Uznanie praktyki stosowanej przez Polski Związek Piłki Nożnej w Warszawie oraz Canal+ Cyfrowy Sp. z o.o. w Warszawie za porozumienie ograniczające konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2006.3.39
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 29 maja 2006 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Polski Związek Piłki Nożnej w Warszawie oraz Canal+ Cyfrowy Sp. z o.o. w Warszawie za porozumienie ograniczające konkurencję
UZASADNIENIE
[...] Prezes Urzędu uznał, iż w świetle zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, są przesłanki do wszczęcia postępowania antymonopolowego. Przyznanie prawa pierwszeństwa do nabycia praw do transmisji telewizyjnych "na żywo" meczów piłki nożnej ligi polskiej jednemu z nadawców telewizyjnych mogło, zdaniem Prezesa Urzędu, prowadzić do ograniczania dostępu lub eliminowania z rynku obrotu prawami do transmisji pozostałych nadawców telewizyjnych.
W związku z powyższym, wszczęto z urzędu postępowanie antymonopolowe w związku z zawarciem przez PZPN i Canal+ porozumienia ograniczającego konkurencję na rynku obrotu prawami do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej, polegającego na ograniczaniu dostępu do rynku lub na eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem poprzez zagwarantowanie Canal+ prawa pierwszeństwa do uzyskania wyłącznej licencji na wykonywanie praw do transmisji telewizyjnych meczów piłki nożnej w lidze polskiej, co może stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy.
[...] Organ antymonopolowy zważył, co następuje.
[...] Wobec posiadania przez PZPN ...% udziału w rynku obrotu prawami do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej, każde działanie tego podmiotu mogące naruszyć reguły wolnej konkurencji, podjęte w szczególności w porozumieniu z nabywcami praw będących przedmiotem obrotu, wpływa znacząco na położenie pozostałych (w tym potencjalnych) nabywców tych praw, tj. innych niż Canal+ nadawców telewizyjnych zainteresowanych nabyciem praw do transmisji, a pośrednio szerokiego kręgu konsumentów - widzów nadawanych przez konkurujących ze sobą nadawców programów telewizyjnych.
Antykonkurencyjne porozumienie PZPN i Canal+ prowadzić może do wyeliminowania konkurencji na rynku właściwym, tj. odcięcia konkurencyjnym względem Canal+ nadawcom telewizyjnym dostępu do atrakcyjnych treści niezbędnych tym nadawcom do skutecznego konkurowania o widzów i reklamodawców. Należy zaznaczyć, iż porozumienia ograniczające dostęp do rynku uznawane są za poważne naruszenia prawa konkurencji. Ograniczanie dostępu do rynku przedsiębiorcom nie objętym porozumieniem, a prowadzącym bądź mogącym prowadzić działalność na rynku właściwym, narusza zasadę równości podmiotów gospodarczych i uczciwość obrotu. Tym samym, porozumienie antykonkurencyjne jest niezwykle groźne dla funkcjonowania rynku.
W przedmiotowej sprawie, zawarcie przez PZPN umowy z Canal+, nie tylko przyznające Spółce wyłączność (która nie jest kwestionowana w niniejszym postępowaniu) na prawa do transmisji na okres 4 lat, lecz również uprzywilejowujące ten podmiot w uzyskaniu licencji na kolejny okres wieloletni, jednoznacznie pogarsza sytuację rynkową konkurentów Canal+, gdyż uniemożliwia im wejście na rynek na równych z Canal+ zasadach. Konkurenci Canal+ są zatem na skutek przedmiotowego porozumienia eliminowani z rynku, co uderza w interesy nie tylko tych przedsiębiorców, lecz pośrednio również w konsumentów (widzów), którzy mogliby uzyskać szerszy dostęp do treści sportowych, a zatem potencjalny krąg poszkodowanych uczestników rynku jest znacznie szerszy niż wynikałoby to ze struktury konkurencji na rynku będącym przedmiotem porozumienia.
Ponadto, niewielka liczba graczy rynkowych działających lub mogących działać na rynku nie prowadzi do zaniku interesu publicznego, gdyż istotą przedmiotowego postępowania są zasady funkcjonowania przedmiotowego rynku. Oznacza to, iż decyzja Prezesa Urzędu nie chroni indywidualnych interesów wybranego przedsiębiorcy.
[...] Prezes Urzędu uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu rynkiem właściwym produktowo jest krajowy rynek obrotu prawami do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej. Za właściwy rynek geograficzny przyjęto w niniejszej sprawie terytorium RP, ze względu na zasięg terytorialny udzielanych licencji obejmujący obszar całego kraju. [...]
Zarówno PZPN, jak i Canal+ spełniają przesłanki uznania ich za przedsiębiorców [...], gdyż posiadają osobowość prawną oraz prowadzą działalność handlową, w sposób zorganizowany i ciągły. Prezes Urzędu nie podzielił stanowiska PZPN, iż Związek, jako stowarzyszenie o celach niezarobkowych, nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem Prezesa Urzędu, dochód z działalności gospodarczej, który służy realizacji celów statutowych, nie pozbawia tej działalności charakteru zarobkowego. Niewątpliwie obrót prawami majątkowymi, które zostały Związkowi przyznane na podstawie statutu PZPN, będącego aktem wewnętrznym, nie zaś powszechnie obowiązującym, stanowi zarobkową działalność gospodarczą. PZPN, w stosunku do podmiotów, którym udziela licencji na wykonywanie praw do określonych transmisji, jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy, natomiast umowy licencyjne, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem konkurencji. [...] Należy nadmienić, iż w stanie faktycznym niniejszego postępowania PZPN można również uznać za związek przedsiębiorców. [...]
W opinii Prezesa Urzędu, praktyka będąca przejawem zakazanego porozumienia wyraża się w przepisie art. 5 Umowy z dnia 27 lipca 2000 r., który "nieodwołalnie przyznaje PKT [Canal+] prawo pierwszeństwa do uzyskania wyłącznej licencji na wykonywanie Praw w sezonach 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009". [...] Poinformowanie potencjalnych oferentów uczestniczących w przetargu na prawa do transmisji meczów ligowych w sezonach 2005/2006 do 2007/2008 o przysługującym Canal+ szczególnym prawie złożenia oferty (tj. prawa pierwokupu) było, zdaniem organu antymonopolowego, wyrazem woli wykonania przez strony przytoczonego zapisu art. 5 Umowy. Należy zatem stwierdzić, iż do wykazania istnienia porozumienia w niniejszym postępowaniu wystarczy przedstawienie treści ww. art. 5 Umowy z 27 lipca 2000 r. oraz informacji zawartej w zaproszeniu do przetargu na prawa audiowizualne z dnia 15 listopada 2004 r. Strony nie kwestionowały w toku postępowania faktu umieszczenia ww. zapisów w ww. dokumentach. W świetle powyższego, Prezes Urzędu uznał, iż forma przedmiotowego porozumienia spełnia przesłankę z art. 4 pkt 4 ustawy.
[...] Należy zatem rozważyć, czy celem lub skutkiem (art. 5 ust. 1 ustawy) przyznania Canal+ prawa pierwokupu było wyeliminowanie, ograniczenie lub zakłócenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym. [...] W ocenie Prezesa Urzędu antykonkurencyjny cel przedmiotowego zapisu nie ulega wątpliwości. Możliwość zawarcia przez Canal+ nowej umowy z PZPN na warunkach identycznych z tymi określonymi przez potencjalnego konkurenta Spółki prowadziła do ograniczenia po stronie Canal+ ryzyka ekonomicznego związanego z zaangażowaniem się w inwestycję. Na mocy porozumienia, Canal+ zwolniono z konieczności podejmowania rywalizacji na rynku na takich samych zasadach, jak jego konkurenci. Spółka nie musiała szacować możliwości finansowych swoich konkurentów i określać swojej oferty nie znając zachowania rynkowego rywala. Obowiązek poinformowania przez PZPN o ofercie rywali skutkował asymetrią informacji pomiędzy Canal+ i innymi potencjalnymi oferentami. W efekcie, potencjalny rywal Canal+, aby mieć szansę na uzyskanie praw do transmisji, musiał złożyć ofertę na tyle atrakcyjną, aby być pewnym, iż Canal+ nie jest w stanie wyłożyć identycznej sumy za uzyskanie licencji. Tymczasem Spółka, składając swoją pierwotną ofertę mogła zaoferować kwotę nawet wielokrotnie niższą od konkurentów, ze świadomością, że w razie jej przebicia, może podwyższyć proponowaną kwotę do poziomu wyznaczonego przez konkurenta.
Bezspornie antykonkurencyjny charakter przedmiotowej klauzuli wynika również z samej dyskryminacji równowartościowej oferty konkurenta Canal+. Można domniemywać, że ze względu na mnogość warunków, jakie muszą spełniać oferty ubiegających się o licencje, niezwykle trudne w praktyce byłoby przedstawienie dwóch ofert identycznych pod względem konkurencyjności. Zakładając, że strony porozumienia uzgadniając przedmiotową klauzulę chciały zagwarantować jej praktyczną wykonalność, można przyjąć, że identyczność ofert w praktyce miała się wyczerpywać w ofercie finansowej, przy podobnie zadowalającym spełnieniu innych wymagań PZPN. Jasnym jest również, że Canal+ mógłby ex definitione lepiej spełniać pewne wymagania stawiane oferentom, z racji posiadania unikalnego na polskim rynku doświadczenia w kwestii transmisji ligowych meczów piłki nożnej, skoro nadawca ten, jako jedyny, transmituje mecze ligowe od 2000 r.
Najistotniejsza przy ocenie antykonkurencyjności prawa pierwokupu przyznanego Canal+ jest okoliczność przeniesienia prawa podjęcia decyzji o przyznaniu licencji z PZPN na Canal+. To ten nadawca był de facto dysponentem licencji decydując, czy nabyć pakiet oferowany przez PZPN, czy też uznać, iż z punktu widzenia prowadzonej działalności i kosztów związanych z nabyciem praw do transmisji, nie jest to dla niego opłacalne i oddać ten pakiet konkurentowi.
[...] W opinii organu antymonopolowego należy przyjąć, iż przedmiotowe porozumienie wywołało skutek w postaci ograniczenia konkurencji na rynku właściwym. Skutkiem takim, w ocenie Prezesa Urzędu, była rezygnacja przez TVP z uczestnictwa w przetargu, której bezpośrednim powodem była świadomość istnienia zapisu umownego uprzywilejowującego konkurenta TVP w ubieganiu się o prawa, którymi ten nadawca był zainteresowany.
[...] Zarówno polskie, jak i wspólnotowe prawo konkurencji z dużą ostrożnością podchodziło i podchodzi do zawierania umów na wyłączność. Jeżeli kontekst gospodarczy wskazuje, iż zawieranie takich umów jest racjonalne gospodarczo i przynosi odpowiednie korzyści gospodarce i konsumentom, dopuszcza się jej stosowanie, wskazując jednocześnie, że okres, na jaki wyłączność jest udzielana, nie powinien być dłuższy niż jest to absolutnie konieczne dla prawidłowego wykonania umowy, ze względu na szkodliwy wpływ wyłączności na konkurencyjność rynku. Organ antymonopolowy nie kwestionuje w niniejszym postępowaniu przyznania licencji o charakterze wyłącznym, uznając, iż wyłączność jako taka jest, co do zasady, elementem funkcjonowania rynków obrotu prawami medialnymi. Prezes Urzędu nie kwestionuje również okresu na jaki licencja na wykonywanie przedmiotowych praw była przyznana, uznając, że był to okres wystarczająco długi, aby z jednej strony zapewnić licencjodawcy i licencjobiorcy odpowiednie korzyści gospodarcze z tytułu udzielenia/nabycia licencji, z drugiej zaś wystarczająco krótki, aby nie powodować trwałego, negatywnego skutku dla konkurencyjności przedmiotowego rynku. Jednakże, zawarcie w roku 2000 umowy na licencję wyłączną na okres dłuższy niż 4 lata mogłoby spowodować zakwestionowanie tego okresu jako zbyt długiego i naruszającego reguły prawa konkurencji.
[...] Wskazana przez PZPN siła finansowa TVP oraz zadeklarowane przez tę spółkę zainteresowanie transmisjami meczów ligowych nie powoduje, zdaniem organu antymonopolowego, iż podmiot ten zdecydowałby się wziąć udział w przetargu na każdych warunkach. Świadomość, iż warunki uczestnictwa nie są równe dla wszystkich, jest wystarczającym powodem do podjęcia przez racjonalnie działającego przedsiębiorcę decyzji o wycofaniu się z rywalizacji. Z deklaracją zainteresowania transmisjami meczów ligowych nie stoi również w sprzeczności fakt braku złożenia oferty na pokazywanie skrótów z wybranych meczów, o który wszyscy oferenci mogli ubiegać się na jednakowych warunkach. Skróty mają wyraźnie niższą wartość gospodarczą od transmisji na żywo, są też wykorzystywane w inny sposób (nie wchodzą w skład ramówki). Brak zainteresowania samym pakietem skrótów wobec braku możliwości nabycia lub niechęci do uczestniczenia w nierównej rywalizacji o prawa do transmisji całych meczów na żywo, nie wydał się zatem Prezesowi Urzędu zaskakujący.
[...] Przedmiotem zainteresowania organu antymonopolowego nie jest [...] cel, na jaki miały, bądź mają być, przeznaczone środki z opłat licencyjnych. Podejmowanie przez Canal+ ryzyka gospodarczego, celem zapewnienia klubom piłkarskim środków niezbędnych do funkcjonowania i stworzenia warunków do właściwego i atrakcyjnego przekazu transmisji meczów piłkarskich, jest okolicznością nieistotną z punktu widzenia prawa konkurencji. Można w sposób uprawniony założyć, że podobne motywy podejmowanych działań miałyby inne niż Canal+ podmioty, które nabyłyby przedmiotowe prawa do transmisji, gdyż ewidentnie wpłynęłoby to na jakość i wartość transmisji oferowanych na dalszych szczeblach obrotu.
[...] W świetle powyższego Prezes Urzędu uznał, iż przyznanie przez PZPN Canal+ prawa pierwokupu wyłącznej licencji na transmisję meczów rozgrywanych przez kluby piłkarskie w ramach pierwszej i drugiej ligi piłkarskiej, Pucharu Polski oraz Pucharu Ligi Polskiej, na okres od sezonu 2005/2006 do 2008/2009 stanowi zakazane ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów porozumienie ograniczające konkurencję.
Odnośnie kwestii zaniechania stosowania zarzucanej praktyki strony podniosły w toku postępowania, iż klauzula przewidująca prawo pierwokupu nie znalazła swojego zastosowania, gdyż to Canal+ złożył najkorzystniejszą ofertę na Pakiet Głównego Transmitującego. [...] Z uwagi na fakt, iż okoliczności, w których przedmiotowa klauzula mogła znaleźć zastosowanie nastąpiły w dniu 2 lutego 2005 r., tj. w dniu, w którym PZPN zapoznał się z ofertami konkurencyjnych względem Canal+ uczestników przetargu, a oferowane przez konkurentów warunki nie dawały podstaw do jej zastosowania, Prezes Urzędu przyjął, iż art. 5 Umowy, przewidujący obowiązek poinformowania przez PZPN Canal+ o złożonej w czasie trwania Umowy ofercie nabycia przedmiotowych praw lub uzyskania licencji na wykonywanie przedmiotowych praw przed wygaśnięciem Umowy, nie mógł znaleźć zastosowania. Równocześnie brak jest dowodów, aby po tej dacie strony w dalszym ciągu uczestniczyły w porozumieniu, którego celem lub skutkiem byłoby uprzywilejowanie Canal+ przy nabywaniu licencji na prawa do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej w przypadku zawierania kolejnych umów licencyjnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, zgodnie z art. 10 ustawy, iż zaniechano stosowania przedmiotowej praktyki z dniem 2 lutego 2005 r.
[...] Za udowodnione należy uznać, iż doszło do zawarcia przez PZPN i Canal+ zakazanego porozumienia ograniczającego konkurencję, którego celem i skutkiem było ograniczenie dostępu do rynku obrotu prawami do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej. Przedsiębiorcy ci dopuścili się bezsprzecznie naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 5 ustawy, który nie został wyłączony na podstawie art. 6 i 7 ustawy. Zdaniem Prezesa Urzędu, okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności charakter stwierdzonej praktyki, w pełni uzasadniają nałożenie kar pieniężnych na przedsiębiorców będących uczestnikami przedmiotowego porozumienia.
[...] Dokonując oceny stopnia zawinienia PZPN i Canal+ w niniejszej sprawie Prezes Urzędu wziął pod uwagę, że opisane w niniejszej decyzji działania nie mogły się PZPN i Canal+ kojarzyć z niczym innym, jak tylko z nieuchronnością naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zawarta przez ww. przedsiębiorców umowa ewidentnie miała na celu zapewnienie, aby podmiotom innym niż Canal+ utrudnić złożenie korzystniejszej od Canal+ oferty na nabycie praw do transmisji meczów ligi polskiej. Ze swej istoty ogranicza to konkurencję poprzez ograniczanie dostępu do rynku obrotu prawami do transmisji meczów piłki nożnej ligi polskiej. [...]
Na ocenę stopnia uciążliwości porozumienia wpływa zarazem jego długotrwałość - stwierdzona praktyka, choć miała być zastosowana jedynie raz - trwała jako uzgodniona przez blisko 5 lat.
W świetle tych okoliczności Prezes Urzędu uznał, że stwierdzona praktyka ograniczająca konkurencję winna być oceniona jako poważne naruszenie konkurencji, co wpływa na wysokość nałożonych kar pieniężnych. [...]
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Prezes Urzędu uznał, że waga stwierdzonego niniejszą decyzją naruszenia Ustawy oraz wskazane wyżej okoliczności łagodzące i obciążające przesądzają o zasadności ustalenia, na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy, wysokości kar pieniężnych na poziomie: w odniesieniu do PZPN: 443.998,73 zł. [...], w odniesieniu do Canal+: 7.368.712,05 zł. [...] Nakładając kary w ustalonych wyżej wysokościach, Prezes Urzędu wyszedł z założenia, iż powinny one mieć charakter zarówno represyjny, jak i prewencyjny. Nałożone kary pieniężne powinny przyczynić się do zapewnienia trwałego zaprzestania w przyszłości naruszania przez PZPN i Canal+ reguł konkurencji. Aby skutecznie zapobiegać próbom pojawienia się w przyszłości takich niekorzystnych zjawisk, muszą być ostrzeżeniem odczuwalnym. [...]
Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.