Uznanie praktyki stosowanej przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim za ograniczającą konkurencję.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2002.5.186

Akt nienormatywny
Wersja od: 25 listopada 2002 r.

DECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 7 sierpnia 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim za ograniczającą konkurencję

(Nr DDI-65/2002)
I.
Na podstawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, uznaje pobieranie przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim - od pasażerów uprawnionych do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, a nie posiadających w trakcie podróży dokumentów poświadczających ich uprawnienia - opłaty manipulacyjnej w wysokości 49,94 zł, za praktykę ograniczającą konkurencję, określoną w art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegającą na narzucaniu nadmiernie wygórowanych cen i nakazuje jej zaniechania.
II.
Na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nakłada na PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim karę pieniężną w wysokości 34.866,81 zł (słownie: trzydzieści cztery tysiące osiemset sześćdziesiąt sześć zł 81/100), stanowiących równowartość 9.900 Euro (słownie: dziewięć tysięcy dziewięćset Euro) za naruszenie zakazu określonego w art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej Prezesem Urzędu bądź organem antymonopolowym, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uznania opłaty manipulacyjnej - pobieranej przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim, zwaną dalej PKP WKD, od pasażerów uprawnionych do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, a nie posiadających w trakcie podróży dokumentów poświadczających ich uprawnienia - za nadmiernie wygórowaną, i uznania, iż jej pobieranie stanowi praktykę ograniczającą konkurencję, określoną w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), zwaną dalej ustawą antymonopolową.

Opłata manipulacyjna została wprowadzona pierwotnie przez PKP S.A. w dniu 1 stycznia 2001 r., co wiązało się częściowo z postanowieniami prawomocnej obecnie decyzji Prezesa Urzędu z dnia 28 listopada 2000 r. Nr DDI-20/2000. W decyzji tej Prezes Urzędu nakazał zaniechanie stosowania przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie praktyki monopolistycznej polegającej na narzucaniu uciążliwych warunków umów przynoszących temu przedsiębiorstwu nieuzasadnione korzyści, poprzez nie uwzględnianie w drodze reklamacji zwrotu (umarzania) dopłat do biletów i opłat dodatkowych podróżnym uprawnionym do ulgowych bądź bezpłatnych przejazdów, a nie posiadających dokumentów poświadczających ich uprawnienia w trakcie kontroli biletów i jednocześnie określił termin jej wykonania na dzień 1 stycznia 2001 roku.

PKP S.A. wykonując powyższą decyzję wprowadziły do Taryfy Osobowej i Bagażowej PKP, zwanej dalej TOB, zapis, zgodnie z którym podróżny, który oświadczy, iż posiada uprawnienie do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, ale nie okaże ważnego dokumentu poświadczającego te uprawnienia, może zwrot (umorzenie) zapłaconych w pociągu opłat taryfowych i opłaty dodatkowej - po potrąceniu opłaty manipulacyjnej - uzyskać w drodze reklamacji. Kwota opłaty manipulacyjnej ustalona została na poziomie 49,94 zł. Rezygnacja PKP S.A. z pobierania opłat taryfowych i opłaty dodatkowej powiązana została więc z równoczesnym wprowadzeniem w ich miejsce opłaty manipulacyjnej.

W chwili obecnej opłatę manipulacyjną oprócz PKP WKD pobierają także inne wyodrębnione z PKP S.A. spółki realizujące przewozy pasażerskie, co wiąże się z faktem, iż wszystkie te spółki przejęły do stosowania TOB, która to taryfa reguluje - w określonych przypadkach - zasady pobierania i wysokość opłaty manipulacyjnej.

W oparciu o przedstawiony stan faktyczny organ antymonopolowy zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ust 1 ustawy antymonopolowej stanowi, że ustawa ta określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Powyższy przepis wskazuje, iż ustawa antymonopolowa należy do dziedziny prawa publicznego i jako taka powinna mieć zastosowanie w sytuacji zagrożenia interesu publicznego a nie interesu jednostkowego. Takie też stanowisko prezentuje orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Sądu Antymonopolowego. W ocenie organu antymonopolowego, nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie interes publicznoprawny występuje. Wynika to w szczególności z faktu, iż działania PKP WKD będące przedmiotem niniejszego postępowania, mogą godzić w interes szerokiego kręgu konsumentów uprawnionych do bezpłatnych, bądź ulgowych przejazdów koleją, będących pasażerami korzystającymi z usług tej spółki bądź jej potencjalnymi pasażerami.

Określona w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej praktyka ograniczająca konkurencję polega na pobieraniu przez przedsiębiorców posiadających pozycję dominującą m.in. nadmiernie wygórowanych cen. Biorąc pod uwagę powyższe, aby stwierdzić stosowanie przez przedsiębiorcę praktyki z ww. artykułu, muszą zostać spełnione następujące przesłanki:

1. posiadanie przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku,

2. narzucanie przez tego przedsiębiorcę cen,

3. narzucane ceny mają charakter cen nadmiernie wygórowanych,

przy czym wszystkie z ww. przesłanek muszą wystąpić łącznie.

Ad 1) Podstawową przesłanką, od zaistnienia której uzależniona jest możliwość stwierdzenia zarzucanej PKP WKD praktyki ograniczającej konkurencję, jest posiadanie przez ten podmiot pozycji dominującej. Zatem należy ustalić, czy spółka ta posiada taką pozycję. Praktyki ograniczające konkurencję ujawniają się zawsze na rynku, przy czym nie chodzi tu o rynek rozumiany ogólnie (w znaczeniu ekonomicznym), ale o rynek istotny w danej sprawie, tzw. rynek właściwy (relewantny). Na początku należy więc przede wszystkim określić rynek właściwy dla oceny niniejszej sprawy. Art. 4 pkt 8 ustawy antymonopolowej definiuje pojęcie rynku właściwego, jako rynek towarów (usług), które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji.

Zdaniem organu antymonopolowego, rynkiem relewantnym w przedmiotowej sprawie jest lokalny rynek przewozów pasażerskich koleją w relacjach Grodzisk Mazowiecki - Warszawa Śródmieście oraz Milanówek - Warszawa Śródmieście, a więc rynek, na którym prowadzi działalność PKP WKD. Przyjmując powyższe stanowisko organ antymonopolowy wziął pod uwagę fakt, iż PKP WKD jest jedynym podmiotem realizującym przewozy na liniach WKD. Tym samym potencjalnymi konkurentami spółki mogą być jedynie przewoźnicy oferujący transport osób taborem samochodowym. W tym miejscu trzeba jednak zauważyć, iż pomiędzy wymienionymi powyżej środkami transportu występują znaczne różnice, które sprawiają, iż transportu samochodowego nie można uznać za pełny substytut usług przewozowych świadczonych przez PKP WKD. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż ze względu na zasięg prowadzonej przez PKP WKD działalności, jej potencjalnymi konkurentami byłyby podmioty oferujące usługi przewozowe na obszarze obejmującym część aglomeracji Warszawy i niektóre drogi dojazdowe do Warszawy, gdzie - szczególnie w godzinach szczytu - powszechnie występują utrudnienia w ruchu (korki), co znacznie wydłuża czas przejazdu taborem samochodowym. Sytuacja ta nie dotyczy natomiast PKP WKD. Ponadto trasa przewozu PKP WKD nie pokrywa się z trasami przewozu oferowanymi przez przewoźników samochodowych. Także częstotliwość przejazdów kolejki PKP WKD jest większa w porównaniu z innymi przewoźnikami (kolejki WKD kursują średnio co 15-20 min, natomiast autobusy PKS relacji Grodzisk Mazowiecki - Warszawa średnio co godzinę lub rzadziej). Na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) szerszy jest też krąg osób uprawnionych do ulgowych bądź bezpłatnych przejazdów przy korzystaniu z usług transportu kolejowego niż publicznego transportu samochodowego. Osoby te będą więc chętniej korzystać z usług tej spółki.

Reasumując, zdaniem organu antymonopolowego w pełni uzasadnione jest takie określenie rynku.

Definicję pozycji dominującej zawiera art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej. Stosownie do tego przepisu, przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym, przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemanie pozycji dominującej wiąże się z posiadaniem udziału w rynku właściwym na poziomie powyżej 40%.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż PKP WKD posiada pozycję dominującą na tak określonym rynku, a nawet pozycję monopolistyczną - określaną w doktrynie jako jej kwalifikowaną postać.

Podsumowując należy także wskazać, iż zajmowanie pozycji dominującej przez PKP WKD nie było - w trakcie toczącego się postępowania - kwestionowane także przez stronę niniejszego postępowania.

Ad 2) Jak już wspomniano powyżej, nie ulega wątpliwości, iż PKP WKD posiada na lokalnym rynku przewozów pasażerskich koleją w relacjach Grodzisk Mazowiecki - Warszawa Śródmieście oraz Milanówek - Warszawa Śródmieście, pozycję dominującą, a nawet jej kwalifikowaną postać - pozycję monopolistyczną. Zdaniem organu antymonopolowego, faktem bezsprzecznym jest także to, iż wysokość opłaty manipulacyjnej stosowana przez PKP WKD w stosunku do jej klientów, jest narzucana.

Umowy zawierane przez PKP WKD na przewozy pasażerskie należą do tzw. umów adhezyjnych. Zawarcie takiej umowy następuje poprzez przystąpienie do warunków przedstawionych przez jedną ze stron (istotną częścią takich warunków jest TOB). Druga strona przystępując do takiej umowy nie ma praktycznie możliwości negocjowania jej warunków. Może albo przystąpić do umowy na warunkach ustalonych i przedstawionych przez drugą stronę, albo też w ogóle nie przystąpić do takiej umowy. Nie istnieje natomiast możliwość negocjowania jej warunków. Jedyną więc alternatywą w przypadku nie wyrażenia zgody na warunki zawarte w umowie adhezyjnej, pozostaje nie przystępowanie do tej umowy.

Pasażerowie korzystający z usług PKP WKD nie mają możliwości indywidualnej negocjacji także określonej w TOB stawki opłaty manipulacyjnej. Niezaakceptowanie natomiast stosowanej przez PKP WKD stawki opłaty manipulacyjnej, oznacza także w rzeczywistości - przy braku możliwości skorzystania z usług przewozowych świadczonych przez inne podmioty - również brak możliwości skorzystania z usług przewozowych w ogóle.

Z powyższych względów, organ antymonopolowy uznał wysokość pobieranej opłaty manipulacyjnej za narzuconą.

Ad 3) Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Antymonopolowego, ceną nadmiernie wygórowaną jest cena, która została narzucona nabywcy przez podmiot monopolistyczny z racji posiadanej siły rynkowej, rażąco zawyżona w stosunku do wartości świadczenia. Taka cena istotnie narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń uczestników umowy.

Analizując orzecznictwo antymonopolowe dotyczące metod ustalania, czy cena ma charakter nadmiernie wygórowanej, należy wskazać na następujące wyroki Sądu Antymonopolowego: stosownie do wyroku z dnia 24 kwietnia 2002 r. sygn. akt XVII Ama 73/01 praktyka polegająca na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez pobieranie nadmiernie wygórowanych cen ma miejsce, gdy podmiot posiadający pozycję dominującą pobiera cenę nadmiernie niewspółmierną do własnego świadczenia. Zgodnie z tym wyrokiem, przy ocenie wysokości ceny, należy zatem przeanalizować, czy pobierana przez dominujący na rynku podmiot cena jest współmierna (adekwatna) do samego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, organ antymonopolowy przeprowadził badanie charakteru opłaty manipulacyjnej kierując się wskazaniami z obu przytoczonych wyroków.

Organ antymonopolowy porównał kształtowanie się opłaty manipulacyjnej u innych przewoźników oraz stosunek pobieranych przez nich opłat manipulacyjnych do opłaty stosowanej przez PKP WKD. W związku z tym, iż usługi w zakresie przewozów pasażerskich koleją na liniach Warszawskiej Kolei Dojazdowej świadczy wyłącznie PKP WKD, organ antymonopolowy zebrał stosowne informacje od spółek realizujących przewozy w zakresie komunikacji miejskiej, z których wynika, iż opłata manipulacyjna pobierana przez PKP WKD jest około 6 razy wyższa niż wynosi średnia opłata pobierana przez innych przewoźników.

Tym samym można uznać - stosując metodę porównawczą - że opłata manipulacyjna pobierana przez PKP WKD jest nadmiernie wygórowana. Tak dużych różnic w wysokości opłaty manipulacyjnej nie sposób jest bowiem wyjaśnić, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż zasięg prowadzonej działalności przez ww. podmioty jest zbliżony.

Stosownie do zasad ustalania, czy dana cena/opłata ma charakter nadmiernie wygórowanej - przedstawionych w drugim z przytoczonych wyroków - organ antymonopolowy stwierdził, że świadczenie ze strony PKP WKD jest nieadekwatne do pobieranej przez ten podmiot opłaty. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prostymi technicznie czynnościami sprawdzenia, bądź potwierdzenia posiadania dokumentu uprawniającego do zniżki, które nie uzasadniają pobierania opłaty manipulacyjnej w kwocie na obecnie ustalonym poziomie. W ocenie organu antymonopolowego czynności te nie wymagają specjalistycznej wiedzy do ich wykonywania, nie są czasochłonne, nie powinny więc też generować wysokich kosztów. Należy w tym miejscu również zauważyć, iż wysokość opłaty manipulacyjnej może w niektórych przypadkach nawet kilkunastokrotnie przekraczać cenę usługi przewozowej świadczonej przez PKP WKD. (Cena najtańszego biletu obowiązującego w PKP WKD wynosi 3,6 zł (najdroższy 6 zł), natomiast kwota opłaty manipulacyjnej wynosi 49,94 zł.). Wartość opłaty manipulacyjnej znacznie przekracza więc wartość głównego świadczenia spółki (usługi przewozu). Przyjmując, iż opłata manipulacyjna ustalona na poziomie 49,94 zł jest ustalona prawidłowo należałoby uznać, że PKP WKD ponosi większe koszty z tytułu sprawdzenia, czy dana osoba jest uprawniona do ulgowego przejazdu, niż z tytułu świadczenia usługi przewozu.

Zdaniem organu antymonopolowego, powyższe fakty świadczą o tym, iż opłata manipulacyjna pobierana przez PKP WKD jest znacznie wyższa niż rzeczywiste koszty wynikające z tytułu rozliczania reklamacji osób uprawnionych do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów. Artykuł 101 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej stanowi, iż Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość od 1.000 do 5.000.000 Euro, jednak nie więcej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 5, w zakresie nie wyłączonym na podstawie art. 6 i 7, lub naruszenia zakazu określonego w art. 8. Powyższy przepis daje więc uprawnienia organowi antymonopolowemu do nałożenia kary na przedsiębiorcę który nie wykonał wydanej przez Prezesa Urzędu decyzji, a jedyną konieczną przesłanką do nałożenia kary na podstawie tego artykułu jest dopuszczenie się przez przedsiębiorcę do naruszenia powołanych tam zakazów, w tym m.in. zakazu określonego w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może nałożyć", świadczy jednak o tym, iż nałożenie kary przez Prezesa Urzędu nie jest obligatoryjne. Decydując się na wymierzenie kary pieniężnej, organ antymonopolowy wziął w szczególności pod uwagę:

- szkodliwość społeczną stosowanej przez PKP WKD praktyki,

- jej powszechność,

- fakt, iż stosowana przez PKP WKD praktyka godzi w interes szerokiego kręgu pasażerów, a indywidualne dochodzenie przez nich roszczeń na drodze cywilnoprawnej może być uciążliwe.

Przychód PKP WKD w 2001 r. wyniósł 5.838.637 zł. Tak więc maksymalna wysokość kary jaką można byłoby nałożyć na ten podmiot wynieść mogła 583.863 zł. Organ antymonopolowy zdecydował się nałożyć na PKP WKD karę w wysokości 9.900 Euro (słownie: dziewięć tysięcy dziewięćset Euro). Decydując się na ustalenie kary w takiej wysokości organ antymonopolowy wziął pod uwagę - obok powodów wskazanych powyżej - ilość osób, od których pobrana została opłata manipulacyjna w związku z nieposiadaniem w trakcie podróży dokumentu uprawniającego do ulgowych lub bezpłatnych przejazdów (opłata manipulacyjna pobrana została od 233 osób nie posiadających podczas kontroli w pociągu dokumentów poświadczających uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów, co przy stawce opłaty manipulacyjnej wynoszącej 49,94 zł. daje kwotę 11.636 zł.). Nałożona kara, przy średnim kursie Euro wg NBP z dnia 31 grudnia 2001 r. wynoszącym 3,5219 zł, jest około 3-krotnie wyższa niż łączna suma opłat manipulacyjnych pobranych od pasażerów PKP WKD.

W związku z powyższym stwierdza się jak w sentencji. [...]