Uznanie praktyki stosowanej przez Będziński Zakład Elektroenergetyczny S.A. w Będzinie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2002.5.191
Akt indywidualnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 14 sierpnia 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Będziński Zakład Elektroenergetyczny S.A. w Będzinie za ograniczającą konkurencję
UZASADNIENIE
W dniu 27 maja 2002 r. wszczęte zostało z urzędu w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej Prezesem Urzędu bądź organem antymonopolowym, postępowanie w sprawie nadużywania przez Będziński Zakład Elektroenergetyczny S.A. w Będzinie, zwany dalej BZE S.A., pozycji dominującej na rynku dystrybucji i obrotu energią elektryczną poprzez bezpodstawne pobieranie od odbiorców opłat za upomnienia wzywające do zapłaty zaległych należności, co mogło stanowić naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), zwanej dalej ustawą antymonopolową. Podstawą wszczęcia postępowania były informacje przedstawione przez BZE S.A. w ramach innego postępowania prowadzonego przez organ antymonopolowy. Informacje te dotyczyły pobierania od odbiorców opłat za doliczenie do windykowanej należności opłat pocztowych za dostarczenie wezwania do zapłaty.
Organ antymonopolowy zważył, co następuje:
Dla uznania, że sprawa ma charakter antymonopolowy niezbędne jest ustalenie czy w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia interesu publicznoprawnego. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy antymonopolowej celem regulacji w niej przyjętej jest zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrona przedsiębiorców narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych i ochrona interesów konsumentów. Pozwala to więc przyjąć, że ma ona charakter publicznoprawny i służy ochronie interesu ogólnospołecznego. Znajduje zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy zagrożony lub naruszony zostaje interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Ustawa w odniesieniu do przedsiębiorców, chroni konkurencję, a w odniesieniu do konsumentów - ich interesy jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. Działaniami antykonkurencyjnymi bądź antykonsumenckimi, w tym rozumieniu są jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu uczestników rynku, a więc gdy dotyczą nie sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy czy konsumenta, lecz zaburzeń na rynku, w rozumieniu negatywnych zjawisk charakteryzujących jego funkcjonowanie. Ingerencja organu antymonopolowego uzasadniona jest tylko wówczas, gdy służy ochronie tak pojętej konkurencji lub interesu konsumentów. Celem ustawy antymonopolowej nie jest więc ochrona prywatnoprawnego interesu przedsiębiorcy bądź konsumenta.
W rozpatrywanej sprawie praktykami BZE S.A. pośrednio zostali dotknięci wszyscy odbiorcy BZE S.A. z uwagi na potencjalną choćby możliwość pobrania kwestionowanej opłaty. Bezpośrednio skutkami działań BZE S.A. dotknięci zostali odbiorcy, którzy uiścili żądane przez BZE S.A. opłaty za upomnienia wzywające do zapłaty zaległych należności oraz ci z odbiorców, którzy do zapłaty takowej opłaty zostali wezwani, lecz z różnych względów jeszcze jej nie uiścili. Rozpatrywana sprawa wiąże się zatem z naruszeniem interesu publicznego.
Wszczynając postępowanie z urzędu organ antymonopolowy zarzucił BZE S.A. nadużywanie pozycji dominującej poprzez bezpodstawne pobieranie od odbiorców opłat za upomnienia wzywające do zapłaty zaległych należności, co może stanowić naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej.
BZE S.A. na terenie objętym swoją działalnością zajmuje pozycję dominującą na rynku dystrybucji i obrotu energią elektryczną. Jest tzw. monopolistą naturalnym, co wynika z faktu sieciowego charakteru urządzeń służących do dostarczania energii elektrycznej.
Zgodnie z § 24 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 7) stawki opłaty abonamentowej, o której mowa w § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 7 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia kalkuluje się na podstawie kosztów ponoszonych w związku z odczytywaniem wskazań układów pomiarowo-rozliczeniowych i ich kontrolą, a także handlowej obsługi odbiorców, polegającej na wystawianiu faktur. Z kolei § 23 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że kalkulacja cen energii przeprowadzana jest na podstawie uzasadnionych kosztów zakupu energii elektrycznej oraz uzasadnionych kosztów własnych, § 23 ust. 3 określa zaś sposób ustalenia kosztów własnych stanowiąc, iż podstawą ich ustalenia są koszty prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obrotu energią elektryczną, w tym kosztów obsługi handlowej związanej z obrotem energią elektryczną, z wyłączeniem kosztów przyjętych do kalkulacji stawki opłaty abonamentowej oraz kosztów finansowych. Powyższe sformułowania jednoznacznie określają sposób kalkulacji cen energii elektrycznej i opłaty abonamentowej określając elementy stanowiące podstawę w/w kalkulacji. Umożliwia to takie ustalenie wysokości cen i stawek opłat aby w pełni zostały pokryte uzasadnione koszty prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwa energetyczne w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 138 ze zm.).
Powołane przepisy nie stanowią podstawy do obciążania odbiorców, do których wysłano upomnienia, wyłączonymi z taryfy kosztami związanymi ze sporządzaniem i wysyłaniem upomnień. Koszty te winny znaleźć się w kalkulacji kosztów przedstawianych do zatwierdzenia Prezesowi URE jako uzasadnione. Takie rozwiązanie zapewni jednocześnie zakładowi energetycznemu pokrycie kosztów generowanych przez sporządzanie i dostarczanie upomnień.
Godzi się zauważyć, iż dodatkowym argumentem przemawiającym za taką właśnie interpretacją zapisów ustawy Prawo energetyczne oraz rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie może być znajdująca się w aktach sprawy opinia URE, która jednoznacznie stwierdza, iż "praktyka pokrywania kosztów nie włączonych do kalkulacji zatwierdzonych cen i stawek opłat metodami i środkami nie uregulowanymi w taryfie dla energii elektrycznej nie znajduje uzasadnienia, o ile zapisy umowne kształtujące stosunek prawny z danym odbiorcą nie stanowią inaczej". Powyższa opinia nie stanowi jednakże podstawy wydania niniejszej decyzji pełniąc jedynie rolę subsydiarną stąd wyrażone przez BZE S.A. w piśmie z dnia 17 lipca 2002 r. wątpliwości co do właściwości rzeczowej Południowego Oddziału Terenowego URE, a przez to wiążącego charakteru powyższej opinii są nieuzasadnione.
Istotne w niniejszej sprawie jest także to, iż co do zasady, odbiorcy energii elektrycznej zobowiązani są do ponoszenia tylko cen i stawek opłat przewidzianych w taryfie dla energii elektrycznej zatwierdzonej przez Prezesa URE, gdyż żaden z zapisów ustawowych dotyczących dostarczania energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych nie nakazuje odbiorcom ponoszenia innych opłat niż te, które przewidywane są taryfą.
Jak to wynika z przedstawionych powyżej twierdzeń BZE S.A. odbiorca teoretycznie informowany jest o istnieniu opłaty w momencie podpisania umowy o sprzedaż energii elektrycznej ale dwukrotne odesłanie, w mniej lub bardziej enigmatyczny sposób, do innych pozycji określających obowiązki odbiorcy tj. raz do Taryfy, a za jej pomocą do Cennika BZE S.A., tworzy sytuację, w której praktycznie wysoce wątpliwe jest prawdopodobieństwo zapoznania się z faktem istnienia takowej opłaty oraz jej wysokością. Zapis o pobieraniu ryczałtowych opłat dodatkowych wobec swojej niejasności powyższej wątpliwości nie rozwiewają, gdyż nie wskazują nawet źródła ewentualnych opłat dodatkowych.
Należy także dodać, iż w/w umowy przewidują opłaty za "dodatkowe czynności", a Cennik BZE S.A. przewiduje opłaty za "usługi i czynności dodatkowe wykonywane na zlecenie odbiorcy". Naganność postępowania polega na pobieraniu tejże opłaty od odbiorców bez podstawy prawnej wraz ze szczątkowym ich poinformowaniem o takowej opłacie, z jednoczesnym naruszeniem przepisów ustawy Prawo energetyczne i to właśnie skutek naruszenia tychże przepisów w postaci pobierania od odbiorców w/w opłat stał się przedmiotem oceny organu antymonopolowego.
Reasumując stwierdzić należy, iż wprowadzenie z dniem 9 lipca 2001 r. opłat za upomnienia wzywające do zapłaty zaległych należności nie znajduje uzasadnienia w zapisach ustawy Prawo energetyczne ani w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie, natomiast koszty powstałe w efekcie sporządzania i dostarczania tychże upomnień winny być wkalkulowane w stawki opłaty abonamentowej albo cen energii elektrycznej. Postępowanie przedsiębiorcy polegające na pobieraniu kosztów sporządzenia i dostarczenia przedmiotowych upomnień, a zarazem dysponującego pozycją dominującą w rozumieniu przepisów ustawy antymonopolowej i będącego faktycznie monopolistą z racji sieciowego charakteru swych urządzeń, stanowi zdaniem organu antymonopolowego nadużywanie tejże pozycji. Będące przedmiotem zarzutu pobieranie w/w opłat odbywa się zatem bez podstawy prawnej i spełnia przesłanki nadużywania pozycji dominującej zakazanego w art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej.
W związku z powyższym należało orzec jak w pkt I sentencji.
Organ antymonopolowy postanowił o nałożeniu na Będziński Zakład Elektroenergetyczny S.A. w Będzinie kary pieniężnej w wysokości 24.653,30 PLN (słownie: dwadzieścia cztery tysiące sześćset pięćdziesiąt trzy złote trzydzieści groszy), co odpowiada równowartości 7.000 Euro.
Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ antymonopolowy wziął również pod uwagę fakt, iż działania BZE S.A. powodują ujemne skutki i uciążliwość przede wszystkim dla konsumentów, którzy oprócz należności głównej i ewentualnych odsetek ustawowych zmuszeni są ponosić koszty upomnienia, a obowiązek bezpośredniego ponoszenia w/w kosztów nie wynika ani z Taryfy ani z zawartych umów.
Wymiar kary ma, zdaniem organu antymonopolowego, spełnić funkcję prewencyjną z tytułu stosowania praktyk ograniczających konkurencję sprzecznych z interesem publicznym, tak aby podobne działanie nie miało miejsca w przyszłości. Dlatego też, aby kara pieniężna spełniała również swoją funkcję represyjną za naruszenie przepisów ustawy, oraz biorąc pod uwagę uprzednie naruszenie przepisów ustawy antymonopolowej, organ antymonopolowy postanowił o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie wyższej od kary minimalnej jaką mógłby nałożyć mając jednocześnie na względzie sytuację ekonomiczną BZE S.A. Przy ustalaniu wymiaru kary i stopnia jej dolegliwości dla przedsiębiorcy, organ antymonopolowy zważył również, iż przychody z tytułu pobierania przedmiotowych opłat stanowią znikomą część jego przychodów.
Wobec powyższego organ antymonopolowy postanowił w pkt II sentencji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości równowartości 7.000 Euro. [...]