Uznanie praktyki stosowanej przez EnergięPro Koncern Energetyczny S.A. Oddział we Wrocławiu za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2007.1.1
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 23 października 2006 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez EnergięPro Koncern Energetyczny S.A. Oddział we Wrocławiu za ograniczającą konkurencję
UZASADNIENIE
W dniu 18 października 2005 r. wpłynął do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury we Wrocławiu opłacony wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Metalowiec" we Wrocławiu (zwana dalej: Spółdzielnią, Wnioskodawcą), przeciwko EnergiiPro Koncernowi Energetycznemu S.A. Oddział we Wrocławiu (zwana dalej: Spółką, Uczestnikiem postępowania) w związku z podejrzeniem naruszenia przez nią art. 8 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (zwanej dalej: ustawą).
Wnioskodawca zarzucił Spółce nadużywanie pozycji dominującej (naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy), poprzez narzucanie uciążliwych warunków w projekcie umowy o świadczenie usługi oświetlenia terenu (zarządzanego przez Wnioskodawcę) urządzeniami oświetleniowymi stanowiącymi własność Spółki, tj. bezpodstawne przerzucanie na Spółdzielnię, a co za tym idzie na jej członków obowiązku ponoszenia kosztów modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych, przynoszących Spółce nieuzasadnione korzyści. Spółdzielnia zakwestionowała ponadto żądanie zapłaty za modernizację, awarię i wymianę zdewastowanych urządzeń oświetleniowych, których właścicielem jest Uczestnik postępowania. Zdaniem Spółdzielni - postępowanie Spółki opisane we wniosku - narusza art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który określa obowiązki właściciela infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 49 Kc jest nim Spółka. Dlatego zdaniem Spółdzielni, Spółka nie powinna przerzucać na Spółdzielnię obowiązku ponoszenia kosztów eksploatacyjnych.
W odpowiedzi na zarzuty zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego, Spółka oświadczyła, że nie zgadza się z zarzutami naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy, podnosząc, iż Spółdzielnia nie ustosunkowała się do przesłanego jej projektu umowy, więc nie można było uzgodnić "niekorzystnych" dla Spółdzielni zapisów. Ponadto Spółka argumentowała, że za oświetlenie terenu odpowiada zgodnie z prawem zarządca i "to do niego należy kierować uwagi, że coś na terenie przez niego zarządzanym nie funkcjonuje prawidłowo". W konsekwencji Spółka nie zgadza się z zarzutem, że wszelkie prace eksploatacyjne powinna prowadzić w ramach ceny energii, sprzedawanej do celów oświetlenia drogowego.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej: Prezesem Urzędu) wszczął postępowanie antymonopolowe [..] ustalił stan faktyczny i zważył, co następuje.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "Metalowiec" we Wrocławiu jest użytkownikiem wieczystym terenu na obszarze Wrocławia, oznaczonym jako osiedle Muchobór Mały. Na obszarze tym znajdują się urządzenia oświetlenia ulicznego (latarnie oświetleniowe) w ilości około 246 punktów świetlnych, których prawnym właścicielem jest Spółka. Liczba ta jest szacunkowa, ponieważ do dzisiaj nie przeprowadzono inwentaryzacji urządzeń oświetlenia drogowego.
Uczestnikiem postępowania jest EnergiaPro Koncern Energetyczny S.A. we Wrocławiu, która posiada i eksploatuje 37.230 punktów świetlnych, jak również posiada wydane przez Prezesa URE koncesje na:
oraz zatwierdzoną decyzją Prezesa URE z dnia 16 grudnia 2005 r. Taryfę dla energii elektrycznej nr DTA-4211-150(16)2005/2698/VII/WD.
Pismem z dnia 7 stycznia 2005 r. Spółdzielnia wystąpiła do Spółki o usunięcie usterki części oświetlenia na osiedlu Muchobór Mały, informując, że Wydział Usług Oświetlenia Dróg mimo zgłoszeń telefonicznych i powiadomienia listownego odmówił dokonania tej naprawy. Swoje stanowisko uzasadnił koniecznością podpisania umowy o świadczenie usługi oświetlenia terenu będącego w zarządzaniu Spółdzielni. W piśmie tym poinformowano Spółkę, że odmowa naprawy godzi w bezpieczeństwo mieszkańców i osób korzystających z obiektów użyteczności publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 20 stycznia 2005 r. wyraziła pogląd, że wszelkie zabiegi eksploatacyjne na urządzeniach oświetleniowych będących na jej majątku, a znajdujących się na terenie administrowanym przez Spółdzielnię mogą być wykonywane na podstawie jednorazowego zlecenia obejmującego swoim zakresem daną naprawę lub po podpisaniu umowy na eksploatację urządzeń oświetleniowych. Następnie w dniu 28 stycznia 2005 r. przesłano Spółdzielni projekt umowy (datowanej na 1 lutego 2005 r.) na eksploatację urządzeń oświetleniowych. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na podpisanie tej umowy.
Pomiędzy stronami niniejszego postępowania antymonopolowego powstał spór dotyczący wątpliwości w zakresie obowiązku ponoszenia kosztów modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych stanowiących własność Spółki, jednakże znajdujących się na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię. [...] Przedmiotem spornej umowy na eksploatację urządzeń oświetleniowych jest świadczenie przez Spółkę usługi oświetlenia terenu zarządzanego przez Spółdzielnię urządzeniami oświetleniowymi, stanowiącymi własność Spółki i zobowiązanie Spółdzielni do ponoszenia kosztów tej usługi. [...] Koszty modernizacji, jak i usuwania awarii oraz wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych znajdujących się na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię, do dnia 30 czerwca 2000 r. ponosił Zarząd Dróg i Komunikacji we Wrocławiu (zwany dalej: ZDiK). ZDiK od 1997 r. na podstawie sześciu umów o dostawę energii elektrycznej do terenów będących pod zarządem Spółdzielni jest odbiorcą energii elektrycznej. W grudniu 2002 r. ZDiK zamierzał wypowiedzieć z dniem 31 stycznia 2003 r. te umowy, ponieważ nie poczuwał się do obowiązku ponoszenia kosztów energii elektrycznej, służącej oświetleniu terenów Spółdzielni. Od stycznia 2003 r. Uczestnik postępowania wielokrotnie zwracał się do zarządu Spółdzielni w celu zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej. Do dnia wydania decyzji we Wrocławiu nie zawarto takiej umowy z żadną spółdzielnią mieszkaniową. [...] Z uwagi na brak wiążących ustaleń w powyższym zakresie Gmina Wrocław - uznając znaczenie bezpieczeństwa mieszkańców także na terenach spółdzielni mieszkaniowych Wrocławia, w okresie od stycznia 2003 r. do lutego 2007 r. wzięła na siebie obowiązek pokrywania kosztów energii elektrycznej służącej oświetleniu dróg wewnętrznych pozostających we władaniu spółdzielni, a także tych terenów spółdzielni, które mają charakter publiczny [...]. W tej sytuacji nie doszło do wypowiedzenia przez ZDiK umów o dostawę energii elektrycznej do celów oświetlenia terenów Spółdzielni, jakkolwiek Gmina nie zgodziła się pokrywać kosztów modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych. W tych okolicznościach EnergiaPro stanęła na stanowisku, że koszty te mają pokrywać spółdzielnie mieszkaniowe.
Z powyższego wynika, że ZDiK jest odbiorcą energii elektrycznej do celów oświetlenia terenów Spółdzielni na podstawie powyższych umów. Przy czym Gmina Wrocław do lutego 2007 r. ponosi koszty dostarczanej energii elektrycznej. [...]
W toku postępowania dowodowego zbadano kto - na terenie zarządzanym przez spółdzielnie mieszkaniowe w wybranych miastach Polski - ponosi koszty modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych tam zlokalizowanych. Wyniki wskazują, że kwestia ta jest różnie rozwiązywana w badanych miastach, aczkolwiek w sposób bezkonfliktowy.
[...] Rynkiem właściwym w niniejszej sprawie jest rynek obrotu energią elektryczną na terenie Gminy Miejskiej Wrocław, na którym spółka EnergiaPro Koncern Energetyczny S. A. we Wrocławiu prowadzi działalność zgodnie z udzieloną koncesją.
[...] Na tym rynku Uczestnik postępowania zajmuje pozycję monopolistyczną, tj. pozycję dominującą w jej kwalifikowanej postaci. Jest on tzw. monopolistą naturalnym, co wynika z faktu sieciowego charakteru urządzeń służących do dostarczania energii elektrycznej. Odbiorcy, którzy są zaopatrywani w energię elektryczną nie mają możliwości wyboru alternatywnego podmiotu, który prześle im energię. Tak więc Spółka dysponuje tym samym przewagą kontraktową nad swoimi kontrahentami w zakresie negocjowania warunków umów o świadczenie usługi oświetlenia terenu i ma wystarczającą siłę, by narzucić im treść umów, jakiej nie byłby w stanie wynegocjować w warunkach istnienia konkurencji na rynku. [...] Należy przyjąć za udowodnione, że Spółdzielnia jest silnie od niej uzależniona i funkcjonuje w stosunkach umownych dotyczących sprzedaży usług eksploatacyjnych na nierównoprawnej pozycji. [...]
Uczestnik postępowania stoi na stanowisku, że zarzut narzucania warunków umowy jest chybiony, gdyż Spółdzielnia otrzymała od niego projekt umowy (pismo z dnia 28 stycznia 2005 r.), co do którego się nie wypowiedziała, "więc nie można było uzgodnić zmiany niekorzystnych dla Spółdzielni zapisów". Jednakże Prezes Urzędu na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie podziela takiej opinii. [...] Bezspornym jest (co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego), że Uczestnik postępowania odmawia wykonywania wszelkich prac eksploatacyjnych (w tym odmawia usuwania awarii oświetlenia terenów Spółdzielni) do czasu podpisania umowy na eksploatację urządzeń oświetleniowych. [...]
Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby nie miało znaczenia dla Spółki kto poniesie wspomniane koszty, skoro z żądaniem podpisania umowy wystąpiono do Spółdzielni, nie zaś do innego kontrahenta. Z powodu niepodpisania tej umowy przez Spółdzielnię, eksploatacja oświetlenia na Osiedlu Muchobór Mały, co oświadcza sama Spółka ogranicza się wyłącznie do czynności zabezpieczających, w sytuacjach zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego oraz w przypadku kolizji drogowych. Nie są natomiast wykonywane czynności związane z usuwaniem awarii oświetlenia, czy też wymiany i napraw uszkodzonych urządzeń i kabli zasilających latarnie oświetleniowe. [...] Powyższe świadczy dobitnie o narzucaniu warunków umowy. Spółka, jako dominant wykorzystuje sytuację przymusową Spółdzielni, wynikającą z braku rzeczywistych alternatyw na rynku i wymusza na niej określone zachowanie. Bezsporne jest, że w sytuacji wystąpienia jakiejkolwiek awarii. Spółdzielnia musi wystąpić o jej usunięcie do Spółki -właściciela przedmiotowych urządzeń. Nie może tej awarii usunąć sama, ani też zlecić innemu wykonawcy. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że warunki przyszłej umowy miały charakter narzucony (przymusowy). Spółka działa bowiem w warunkach silnie dominującej pozycji na rynku obrotu energią elektryczną i Spółdzielnia mogła albo przyjąć narzucone jej warunki umowy, albo co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, odmówić zawarcia umowy i tym samym pozbawić osiedle mieszkaniowe prawidłowego funkcjonowania urządzeń oświetleniowych. Spółdzielnia jako zarządca odpowiada wszakże za bezpieczeństwo i ład na obszarze swego terenu, co zależy również w dużej mierze od skutecznego jego oświetlenia. [...]
Zauważyć należy, że dla bytu praktyki nie jest konieczne zawarcie nierównoprawnej umowy, wystarczy sama próba narzucania zawarcia umowy zawierającej warunki uciążliwe dla jednej ze stron i przynoszące drugiej stronie nieuzasadnione korzyści. Tym samym nie jest konieczne wystąpienie skutku praktyk, wystarczającą przesłanką jest samo zagrożenie wystąpienia skutku w postaci dowolnej formy eksploatacji pozycji rynkowej. [...]
Kwestia kluczową jest odpowiedź na pytanie, czy narzucana Wnioskodawcy umowa na eksploatację urządzeń oświetleniowych, zawierająca zapisy zobowiązujące ją do ponoszenia kosztów modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych jest uciążliwa.
[...] W opinii Prezesa Urzędu wykazano, że Spółka narzuca Spółdzielni, która nie jest odbiorcą energii elektrycznej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo energetyczne, umowę eksploatacyjną zawierającą bezprawne zobowiązanie jej do ponoszenia kosztów modernizacji, awarii i wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych, które jest uciążliwe, ponieważ stanowi ciężar większy od powszechnie przyjętych w stosunkach danego rodzaju. [...] Typową relacją umowną jest kryterium obiektywne wynikające z obowiązującej taryfy, tj. "odbiorca ponosi opłaty związane z eksploatacją w wysokości i na zasadach określonych w odrębnej umowie".
Istotną kwestią jest fakt, iż we Wrocławiu toczy się spór dotyczący ustalenia podmiotu zobowiązanego do zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej do celów oświetlenia terenów będących pod zarządem Spółdzielni. Należy się spodziewać, że zostanie on rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URE, wówczas kiedy Gmina Wrocław zaprzestanie pokrywać w sposób dobrowolny koszty energii elektrycznej. Prezes Urzędu zauważa, że zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną, przedsiębiorstwo energetyczne kształtuje taryfę odpowiednio do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem w energię elektryczną, rodzaju odbiorców i charakteru ich zapotrzebowania na energię elektryczną.
Postępowanie wykazało, że do czerwca 2000 r. koszty modernizacji, jak i usuwania awarii oraz wymiany zdewastowanych urządzeń oświetleniowych znajdujących się na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię ponosił ZDiK, który obecnie jest odbiorcą energii elektrycznej dla celów oświetlenia terenów będących pod zarządem Spółdzielni, natomiast Gmina Wrocław pokrywa należności za dostarczaną tam energię elektryczną.
[...] Nie można zatem w kontekście trwającego konfliktu w sposób racjonalny uzasadnić objętego zarzutem postępowania antymonopolowego działania Spółki, zwłaszcza w sytuacji kiedy jest autorem obowiązującej taryfy i tym samym zna swoich odbiorców oraz zasadę ponoszenia przez nich kosztów eksploatacyjnych. Jednakże można stwierdzić, że analizowana przesłanka uciążliwości polega także w tej sytuacji na przerzucaniu kosztów eksploatacyjnych na najsłabszy podmiot spośród uczestników trwającego konfliktu - Spółdzielnię, a co za tym idzie na jej członków, tj. mieszkańców Spółdzielni. I nie chodzi tutaj Prezesowi Urzędu o rozstrzyganie, kto jest zobowiązany do ponoszenia tych kosztów, albowiem zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym taryfa nie może być przedmiotem kontroli Prezesa Urzędu na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. (.. ] Jednakże zdaniem Prezesa Urzędu, skoro z taryfy opracowanej przez Spółkę wynika prawidłowość, że to odbiorca ponosi opłaty związane z eksploatacją w wysokości i na zasadach określonych w odrębnej umowie, to zmuszanie Spółdzielni, która nie jest odbiorcą do ponoszenia tych opłat musi być uznane za uciążliwe.
[...] Narzucany projekt spornej umowy o świadczenie usługi oświetlenia terenu urządzeniami oświetleniowymi, stanowiącymi własność EnergiiPro - zawierający uciążliwe warunki umowy-związany jest bezpośrednio (nierozerwalnie) z umową sprzedaży energii elektrycznej. Powyższe wynika z faktu, że obowiązująca taryfa przewiduje zasadę, z której wynika, że to odbiorca energii elektrycznej ponosi opłaty związane z eksploatacją instalacji oświetleniowych. Zatem ekwiwalentność wzajemnych świadczeń należy oceniać na tle obu rodzajów umów, tj. umowy sprzedaży energii elektrycznej i umowy o świadczenie usługi oświetlenia terenu. Innymi słowy świadczenie jednej strony spornej umowy musi być odpowiednikiem świadczenia drugiej.
W opinii Prezesa Urzędu w takiej sytuacji Spółka osiąga nieuzasadnione korzyści kosztem Spółdzielni, a korzyści te pozostają w związku przyczynowym z narzuconymi Spółdzielni uciążliwymi warunkami umowy.
[...] Uczestnik postępowania wykorzystał pozycję dominującą na rynku obrotu energią elektryczną na terenie Gminy Miejskiej Wrocław i swoim bezprawnym działaniem naruszył interes publicznoprawny. Niniejsze postępowanie antymonopolowe wykazało, że Spółka, wykorzystując istniejącą przewagę nad Spółdzielnią dopuściła się praktyki ograniczającej konkurencję (w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy) o charakterze eksploatacyjnym w stosunku do słabszego kontrahenta. [...] Działania Spółki-jedynego dostawcy energii elektrycznej na lokalnym rynku - zamiast zapewniać ciągłość i niezawodność dostaw, a tym samym bezpieczeństwo, stwarzają jego zagrożenie. W konsekwencji doprowadziły one do sytuacji, która w ocenie Prezesa Urzędu jest nie do zaakceptowania, ponieważ nie są wykonywane czynności związane z usuwaniem awarii oświetlenia osiedla, czy też wymiany i napraw uszkodzonych urządzeń i kabli zasilających latarnie oświetleniowe. Prace Spółki, jak wykazano, ograniczają się wyłącznie do czynności zabezpieczających, w sytuacjach zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego oraz w przypadku kolizji drogowych.
[...] Antykonkurencyjne działania Spółki stanowią zaburzenie rynku obrotu energią elektryczną, jego negatywne funkcjonowanie i tym samym negatywny skutek dla całej społeczności miasta Wrocławia, co Prezes Urzędu wziął pod uwagę decydując się na nałożenie kary pieniężnej.
Ponadto określając wysokość kary Prezes Urzędu uwzględnił następujące czynniki: rzeczywistą siłę ekonomiczną Uczestnika postępowania, premedytację działania, nieodwracalność skutków naruszenia na rynku. Prezes Urzędu nie nałożył kary w maksymalnej wysokości, mając na względzie fakt, że Energia Pro współdziałała z Urzędem w trakcie postępowania, dostarczając dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i udzielając wyczerpujących informacji i wyjaśnień.