Uznanie praktyki stosowanej przez Cukrownię PELPLIN S.A. w Pelplinie za ograniczającą konkurencję.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2002.1.27

Akt nienormatywny
Wersja od: 22 lutego 2002 r.

DECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 31 grudnia 2001 r.
o uznaniu praktyki stosowanej przez Cukrownię PELPLIN S.A. w Pelplinie za ograniczającą konkurencję

(Nr RGD-32/2001)

Na postawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm., zwanej dalej ustawą antymonopolową) po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek Krajowego Związku Plantatorów Roślin Okopowych w Warszawie przeciwko Cukrowni PELPLIN S.A. w Pelplinie w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nakazuje się zaniechania stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku skupu buraków cukrowych poprzez bezpośrednie narzucenie plantatorom, w umowach kontraktacyjnych na rok 2001, warunków skupu surowca, w zakresie określonym w § 5 i 6 umowy, wprowadzających nierównoprawne zasady określające odpowiedzialność stron w przypadku niewywiązania się z warunków umowy, poprzez upoważnienie kontraktującego do obciążenia kontrahenta karą umowną lub obowiązkiem zapłaty kwoty stanowiącej wyrównanie poniesionych strat, podczas gdy druga strona uprawniona jest jedynie do naliczenia kary umownej, nie zawsze pokrywającej poniesione straty (art. 5 umowy), jak też przyznania kontraktującemu znacznie szerszego katalogu przyczyn wyłączających odpowiedzialność za niewykonanie umowy, które to warunki przesądzają o antykonkurencyjnym charakterze umowy.

UZASADNIENIE

W marcu 2001 r. Krajowy Związek Plantatorów Roślin Okopowych w Warszawie (zwany dalej Związkiem) wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urzędu albo organem antymonopolowym) z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko Cukrowni PELPLIN S.A. w Pelplinie (zwanej dalej Cukrownią) pod zarzutem stosowania przez nią praktyk antykonkurencyjnych, polegających na narzucaniu plantatorom uciążliwych warunków umów kontraktacyjnych buraków cukrowych, zawieranych na rok 2001.

Skarżący Związek wnioskował o "stwierdzenie nieważności postanowień umowy kontraktacyjnej, dotyczących zaopatrzenia plantatora w nasiona (§ 2, pkt 1 i 2), ceny i sposobu zapłaty (§ 4), kar umownych (§ 5) oraz ograniczenia lub wyłączenia odpowiedzialności (§ 6)".

Organ antymonopolowy ustalił, co następuje.

Dnia 16 grudnia 2000 r., Cukrownia PELPLIN weszła w skład grupy kapitałowej BSO POLSKA, do której należą także: Cukrownia CIECHANÓW, Cukrownia DOBRE, Cukrownia GLINOJECK, Cukrownia KĘTRZYN, Cukrownia MICHAŁÓW, Cukrownia OSTROWITE, Cukrownia ŚWIECIE, Cukrownia UNISŁAW, Cukrownia GUZÓW. Z chwilą uzyskania większościowego pakietu udziałowego w 10 krajowych cukrowniach, Spółka BSO zamierzała także ujednolicić warunki kontraktacji surowca. Ponieważ dotychczasowe warunki umowne stosowane w Cukrowni PELPLIN odbiegały od umów stosowanych w innych cukrowniach, wchodzących w skład grupy BSO, dnia 11 stycznia 2001 r., doszło do spotkania Zarządu Cukrowni z Zarządem Zrzeszenia Plantatorów w Pelplinie, podczas którego podjęto "próbę konsultacji i uzgodnień treści umowy" argumentując "że nie jest możliwe, aby warunki kontraktacji 9 cukrowni zmienić na korzyść umowy funkcjonującej wcześniej w jednej cukrowni".

Organ antymonopolowy zważył, co następuje.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone zostało w związku z postawionym Cukrowni PELPLIN zarzutem, iż działalność jej nosi znamiona naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

Wyznaczając rynek właściwy w aspekcie asortymentowym uznać należy, że jest nim rynek buraka cukrowego. Roślina ta, produkowana przez plantatorów (podaż) skupowana jest przez Cukrownię (popyt) jako podstawowy surowiec do produkcji cukru. Warunki klimatyczne, struktura upraw, oraz przystosowanie urządzeń przetwórczych powodują, że nie istnieje możliwość swobodnej zamiany tego towaru (tu: burak cukrowy) na inny produkt (substytut).

Określając wymiar geograficzny rynku organ antymonopolowy oparł się na następujących ustaleniach:

Cukrownia PELPLIN znajduje się na terenie województwa pomorskiego. Na tym obszarze, w maksymalnej odległości niespełna 100 km od siebie i od Cukrowni PELPLIN, działają ponadto trzy inne cukrownie tj.: MALBORK, NOWY STAW i PRUSZCZ GD. Pomimo bliskości położenia, każda z nich ma swoje własne, rozłączne z innymi, terytorium kontraktacyjnie, z którego wyłącznie - co do zasady - pozyskiwany jest surowiec na jej potrzeby produkcyjne.

Od wielu lat cukrownie posiadają stałych dostawców buraków cukrowych; przystąpienie do umów kontraktacyjnych na daną kampanię proponowane jest wyłącznie dotychczasowym kontrahentom. Incydentalne przypadki podjęcia współpracy z nowymi plantatorami stanowią niewielki procent w ogólnej ilości zawieranych umów i wynikających z nich wielkości skupu. Nie powiększa to jednak ani areału upraw, ani nie rozszerza granic terytorium skupu. Zmiana dostawcy jako strony umowy kontraktacyjnej jest po prostu (w przeważającej części) wynikiem zmian właścicielskich w gospodarstwach dotychczas współpracujących ze skupującym (następstwo prawne, podział).

Jeżeli nawet dana cukrownia zgłasza zapotrzebowanie na większe ilości surowca, to wówczas może zawierać umowy z plantatorami spoza "własnego" obszaru, ale za zgodą i wiedzą cukrowni, w rejonie której kontraktuje dodatkowe wielkości surowca. Podstawowym źródłem pozyskiwania buraka cukrowego są więc tradycyjnie już związane z danym producentem terytoria kontraktacyjne, uznawane tak przez plantatorów, jak i same cukrownie za wyraźnie określone i wyodrębnione od innych obszarów.

Granice geograficzne skupu wyznacza obszar plantacji zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie cukrowni. W przypadku Cukrowni PELPLIN średnia odległość dowozu surowca wynosi 20 km.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne oraz okoliczności prawne, wynikające m.in. z ustawowych regulacji dot. maksymalnej wielkości upraw i wysokości produkcji uznać należy, że aczkolwiek - w przedmiotowej sprawie - w bezpośredniej bliskości funkcjonują podobne do siebie rynki, zorientowane i zorganizowane wokół cukrowni PELPLIN, NOWY STAW, MALBORK i PRUSZCZ GD., to jednak na każdym z nich istnieją wystarczająco homogeniczne warunki konkurencji, by każdy z nich uznać, w aspekcie geograficznym, za w pełni autonomiczny i wyodrębniony terytorialnie rynek skupu buraków cukrowych. Są to rynki domknięte, bowiem nie istnieje między nimi swobodny przepływ towaru (tu: buraki cukrowe). Plantatorzy, pozbawieni są możliwości wyboru kontrahenta, a z kolei cukrownie nie mają sposobności zaopatrzenia się w surowiec poza swoim terytorium kontraktacyjnym.

Z tych też powodów przyjęto, że rynkiem właściwym w sprawie jest rynek buraków cukrowych, skupowanych przez Cukrownię PELPLIN z podległego jej terytorium kontraktacyjnego. Podaż na nim reprezentują plantatorzy (znaczne rozproszenie struktury podmiotowej), natomiast po stronie popytowej występuje tylko jeden przedsiębiorca - Cukrownia PELPLIN. Należy przy tym zwrócić uwagę, że oprócz wyżej wskazanej, jeszcze jedna cecha jest charakterystyczna dla tego rynku. Otóż podpisanie umów kontraktacyjnych jest jednoznaczne ze ścisłym określeniem podaży surowca na rynku, bowiem żaden z plantatorów nie mając całkowitej pewności co do tego, że uda mu się sprzedać całość plonów, biorąc pod uwagę koszty produkcji, nie będzie rozszerzał areału upraw, gdyż nadwyżka ta, z dużym prawdopodobieństwem, nie znajdzie nabywcy. Także ilość przyszłych transakcji na rynku jest już ustalona, bowiem nie pojawią się na nim nowi dostawcy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, że Cukrownia PELPLIN na rynku właściwym zajmuje pozycję dominującą. Przesądza to o możliwości zastosowania wobec skarżonego przedsiębiorcy przepisu art. 8 ustawy antymonopolowej. Badając więc zasadność zarzutu podnoszonego przez wnioskodawcę rozważyć należy, czy szczególna sytuacja, związana z monopolem w zakresie skupu surowca, nie została przez skarżoną Cukrownię wykorzystana poprzez narzucenie swoim kontrahentom antykonkurencyjnych warunków skupu. Art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy antymonopolowej określa za sprzeczne z regułami konkurencji zachowania dominanta rynkowego polegające na bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów. Taka niedookreślona definicja wynikająca z normy ustawowej, powoduje, iż katalog praktyk odnoszących się do innych warunków umów zawieranych z przedsiębiorcą posiadającym kwalifikowaną pozycję w zakresie skupu lub sprzedaży towarów, ma charakter otwarty. Kryterium, którego spełnienie pozwala zaliczyć zachowania dominanta rynkowego, w danym, konkretnym stanie faktycznym i na określonym rynku właściwym, do naruszających zasady chronione prawem antymonopolowym, jest antykonkurencyjny skutek tych zachowań.

Generalnie potencjalna wielkość podaży surowca znacznie przewyższa efektywny popyt, określony i ograniczony wielkością limitu produkcji cukru przyznanego danej cukrowni. Wzajemna współpraca dostawców i odbiorców odbywa się w oparciu o umowy kontraktacyjne, których ogólne warunki nie są negocjowane indywidualnie, ale uzgadniane z przedstawicielami Związku Plantatorów Buraka Cukrowego przy danej cukrowni. W przedmiotowej sprawie Cukrownia PELPLIN z pominięciem wskazanych wyżej przepisów, nie uzgodniła warunków skupu surowca z przedstawicielami Związku wprowadzając odgórnie, w sposób arbitralny i bez wymaganych prawem negocjacji z przedstawicielami organizacji producenckich umowę kontraktacyjną stosowaną już w pozostałych cukrowniach grupy BSO. Jak wynika z informacji uzyskanych od pozostałych organizacji związkowych działających przy cukrowniach BSO taka praktyka nie jest niczym nowym, gdyż tylko w 2 na 4 przypadkach, warunki umowne ustalone zostały w drodze współpracy stron.

Uznając za udowodnione, że sporna umowa została wprowadzona z pominięciem wymaganego prawem trybu negocjacyjnego, czego nie kwestionuje sama skarżona, mając na uwadze pozycję Cukrowni PELPLIN na rynku relewantnym, należy przyjąć, iż działając z pozycji przedsiębiorcy silniejszego, narzuciła plantatorom warunki umowy kontraktacyjnej. Trudno bowiem za negocjacje uznać "próbę konsultacji", skierowaną do adresatów tylko raz i to jednego dnia, podczas gdy termin ten oznacza pewien proces rokowań i pertraktacji, mający na celu osiągnięcie konsensusu.

W umowie kontraktacyjnej, narzuconej kontrahentom na rynku właściwym, przewidziano zasady naliczania kar umownych. W § 5 pkt 1 zapisano, że "w przypadku niedostarczenia przez Plantatora zakontraktowanego surowca kontyngentowego, Plantator zapłaci Kontraktującemu karę umowną w wysokości 30% wartości niedostarczonego surowca lub kwotę stanowiącą wyrównanie poniesionych strat". Dodatkowo, oprócz żądania zapłaty określonej kwotowo, skupujący zagwarantował sobie prawo do odmowy zawarcia umowy kontraktacyjnej w latach następnych (§ 5 pkt 4). Natomiast w sytuacji, gdy Cukrownia odmówi przyjęcia buraków odpowiadających wymogom jakościowym, to wówczas zapłaci ona dostawcy jedynie karę umowną równą 30% wartości tego surowca (§ 5 pkt 2). Instytucja kar umownych jest przewidziana prawem. Art. 483 Kc stanowi o możliwości zastrzeżenia w umowie obowiązku naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, co nastąpi przez zapłatę określonej sumy, także wówczas gdy dłużnik nie ponosi odpowiedzialności za niedotrzymanie umowy. Takie obwarowania umowne są powszechnie stosowane w obrocie gospodarczym i służą m.in. zapewnieniu wymogów pewności i stabilności tego obrotu, tak aby każda z umawiających się stron miała możliwość osiągnięcia, poprzez realizację umowy, zakładanych celów np. ekonomicznych. W Cukrowni PELPLIN w roku poprzedzającym rok wprowadzenia spornej umowy jej uczestnicy ustalili wysokość kar umownych na poziomie 10% wartości surowca.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na innych, podobnych rynkach, stosowane są różne środki dyscyplinujące, określające sankcje za niewykonanie lub nienależyte wykonanie wzajemnych zobowiązań. Są to kary określone kwotowo lub procentowo, a ich wysokość w poszczególnych cukrowniach różni się znacznie. W przedmiotowej sprawie ustalony przez skarżoną poziom kar nie odbiega istotnie od stosowanych przez innych producentów cukru. Oceniając, pod kątem zgodności z regułami konkurencji, treść stosunku umownego, w którym jedną ze stron jest przedsiębiorca dominujący na rynku, należy przede wszystkim ustalić, czy w danym, konkretnym przypadku zachowana została zasada równości stron, czy też silniejsza z nich zagwarantowała sobie więcej uprawnień i uszczupliła, kosztem kontrahenta, swoją odpowiedzialność. Innymi słowy, czy dominant rynkowy, wykorzystując posiadaną przewagę kontraktową, nie naruszył symetrii w stanowieniu wzajemnych praw i obowiązków wynikających z umowy.

W przedmiotowej sprawie Cukrownia PELPLIN, w sytuacji niedostarczenia przez plantatora zakontraktowanego surowca kontygentowego, ma możliwość naliczenia kar umownych lub żądania kwoty stanowiącej wyrównanie poniesionych strat, przez które należałoby rozumieć przynajmniej poniesione, dodatkowe koszty. Od decyzji skarżonej zależy więc, które z alternatywnych rozwiązań wybierze. Należy domniemywać, że będzie to korzystniejsza, z punktu widzenia jej interesów, formuła liczenia kary umownej. Tymczasem plantator może domagać się, co najwyżej zapłaty 30% wartości surowca, jeśli odbiorca buraków odmówi, bez podania jakiejkolwiek przyczyny - bardzo szeroko określony katalog okoliczności wskazany w § 6 pkt 3 odnosi się jedynie do sytuacji wyłączających odpowiedzialność odbiorcy za niewykonanie umowy - przyjęcia surowca spełniającego wymogi jakościowe.

Biorąc pod uwagę opłacalność produkcji buraków cukrowych, nie przekraczającej według skarżonej 16% uznać należy, że kwota naliczonej kary pokryje co najwyżej połowę poniesionych kosztów produkcji. W tej sytuacji ryzyko z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy kontraktacyjnej znacznie bardziej obciąża plantatorów, a narzucone warunki umowy w zakresie możliwości wyboru formuły naliczania kar umownych w sposób niesymetryczny rozdzielają uprawnienia plantatorów i Cukrowni PELPLIN, z korzyścią dla niej. Takich, dyskryminujących plantatorów warunków współpracy Spółka nie byłaby w stanie wynegocjować w sytuacji istnienia konkurencji na rynku. Jest to wynik stosowania przez skarżonego przedsiębiorcę praktyki antykonkurencyjnej o charakterze eksploatacyjnym, zakazanej art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

W ocenie organu antymonopolowego narzucenie przez skarżoną, na rynku relewantnym, wszystkich kwestionowanych wyżej warunków skupu buraków cukrowych ma charakter antykonkurencyjny, jest wynikiem eksploatacji zajmowanej przez Cukrownię PELPLIN pozycji dominującej i przejawem stosowania przez nią praktyk ograniczających konkurencję, określonych art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

Należy przy tym wskazać, iż działaniami skarżącej dotknięci zostali wszyscy, występujący po stronie podaży uczestnicy rynku, na którym konkurencja - jako kategoria charakteryzująca ogół stosunków gospodarczych - została zniekształcona poprzez niezgodne z celem prawa antymonopolowego zachowania dominanta rynkowego. Publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej uzasadnia uruchomienie jego instrumentów wówczas, gdy zagrożony lub naruszony jest interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku. W ocenie organu antymonopolowego ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym stawiany Cukrowni PELPLIN zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej, polegający na narzuceniu przez skarżoną w umowach kontraktacyjnych na rok 2001 r., kwestionowanych warunków skupu surowca uważa się za udowodniony.[...]