siebie, nadużywając swojej pozycji na rynku wynajmu lokali na działalność gospodarczą na terenie Terminalu Samochodowego w Koroszczynie.
Wolna konkurencja oznacza dostęp do rynku na równych prawach dla wszystkich przedsiębiorców. Przedsiębiorcy rywalizują o to, aby w drodze oferowania lepszych cen lub warunków świadczenia usług pozyskać jak największą liczbę kontrahentów. Im więcej jest konkurentów na rynku, tym mniej jest możliwości jednostronnego dyktowania przez przedsiębiorcę warunków umów niezależnych od konkurentów i kontrahentów. Mechanizmy rynkowe funkcjonują efektywniej, gdy na rynku działa więcej przedsiębiorców.
Reasumując, PKG, zakazując poprzez zawarcie w umowach najmu lokali użytkowych zakazu prowadzenia sprzedaży kart opłat drogowych oraz kantoru wymiany walut, nadużyło posiadanej pozycji dominującej na ww. rynku właściwym, przeciwdziałając ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
Biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności, należy uznać, iż zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Mając powyższe na uwadze, organ antymonopolowy orzekł, jak w pkt I sentencji.
Ustalając natomiast wymiar kary (pkt II sentencji), organ antymonopolowy wziął pod uwagę, że praktyki stosowane przez PKG mają charakter antykonkurencyjny, polegają na wykorzystaniu siły rynkowej spółki w celu wyeliminowania konkurentów z lokalnego rynku działalności kantorowej i sprzedaży kart opłat drogowych, tzw. winiet, zapewniając monopol w tej działalności samej sobie. Stosowanie przez PKG ww. praktyki ograniczającej konkurencję doprowadziło do uzyskania przez nie wymiernych korzyści w postaci osiągniętych przychodów z działalności kantorowej i sprzedaży winiet. Miarkując karę organ antymonopolowy wziął pod uwagę, że praktyki stosowane przez PKG miały ograniczony terytorialnie zasięg oddziaływania, oraz że istnieje możliwość odwrócenia skutków naruszenia konkurencji na rynku. Jednocześnie zakazana działalność nie była podstawową działalnością przedsiębiorców wynajmujących lokale na terenie Terminalu Samochodowego. Decydując o nałożeniu kary wzięto również pod uwagę możliwości finansowe skarżonego przedsiębiorcy.
Analizując kwestie winy PKG, należy stwierdzić, że jako przedsiębiorca o wieloletnim doświadczeniu, powinien on sobie zdawać sprawę, że podejmowanymi decyzjami nie może ograniczać konkurencji na obszarze swojej działalności. Dlatego też nałożenie kary pieniężnej ma być podkreśleniem winy tego przedsiębiorcy oraz naganności stosowanych przez niego praktyk, które zakłóciły zasady wolnego rynku. Jedynymi środkami warunkującymi o fakcie, czy dany przedsiębiorca jest obecny na danym rynku, w przypadku gdy spełnia warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa, powinny być mechanizmy rynkowe, a nie decyzje innych przedsiębiorców.
W niniejszej sprawie organ antymonopolowy nałożył na PKG karę pieniężną w wysokości 102.837,61 zł, kwota ta stanowi ... % maksymalnej kwoty, w wysokości której organ antymonopolowy mógł nałożyć na PKG karę i jednocześnie wynosi ...% przychodów uzyskanych z działalności zakazanej dla innych przedsiębiorców.