Uznanie praktyki stosowanej przez Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie i Miasto Bydgoszcz za porozumienie ograniczające konkurencję.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2006.4.51

| Akt nienormatywny
Wersja od: 29 grudnia 2006 r.

DECYZJA
z dnia 24 lipca 2006 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie i Miasto Bydgoszcz za porozumienie ograniczające konkurencję

(Nr RBG-13/2006)
I.
Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy, a także § 3 ust. 3 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z urzędu, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, praktykę Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Miasta Bydgoszcz, polegającą na zawarciu porozumienia, którego celem oraz skutkiem było naruszenie konkurencji na bydgoskim rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych, poprzez zawarcie umowy, na mocy której Miasto Bydgoszcz zobowiązało się do maksymalnego wykorzystania przekazanego mu przez Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie stanowiska do nieodpłatnego wykonywania zdjęć cyfrowych wszystkim petentom składającym wnioski o wydanie prawa jazdy lub świadectwa kwalifikacji, co ograniczało dostęp do rynku i eliminowało z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem, i nakazuje się zaniechanie jej stosowania.
II.
Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy, a także § 3 ust. 3 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z urzędu, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy, praktykę Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Powiatu Nakielskiego, polegającą na zawarciu porozumienia, którego celem oraz skutkiem było naruszenie konkurencji na nakielskim rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych, poprzez zawarcie umowy, na mocy której Powiat Nakielski zobowiązał się do maksymalnego wykorzystania przekazanego mu przez Polską. Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie stanowiska do nieodpłatnego wykonywania zdjęć cyfrowych wszystkim petentom składającym wnioski o wydanie prawa jazdy lub świadectwa kwalifikacji, co ograniczało dostęp do rynku i eliminowało z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem, i nakazuje się zaniechanie jej stosowania.
III.
Na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za naruszenie zakazu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nakłada się na Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie karę pieniężną w wysokości 595.711,00 zł, płatną do Budżetu Państwa.

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 września 2004 r. Janusz Sz. i Wojciech P. (przedsiębiorcy prowadzący w Bydgoszczy zakłady fotograficzne) wystąpili do Prezesa UOKiK - Delegatury UOKiK w Bydgoszczy z prośbą o wszczęcie postępowania przeciwko Miastu Bydgoszcz (zwane dalej "Miastem" bądź "Uczestnikiem") i Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie (zwana dalej "PWPW" bądź "Uczestnikiem") pod zarzutem nieodpłatnego świadczenia usług fotograficznych przez Wydział Komunikacji Urzędu Miasta, co zmierza do wyeliminowania z rynku zakładów fotograficznych i przejęcia całego rynku usług fotograficznych w zakresie zdjęć do dokumentów przez PWPW (ostatecznie prośba ta nie uzyskała formy wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego, lecz stanowiła podstawę wszczęcia postępowania z urzędu). Wobec powyższego [...] Prezes UOKiK wszczął w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, którego celem było zbadanie bydgoskiego rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów, w celu wstępnego ustalenia, czy nastąpiło na nim naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego.

W toku postępowania wyjaśniającego, Prezes UOKiK wstępnie ustalił, że wprowadzenie przez PWPW tzw. pilotażu bezpłatnego wykonywania zdjęć do praw jazdy w technice cyfrowej bezpośrednio w urzędach uczestniczących w programie starostw i miast (zwany dalej "pilotażem" bądź "programem") mogło stanowić praktykę naruszającą konkurencję na rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów. Ustalono, iż praktyka ta może wywierać negatywne dla rynku skutki, co uzasadnia wszczęcie postępowania antymonopolowego.

[...] Prezes UOKiK [...] wszczął [...]: 1. postępowanie antymonopolowe przeciwko PWPW oraz przeciwko Miastu Bydgoszcz w związku z zarzutem zawarcia porozumienia, którego celem lub skutkiem jest naruszenie konkurencji na bydgoskim rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych, polegającego na zawarciu umowy, na mocy której Miasto Bydgoszcz zobowiązało się do maksymalnego wykorzystania przekazanego mu przez PWPW stanowiska (kabina) do nieodpłatnego wykonywania zdjęć cyfrowych wszystkim petentom składającym wnioski o wydanie prawa jazdy lub świadectwa kwalifikacji, co może ograniczać dostęp do rynku lub eliminować z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem i stanowić praktykę, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (zwanej dalej " ustawą"), 2. postępowanie antymonopolowe przeciwko PWPW oraz przeciwko Powiatowi Nakielskiemu (zwany dalej "Powiatem" bądź "Uczestnikiem") w związku z tożsamym zarzutem zawarcia porozumienia, którego celem lub skutkiem jest naruszenie konkurencji na nakielskim rynku usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych, polegającego na zawarciu umowy, na mocy której Powiat Nakielski zobowiązał się do maksymalnego wykorzystania przekazanego mu przez PWPW stanowiska (kabina) do nieodpłatnego wykonywania zdjęć cyfrowych wszystkim petentom składającym wnioski o wydanie prawa jazdy lub świadectwa kwalifikacji, co może ograniczać dostęp do rynku lub eliminować z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem i stanowić praktykę, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy, oraz postanowił o łącznym rozpoznaniu tych zarzutów w jednym postępowaniu antymonopolowym [...].

[...] Prezes UOKiK wyjaśnia, iż dalsze rozważania będą dotyczyły łącznie obu porozumień (pkt I i pkt II sentencji), tj. zawartego przez PWPW z Miastem Bydgoszcz oraz zawartego przez PWPW z Powiatem Nakielskim, które - co stało się podstawą wspólnego rozpoznania obu zarzutów w ramach jednego postępowania antymonopolowego - miały tożsamą treść, tożsame okoliczności dotyczące ich zawarcia, realizacji oraz zaniechania, a dotyczyły jedynie odrębnych rynków geograficznych, co uniemożliwiło postawienie jednego zarzutu porozumienia wszystkim Uczestnikom tego postępowania. [...] Organ antymonopolowy ustalił w toku postępowania, iż praktyka, jakiej dopuścili się Uczestnicy dotknęła rynku (lokalnych rynków usług fotograficznych) jako całości, tj. wszystkich jego uczestników. W szczególności, naruszony został interes zakładów fotograficznych, które utraciły część rynku na rzecz PWPW, a w jeszcze wyższym stopniu został on zagrożony, podobnie jak interes samych konsumentów.

W ocenie Prezesa UOKiK, interes konsumentów winien być zagwarantowany istnieniem konkurencyjnego rynku usług fotograficznych w zakresie zdjęć do dokumentów, o ile ograniczenia konkurencji nie są konieczne ze względów technicznych bądź organizacyjnych albo nie są wynikiem regulacji prawnych stanowiących normę szczególną wobec art. 5 i art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Mimo wyjaśnień Uczestników, iż opierali oni swoje działania o plany wprowadzenia nowych regulacji prawnych oraz zapewnili zastosowanie nowoczesnych środków technicznych gwarantujących postęp w dziedzinie wykonywania zdjęć do dokumentów, Prezes UOKiK uznał, iż okoliczności te nie mogą usprawiedliwiać rozważanej praktyki, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

O naruszeniu oraz istotnym zagrożeniu interesu publicznego w niniejszej sprawie przesądzają skutki stwierdzonej praktyki, która w dłuższej perspektywie czasu nie dawała konkurentom PWPW (fotografom) szans na podjęcie rzeczywistej konkurencji. Przesądzał o tym fakt, że zdjęcia w urzędach miały być wykonywane obligatoryjnie nawet tym osobom, które załączą do wniosku o prawo jazdy fotografię wykonaną w zakładzie fotograficznym (zgodnie z wymogami obowiązującego prawa) i całkowita bezpłatność zdjęć wykonywanych w urzędach. Istotna była także długotrwałość praktyki, tj. ok. 2,5-letni czas trwania pilotażu z zamiarem jego przekształcenia w praktykę trwałą (przy czym samo porozumienie, o treści jak wyżej, zostało zawarte jeszcze wcześniej). [...]

Prezes UOKiK ustalił, że do naruszenia konkurencji doszło w niniejszej sprawie na lokalnych rynkach Miasta Bydgoszcz i Powiatu Nakielskiego (rynki geograficzne) świadczenia usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych (rynek produktowy). Biorąc pod uwagę tożsame parametry zdjęć do praw jazdy i zdjęć do dowodów osobistych, należało uznać, iż usługi wykonania tych zdjęć stanowią jeden rynek produktowy. Decydujące znaczenie ma tu możliwość zamiennego przeznaczenia zdjęcia na potrzeby wydania obu tych dokumentów. Tak określony rynek wyróżnia się istotnymi cechami, w tym przede wszystkim przeznaczeniem zdjęć, od innych usług fotograficznych (np. w zakresie zdjęć okolicznościowych, plenerowych, reklamowych itp.). W ocenie organu antymonopolowego, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje podział zdjęć na wykonane w technologii analogowej i cyfrowej. [...]

Podstawą antykonkurencyjnych porozumień PWPW z Miastem Bydgoszcz i Powiatem Nakielskim nie była siła rynkowa zajmowana przez Uczestników na określonych powyżej rynkach, lecz ich pozycja na rynkach powiązanych (przedsiębiorcy występujący na różnych szczeblach obrotu):

1. krajowym rynku produkcji dokumentów praw jazdy, na którym PWPW posiada pozycję monopolisty, posiadając wyłączność na produkcję dokumentów praw jazdy i świadectw kwalifikacji;

2. lokalnym rynku udostępniania infrastruktury i zasobów Wydziału Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta Bydgoszczy w celu świadczenia usługi wykonywania zdjęć do praw jazdy;

3. lokalnym rynku udostępniania infrastruktury i zasobów Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Nakle w celu świadczenia usługi wykonywania zdjęć do praw jazdy. [...]

W ocenie Prezesa UOKiK, mimo podobieństwa do rynku usług wynajmu lokali pod działalność zakładów fotograficznych, nawet tych mieszczących się w bliskim sąsiedztwie wydziału komunikacji, usługa udostępniania infrastruktury i zasobów wydziałów komunikacji jest rynkiem szczególnym, oferującym produkt, który nie ma swoich substytutów. Decyduje o tym bezpośrednie powiązanie funkcjonalne pomiędzy miejscem wykonania zdjęcia i miejscem złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy, co buduje wśród konsumentów przekonanie, iż wykonanie zdjęcia w urzędzie jest obligatoryjnym elementem Systemu KIEROWCA. W niniejszej sprawie istotne jest również powiązanie personalne, gdyż urzędnik odbierający wniosek o wydanie prawa jazdy jest jednocześnie przedstawicielem przedsiębiorcy świadczącego usługę wykonania zdjęcia (PWPW). Tym samym, zasadnym jest wyodrębnienie tak szczególnych rynków, na których Miasto Bydgoszcz i Powiat Nakielski posiadają monopol, jako jedyni dysponenci urzędów prowadzących obsługę organów wydających uprawnienia do kierowania pojazdami na danym terenie. [...]

Prezes UOKiK uznał, iż monopolistyczna pozycja posiadana przez Uczestników na powyższych, powiązanych rynkach, umożliwia im istotną ingerencję w zależny rynek usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych. W ocenie organu antymonopolowego, powyższe ustalenia są wystarczające dla uznania, że przedmiotowe porozumienia nie mają cech porozumienia bagatelnego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Tak więc nie są one wyłączone spod zakazu z art. 5 ustawy, co czyni koniecznym dokonanie merytorycznej oceny zarzutów postawionych Uczestnikom postępowania. [...] Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 sierpnia 2002 r. w sprawie wyłączenia określonych porozumień wertykalnych spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję [...]. Porozumienia będące przedmiotem niniejszego postępowania nie kwalifikują się do wyłączenia, o którym mowa, gdyż nakładają na zainteresowanych przedsiębiorców ograniczenia w dostępie do rynku, które nie są niezbędne dla polepszenia produkcji praw jazdy, lub dla postępu technicznego lub gospodarczego. [...] Stworzyły one Uczestnikom możliwość wyeliminowania konkurencji na rynkach właściwych.

Porozumienia ograniczające dostęp do rynku lub eliminujące z rynku uznawane są za jedno z najpoważniejszych naruszeń prawa konkurencji. W analizowanej sprawie zostały one zawarte przez przedsiębiorców funkcjonujących na odmiennych, jednak powiązanych ze sobą rynkach, którzy dysponują siłą umożliwiającą im kształtowanie warunków konkurencji na zależnych rynkach świadczenia usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych. Możliwość ta została wykorzystana przez Uczestników z naruszeniem reguł prawa antymonopolowego. W ocenie Prezesa UOKiK, naruszenie konkurencji w obu jego formach (zarówno ograniczenie dostępu, jak i eliminacja z rynku) były zarówno celem, jak i skutkiem uzgodnionego działania uczestników zmowy. Celem stwierdzonych praktyk, co Uczestnicy przyznawali otwarcie, motywując swój zamiar dobrem konsumentów, było doprowadzenie do wykonywania zdjęć do praw jazdy (a w przyszłości do wszystkich dokumentów personalizowanych na terenie całego kraju) wyłącznie przez PWPW na terenie wydziałów komunikacji powiatów uczestniczących w pilotażu. Natomiast skutkiem było uzyskanie przez PWPW istotnego udziału w nowym dla niej, konkurencyjnym rynku produktowym, ze szkodą dla fotografów i zagrożeniem interesów konsumentów. Na niedozwolony charakter analizowanych porozumień składają się następujące, zasadnicze elementy. Po pierwsze, uzgodnienie (dokonane na piśmie w formie umowy zawartej pomiędzy dwoma przedsiębiorcami), że zdjęcia cyfrowe do praw jazdy będą wykonywane za pośrednictwem urządzeń montowanych przez PWPW w wydziałach komunikacji wszystkim petentom, przy czym, w pierwotnych założeniach (określających początkowy zamiar Uczestników wyrażony w chwili zawarcia porozumień), zdjęcia te miały być wykonywane wszystkim osobom składającym wniosek o wydanie dokumentu ("petenci"), nawet tym, które przyniosły ze sobą zdjęcie wykonane w zakładzie fotograficznym (skutkiem takiego postępowania mogło być zdyskredytowanie zakładów fotograficznych w oczach konsumentów, którzy mogli domagać się nawet zwrotu ceny zdjęć, skoro te można wykonać nieodpłatnie w urzędzie). Po drugie, nieodpłatność zdjęć wykonywanych przez PWPW, co było przedmiotem niepisanego uzgodnienia Uczestników, stanowiąc istotną zasadę realizacji pilotażu, oraz warunek uczestnictwa w nim powiatów.

[...] Odnośnie pierwszego z elementów, Prezes UOKiK podkreśla, iż co do zasady, nie kwestionuje takiego rozwiązania i przyjmuje argument PWPW, iż jest ono stosowane w innych krajach europejskich. Zamierzeniem organu antymonopolowego nie jest zahamowanie postępu technologicznego oraz innowacji w zakresie techniki wykonywania i obróbki zdjęć cyfrowych, a także ich wykorzystania w procesie produkcji dokumentów komunikacyjnych bądź jakichkolwiek innych dokumentów personalizowanych. W ocenie Prezesa UOKiK, uczestnicy procesu wydawania dokumentów komunikacyjnych powinni jednak rozważyć już na etapie projektu tego rozwiązania, czy istnieją możliwości techniczne i organizacyjne udziału w wykonywaniu zdjęć cyfrowych do praw jazdy zakładów fotograficznych, w tym jako operatorów stanowisk do wykonywania zdjęć w urzędach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że fotografowie posiadający bogatą wiedzę i doświadczenie niezbędne dla wykonywania zdjęć oraz obsługi specjalistycznego sprzętu winni być preferowani ponad urzędników reprezentujących PWPW, nawet po ich przeszkoleniu. Aby uniknąć zarzutu uprzywilejowania PWPW bądź jakiegokolwiek innego przedsiębiorcy powiaty winny stosować w tym przypadku otwartą dla wszystkich konkurentów (istniejących bądź potencjalnych) procedurę przetargową.

Mimo iż zapis dotyczący nieodpłatności nie był przedmiotem umów zawartych przez Uczestników na piśmie, to jednak stanowił on warunek uczestnictwa powiatów w pilotażu i był im przedstawiony przez PWPW już w pierwszej ofercie udziału w tym programie, a następnie zaakceptowany i stosowany w praktyce. Tak więc, na równi z zapisem umownym dotyczącym maksymalizacji wykonywania zdjęć wszystkim petentom, podlega definicji z art. 4 pkt 4 ustawy, będąc uzgodnieniem dokonanym w jakiejkolwiek formie (lit. b) i razem z nim współtworzy zakwestionowaną praktykę. Jedną z barier, która istotnie wypacza warunki niezbędne dla rozwoju konkurencji, jest długotrwałe, nieodpłatne świadczenie usług (dumping cenowy wykraczający poza zwyczajową definicję tego pojęcia - cena niższa od uzasadnionych kosztów). Celem takiego działania jest z reguły - zakładając racjonalność działania przedsiębiorcy - eliminacja konkurentów z rynku i jego przejęcie, z zamiarem późniejszego dyktatu cenowego wobec konsumentów pozbawionych możliwości wyboru spośród zróżnicowanych ofert konkurujących ze sobą przedsiębiorców.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie był fakt nieodpłatnego wykonywania zdjęć przez PWPW w urzędach uczestniczących w pilotażu, przez cały okres jego trwania, aż do zamknięcia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. [...] Zdaniem Prezesa UOKiK, zasadniczym instrumentem konkurencji na rozważanym rynku jest cena zdjęcia. Formuła zdjęć nieodpłatnych pozostawiała zakładom fotograficznym jedynie niewielkie pole dla podjęcia konkurencyjnej walki z PWPW. Nie można wymagać od przedsiębiorców, aby dążąc do konkurencyjności swoich usług świadczyli je nieodpłatnie bądź ograniczyli się wyłącznie do konkurencji jakością usług. O ile jakość fotografii ma decydujące znaczenie dla zdjęć okolicznościowych bądź plenerowych, to w przypadku zdjęć do dokumentów, w tym praw jazdy, dla zdecydowanej większości konsumentów ma znaczenie drugoplanowe. Świadczy o tym również fakt, że czynność wykonywania zdjęć w urzędach została zlecona przez PWPW urzędnikom nie posiadającym wiedzy i doświadczenia zawodowych fotografów. Także z informacji udzielonych przez ankietowanych fotografów wynika, że o ile nie obawiają się oni konkurencji jakością swoich zdjęć, to jest to argument niewystarczający w świetle nieodpłatności zdjęć wykonywanych w urzędach. Biorąc pod uwagę, iż PWPW jest przedsiębiorcą kierującym się rachunkiem ekonomicznym, należało ocenić, kto poniesie koszty wykonywania nieodpłatnych zdjęć. Zebrane w sprawie dokumenty świadczą, iż PWPW dokonała kalkulacji kosztów inwestycji związanej z wyposażeniem powiatów w stanowiska do wykonywania zdjęć cyfrowych, ich serwisowaniem, niezbędnym oprogramowaniem oraz przeszkoleniem urzędników, i planowała je rozliczyć w podwyższonej opłacie za wydanie prawa jazdy bądź dodatkowej opłacie. [...]

W ocenie Prezesa UOKiK, nie do zaakceptowania są propozycje zmierzające do ukrycia ceny zdjęcia w opłacie za wydanie dokumentu prawa jazdy (poza przypadkiem wyraźnego zapisu ustawy, która określałaby taki skutek). Zachowanie transparentnych warunków konkurencji na rynku świadczenia usług fotograficznych wymaga odrębnej odpłatności z tytułu wydania urzędowego dokumentu prawa jazdy, która to opłata ma charakter opłaty administracyjnej, i odrębnej opłaty za wykonanie zdjęcia. W szczególności, nagannym byłoby wprowadzenie podwyżki opłat za wydanie prawa jazdy dla wszystkich osób występujących z wnioskiem, niezależnie od tego, że część z nich korzysta z usług zakładów fotograficznych. W takim przypadku, część konsumentów subsydiowałaby pozostałych, płacąc za zdjęcie wykonane w zakładzie fotograficznym i dodatkowo, w części pokrywając koszt zdjęć wykonywanych przez PWPW innym osobom. Ostatecznie, PWPW nie zdecydowała się na wprowadzenie żadnego z rozwiązań, co przemawia za wydaniem decyzji w oparciu o art. 9 ustawy (nakazanie zaniechania praktyki ograniczającej konkurencję). Sprzeciw powiatów co do wprowadzenia odpłatności za zdjęcia wykonywane w urzędach, nie może być okolicznością zwalniającą PWPW z odpowiedzialności za naruszenie reguł konkurencji. [...] Jeśli powiaty nie wyrażały (nie wyrażają) zgody na odpłatne wykonywanie zdjęć w urzędach, to PWPW winna odstąpić od ich wykonywania, oraz - jeśli jej rzeczywistym celem jest poprawa jakości i aktualności zdjęć - zmodyfikować zasady programu tak, aby cele te mogły zostać osiągnięte poprzez umożliwienie dostarczania zdjęć cyfrowych wykonanych w zakładach fotograficznych. [...]

Zdaniem Prezesa UOKiK, jedynie nieznajomość wśród konsumentów faktu, iż zdjęcia w urzędach są wykonywane nieodpłatnie, poza okolicznością dotyczącą braku zainstalowania stanowisk do wykonywania zdjęć cyfrowych w WORD-ach, spowodowała, że w okresie trwającego pilotażu nie nastąpiła całkowita eliminacja zakładów fotograficznych z lokalnych rynków usług fotograficznych w zakresie zdjęć do dokumentów personalizowanych (do praw jazdy). Jednak wyłącznie kwestią czasu jest utrwalenie się w świadomości konsumentów wiedzy o takiej możliwości. [...]

Zdaniem Prezesa UOKiK, niezasadne jest także twierdzenie, że skoro planowana podwyżka opłaty za wydanie prawa jazdy bądź wysokość odrębnej opłaty za wykonanie zdjęcia w urzędzie będzie niższa niż koszt zdjęć wykonywanych obecnie przez zakłady fotograficzne, to działanie Uczestników jest korzystne dla konsumentów. Brak jest gwarancji, że po uzyskaniu wyłączności na rynku, PWPW nie zechce nadużyć swojej pozycji dla narzucenia konsumentom cen nadmiernie wygórowanych (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy) bądź poddać ich innym praktykom eksploatacyjnym. Zapobieżeniu takiej możliwości służy zachowanie warunków niezbędnych dla dalszego rozwoju konkurencji.

[...] Prezes UOKiK uznał, iż rozpatrywane praktyki wypełniają przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy, stanowiąc zakazane porozumienia, których celem i skutkiem jest ograniczenie konkurencji na lokalnych rynkach świadczenia usług fotograficznych w sektorze zdjęć do dokumentów personalizowanych Miasta Bydgoszcz i Powiatu Nakielskiego, oraz nakazał zaniechanie ich stosowania.

[...] Rozstrzygając o karze pieniężnej i postanawiając o jej nałożeniu jedynie na PWPW, Prezes UOKiK uwzględnił, że inicjatorem porozumień, jak i całego pilotażu, była PWPW, która wystosowała do powiatów zaproszenie do udziału oraz samodzielnie określiła jego zasady. Rola Miasta i Powiatu była w tym zakresie bierna i Prezes UOKiK nie ma wątpliwości, że uległy one sugestii PWPW [...], że proponowane rozwiązanie było prezentowane przedstawicielom Ministerstwa Infrastruktury oraz zyskało ich aprobatę. O ile umyślność działania była niewątpliwa po stronie PWPW, która sama przyznawała, że jej celem jest całkowita monopolizacja rynku zdjęć do dokumentów personalizowanych, o tyle powiaty wykazały się raczej niewiedzą co do zakazanego charakteru podejmowanych działań i wolą zapewnienia swoim mieszkańcom bezpłatnych usług. Także korzyści rynkowe, w tym ewentualne ekonomiczne, wiążące się z planowaną podwyżką opłat za wydanie dokumentów praw jazdy bądź wprowadzeniem opłaty za same zdjęcia, miały być udziałem samej PWPW. Samorządy miały natomiast partycypować wyłącznie w kosztach programu, gdyż zobowiązały się do nieodpłatnego oddelegowania swoich pracowników do wykonywania zdjęć na rzecz PWPW. Istotnym był również fakt, że zarzuty postawione w niniejszym postępowaniu objęły jedynie 2 rynki geograficzne spośród 16, które zostały dotknięte antykonkurencyjnymi skutkami pilotażu. Prezes UOKiK postanowił nie wszczynać postępowań antymonopolowych w sprawie porozumień zawartych przez PWPW z powiatami objętymi obszarem innych Delegatur Urzędu niż bydgoska uznając, iż mimo to, cel niniejszego postępowania zostanie osiągnięty z uwagi na jednakowe zasady pilotażu obowiązujące na wszystkich rynkach. Okoliczność ta nie może prowadzić do sytuacji, w której Miasto Bydgoszcz i Powiat Nakielski będą wyróżnione na tle innych uczestników pilotażu poprzez nałożenie kar pieniężnych. Wobec powyższego, zasadnym było nałożenie kary pieniężnej jedynie na PWPW. W przypadku Miasta i Powiatu wystarczająco dotkliwą sankcją jest samo uznanie ich działań za niedozwolone. [...]

Uwzględniając powyższe okoliczności, Prezes UOKiK postanowił, że zasadnym jest nałożenie na PWPW kary pieniężnej.