Uznanie praktyki stosowanej przez Gminę Sztum - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2002.1.37
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 21 stycznia 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Gminę Sztum - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej za ograniczającą konkurencję
Na podstawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm., zwanej dalej ustawą antymonopolową) po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z wniosku Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "COMPLEX" Tomasz Grzmil z Nowego Stawu przeciwko Gminie Sztum-Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nakazuje się zaniechania stosowania przez skarżoną Gminę praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku składowania odpadów komunalnych stałych poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy dostępu do gminnego wysypiska w Nowej Wsi, co skutkuje ograniczeniem konkurencji na lokalnym rynku odbioru tej grupy odpadów.
Do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urzędu lub organem antymonopolowym) wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "COMPLEX" Tomasz Grzmil z Nowego Stawu (zwanego dalej COMPLEX) o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sztumie (zwanego dalej Zakładem) i nakazanie mu zaniechania stosowania praktyk monopolistycznych polegających na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku składowania odpadów komunalnych stałych poprzez odmowę przyjęcia odpadów z terenu miasta i gminy Sztum na gminne wysypisko w Nowej Wsi. Wnioskodawca podniósł, iż starając się o uzyskanie zezwolenia na wywóz odpadów komunalnych stałych z terenu miasta i gminy Sztum, wystąpił do Zakładu o udzielenie potwierdzenia o gotowości przyjęcia tychże odpadów na administrowane przez niego gminne wysypisko w Nowej Wsi. Otrzymał odpowiedź odmowną, motywowaną tym, iż brak wagi na wysypisku uniemożliwia ustalenie masy odpadów dowożonych na wysypisko przez obcych dostawców. Wobec faktu, iż uzyskanie zgody na wywóz odpadów uwarunkowane jest przedstawieniem wspomnianego dokumentu, skarżący znalazł inne składowisko odpadów komunalnych, na które zgodzono się przyjmować od niego odpady odbierane z obszaru gminy Sztum i po przedstawieniu umowy zawartej z Zakładem Utylizacji Odpadów Stałych Sp. z o.o. w Tczewie, decyzją burmistrza Miasta i Gminy Sztum otrzymał zgodę na świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych stałych z terenu miasta i gminy Sztum.
Organ antymonopolowy zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622) przedsiębiorca, inny niż gminna jednostka komunalna, może rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na usuwaniu (odbiorze), wykorzystaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, dopiero po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ubiegający się o zezwolenie na usuwanie odpadów powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez zakład prowadzący działalność w zakresie wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów (art. 8 ust. 2 powołanej ustawy). Miejsce składowania odpadów wskazuje się w zezwoleniu. Jakkolwiek przedstawienie wspomnianego dokumentu jest jednym z warunków uzyskania zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych na terenie danej gminy, to w praktyce jego brak przesądza o wydaniu decyzji negatywnej w tym względzie.
W sytuacji, kiedy lokalny rynek usuwania odpadów komunalnych i lokalny rynek ich składowania (unieszkodliwiania) zdominowany jest przez tego samego przedsiębiorcę, warunek zawarty w art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala temu przedsiębiorcy skutecznie przeciwdziałać powstaniu i rozwojowi konkurencji na lokalnym rynku usuwania odpadów, w tym również poprzez stwarzanie barier dostępu do rynku. Odmawiając wydania dokumentu poświadczającego gotowość odbioru odpadów uniemożliwia się wręcz potencjalnemu konkurentowi wejście na lokalny rynek ich wywozu, co skutkuje tym, że przedsiębiorca, który - co prawda - otrzymał zezwolenie, bo przedstawił stosowny dokument uzyskany od eksploatatora wysypiska znajdującego się na terenie innej gminy, będzie prowadził działalność w ograniczonym zakresie lub wycofa się z rynku, gdyż wysokie koszty transportu odpadów spowodują, iż działalność, którą rozpoczął (wywóz odpadów) będzie nieopłacalna.
Sprawy związane z usuwaniem, składowaniem i unieszkodliwianiem odpadów należą do zadań własnych gminy z mocy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 13 z 1996 r., poz. 74). Gmina może te zadania wykonywać przy pomocy własnej (gminnej) jednostki komunalnej lub przedsiębiorców, którym wyda stosowne zezwolenie w oparciu o przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [...]. Prowadzenie działalności w zakresie świadczenia powyższych usług podlega jednakże regułom działalności rynkowej, co między innymi oznacza swobodę dostępu do rynku i równe traktowanie wszystkich podmiotów, o ile spełniają one wymogi określone w przepisach. Gmina Sztum, na mocy podjętej w 1991 r. uchwały, zarówno zadania związane z wywozem nieczystości stałych i płynnych, jak i eksploatacją oraz utrzymaniem jedynego, znajdującego się w jej granicach, wysypiska odpadów komunalnych stałych w Nowej Wsi, powierzyła do wykonania Zakładowi.
Firma "COMPLEX" wystąpiła o nakazanie zaniechania stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez Zakład, bowiem to on - jako eksploatator wysypiska w Nowej Wsi - odmówił wydania poświadczenia gotowości odbioru dostarczanych przez nią odpadów pochodzących z terenu gminy Sztum. Jednakże, mając na uwadze okoliczność, iż Zakład nie jest samodzielnym uczestnikiem rynku, gdyż prowadzi działalność jako gospodarstwo pomocnicze przy Urzędzie Miasta i Gminy Sztum - zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP/34/96 - postępowanie antymonopolowe zostało wszczęte przeciwko Gminie, bowiem to ona, w przeciwieństwie do swoich jednostek organizacyjnych, przy pomocy których prowadzi działalność gospodarczą, może być podmiotem, prawa konkurencji, a regulacje ustawy antymonopolowej odnoszą się do niej wprost. Postępowanie to prowadzone było pod zarzutem stosowania przez Gminę praktyk ograniczających konkurencję zakazanych art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej. Warunkiem zastosowania ustawy antymonopolowej oraz wyciągnięcia ewentualnych sankcji wobec przedsiębiorcy naruszającego jej zakazy, jest sprecyzowanie rynku właściwego w danej sprawie. Biorąc pod uwagę przedmiot rynku (towar, usługa), w niniejszej sprawie funkcjonują dwa odrębne, powiązane ze sobą rynki lokalne:
1. rynek usług składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych stałych,
2. rynek usług wywozu (usuwania) odpadów komunalnych stałych.
Pierwszy z lokalnych rynków geograficznie wyznaczony jest granicami gmin Sztum i Stary Targ. Wysypisko w Nowej Wsi przyjmuje bowiem również odpady komunalne z gminy Stary Targ na mocy umowy zawartej między obiema gminami. Drugi z rynków lokalnych ma mniejszy zasięg terytorialny i ze względu na obowiązujące przepisy, wyznaczony jest granicami gminy Sztum. Jak już wspomniano, świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych na terenie danej gminy, uwarunkowane jest koniecznością uzyskania zezwolenia wydanego przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. Na rynku tym funkcjonuje Zakład i kilku innych przedsiębiorców wywożących wytworzone przez siebie odpady. Aby wykazać, iż nastąpiło naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej, należy dowieść, iż na zdefiniowanym uprzednio rynku właściwym, skarżony przedsiębiorca zajmuje pozycję dominującą i nadużywa jej w ten sposób, że przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Skutki ograniczenia konkurencji występują na rynku wywozu odpadów, jednakże jest to wynik określonych działań podejmowanych przez skarżoną z racji wykonywania usługi składowania odpadów na gminnym wysypisku w Nowej Wsi. W niniejszym postępowaniu ma miejsce specyficzna sytuacja, bowiem Gmina, wykonując przy pomocy Zakładu, zarówno usługi składowania odpadów komunalnych, jak i ich wywozu, na obu rynkach lokalnych de facto zajmuje pozycję dominującą w świetle art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej, dzięki czemu dysponuje ona określoną siłą rynkową pozwalającą na efektywne zapobieganie konkurencji, zarówno na rynku właściwym, jak i na powiązanym z nim rynkiem wywozu odpadów komunalnych stałych, co przesądza o możliwości zastosowania wobec niej art. 8 ustawy.
Zakład posiadając monopol w składowaniu odpadów komunalnych stałych był też faktycznie jedynym na terenie gminy podmiotem zajmującym się ich wywozem, nie stanowiły bowiem dla niego realnej konkurencji - w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy antymonopolowej - wskazane przez Gminę cztery firmy, które otrzymały zezwolenia na wywóz odpadów komunalnych. Trzy z nich wywożą odpady wytworzone tylko przez siebie, a jedna, która otrzymała zezwolenie na wywóz odpadów z terenu całej gminy, w 2000 r. dostarczyła na wysypisko minimalną ilość odpadów (w stosunku do rocznego zrzutu), a w I półroczu 2001 r. nie korzystała w ogóle z wysypiska. W ocenie organu antymonopolowego przedstawione przez Zakład argumenty, które usprawiedliwić mają odmowę wydania potwierdzenia gotowości przyjęcia na wysypisko w Nowej Wsi odpadów dostarczanych przez firmę "COMPLEX", nie stanowią dostatecznego uzasadnienia podjętej w tej mierze decyzji. Zakład wskazał, iż odmowa spowodowana była:
- brakiem wagi na wysypisku, przez co niemożliwe jest ustalenie masy odpadów dostarczanych na wysypisko przez poszczególne pojazdy,
- ograniczoną pojemnością wysypiska i krótkim okresem jego eksploatacji,
- brakiem odpowiednich przeliczeń, m.in. dotyczących wielkości odpadów dostarczanych na wysypisko,
- obawą, że wnioskodawca dostarczałby odpady z innych gmin w ilości, która spowodowałaby przedwczesne zapełnienie wysypiska i związaną z tym koniecznością zapewnienia kontroli pojazdów tej firmy przy każdorazowym ich wjeździe na teren gminy, co wpłynęłoby na podwyższenie kosztów składowania 1 m3 odpadów,
- brakiem odpowiedniego zbiornika dezynfekcyjnego i obawą o uszkodzenie pojazdu wnioskodawcy przy korzystaniu z obecnie funkcjonującego zbiornika,
- obawą o zachwianie stosowanego dotychczas na terenie gminy systemu zbiórki odpadów.
Uznać należy, iż brak wagi na wysypisku w Nowej Wsi nie może usprawiedliwiać dokonanej odmowy. Przez cały czas funkcjonowania tego składowiska stosowano miernik objętości (m3), nie tylko w stosunku do Zakładu, ale także i innych firm. Aby ustalić należność za dostarczone odpady ustalano niewątpliwie ich ilość, chociażby w oparciu o parametry pojazdów używanych do usuwania odpadów. Nie jest również zasadne stanowisko, iż przyjmowanie odpadów od wnioskodawcy spowoduje przedwczesne zapełnienie wysypiska, bo będzie on tam dostarczał odpady odebrane w innych gminach, bowiem skarżona dysponuje dostatecznymi środkami, aby sprawdzić, skąd pochodzą odpady i środkami represji, które może zastosować, jeżeli stwierdzi naruszenie warunków zezwolenia.
W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sztum, zezwalającej firmie "COMPLEX" na świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych stałych wyraźnie określony jest obszar, z którego mogą być odbierane odpady, miejsce ich składowania i umożliwiający kontrolę, sposób ewidencji odebranych i dostarczonych na wysypisko odpadów. W punkcie 9 tejże decyzji, wnioskodawca został zobowiązany do założenia rejestru świadczenia usług dla miasta i gminy Sztum, przeznaczonego do wglądu dla organów kontrolnych. Rejestr ten ma zawierać nazwy jednostek (osób), dla których świadczona jest usługa, ilość odebranych odpadów i ilość odpadów dowiezionych na wskazane w zezwoleniu wysypisko (w Tczewie). Obowiązek założenia takiego samego rejestru dotyczy również innej firmy, która uzyskała zgodę na wywóz odpadów z obszaru całej gminy, ze wskazaniem miejsca ich składowania w Nowej Wsi. Rejestr ten jest więc dokumentem, który pozwala skonfrontować ilość odebranych i złożonych na wysypisku odpadów, bez konieczności uciekania się do kontroli samochodów wnioskodawcy na granicy gminy.
W przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zawartych w zezwoleniu, Gmina, działając w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości [...], może je cofnąć bez odszkodowania. Zastrzeżenie to zostało zresztą umieszczone w decyzji, którą otrzymał wnioskodawca. W ocenie Prezesa Urzędu przedstawione przez skarżoną i Zakład argumenty, które miałyby usprawiedliwić odmowę wydania poświadczenia gotowości odbioru odpadów na gminne wysypisko w Nowej Wsi, nie świadczą o dążeniu do ochrony tego wysypiska przed przedterminowym zapełnieniem oraz do ochrony prowadzonego w gminie systemu zbiórki odpadów, lecz są próbą usprawiedliwienia reakcji obronnej podjętej w związku z próbą wejścia na lokalny rynek wywozu nowego podmiotu. Takie antykonkurencujne zachowanie Gminy było możliwe dzięki zależności od siebie obu rynków i ich strukturze podmiotowej. Podjęto je w celu utrzymania zajmowanej dotychczas pozycji na tym rynku, z zamiarem niedopuszczenia do powstania na nim konkurencji bądź jej rozwoju. Wnioskodawca nie miał możliwości skorzystania z wysypisk znajdujących się w okolicznych gminach, bliżej Sztumu, bowiem nie przyjmują one odpadów z innego terenu, niż własny. W tej sytuacji chcąc wywozić odpady z obszaru skarżonej Gminy, wobec odmowy dokonanej przez Zakład i wobec braku alternatywnych możliwości zbytu, jedynym możliwym rozwiązaniem było korzystanie z wysypiska w Tczewie. Znajduje się ono jednak w znacznej odległości od Sztumu (około 41 km), a cena za przyjęcie 1 m3 odpadów jest tam o 73,5% wyższa niż w na wysypisku w Nowej Wsi. Pozbawienie skarżącego przedsiębiorcy dostępu do blisko położonego i znacznie tańszego wysypiska, skutkuje tym, iż pomimo posiadania specjalistycznego sprzętu do wywozu odpadów, wykonywanie usługi odbioru odpadów na terenie miasta i gminy Sztum jest dla niego nieopłacalne. Z tej również przyczyny nie może on prowadzić na obszarze gminy Sztum segregacji odpadów, tak jak to robi na innych terenach. Brak alternatywnych źródeł zbytu decydujący o istocie praktyki ograniczającej powstanie lub rozwój konkurencji oznacza nie tylko sytuację, w której nie ma jakiejkolwiek oferty w obrębie danego rynku produktowego, ale także wówczas, gdy z punktu widzenia przedsiębiorcy poszkodowanego dyskryminującą odmową skupu (tu: odbioru odpadów), oferty innych przedsiębiorców byłyby mniej korzystne (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 16 grudnia 1992 r., sygnatura akt XVII Amr 36/92, Wokanda z 1993 r. Nr 6).
W ocenie organu antymonopolowego, w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania doszło do naruszenia interesu publicznego. Brak zgody na to, aby wnioskodawca korzystał z gminnego wysypiska powoduje, iż warunki konkurencji na rynku wywozu (usuwania) odpadów komunalnych stałych są na lokalnym rynku nie są jednolite dla wszystkich jego uczestników. Brak na nim relacji w pełni konkurencyjnych skutkuje tym, iż nie występuje tam współzawodnictwo o charakterze cenowym lub poza cenowym, ze stratą dla konsumentów - ogółu uczestników wspólnoty samorządowej, którzy w tej sytuacji mają ograniczoną możliwość wyboru odbierającego odpady. Tak więc, w rozpatrywanej sprawie, konkurencja rozumiana jako ogólna kategoria charakteryzująca ogół stosunków gospodarczych na danym rynku lokalnym, została zagrożona, a jej funkcjonowanie zniekształcone wskazanym wyżej zachowaniem dominanta rynkowego, przez co naruszony został interes publicznoprawny, ochronie którego służyć mają m.in. działania podejmowane w oparciu o przepisy ustawy antymonopolowej.[...]