Uznanie praktyk stosowanych przez Izbę Architektów w Warszawie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2003.1.232
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 15 listopada 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Izbę Architektów w Warszawie za ograniczającą konkurencję
Na podstawie art. 9 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu przeciwko Izbie Architektów w Warszawie, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się za praktykę ograniczającą konkurencję zawarcie porozumienia polegającego na:
2. zaleceniu w drodze uchwały nr 16 I Krajowego Zjazdu Izby Architektów z dnia 19 stycznia 2002 r. w sprawie cenników cen minimalnych stosowanie przez członków Izby tymczasowego cennika cen minimalnych w treści opracowanej przez komisję Zjazdu ds. cennika i nakazuje się zaniechanie tej praktyki.
UZASADNIENIE
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Łodzi - zwany dalej Urzędem, na podstawie postanowienia z dnia 15 kwietnia 2002 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania przestrzegania przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) zwanej dalej ustawą antymonopolową, na lokalnym rynku usług architektonicznych. W trakcie kontroli działalności Stowarzyszenia Architektów Polskich Oddział w Łodzi ustalono, że w dniu 19 stycznia 2002 r. I Krajowy Zjazd Architektów podjął uchwałę nr 2 o przyjęciu Statutu Izby Architektów (zwanego dalej Statutem). Badanie Statutu wykazało, że statutowym zadaniem Izby Architektów jest opracowanie cennika wynagrodzeń minimalnych za prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne, do przestrzegania którego zobowiązani byli wszyscy członkowie Izby Architektów w kraju. Stanowiły o tym § 5 pkt 8 i § 1 ust. 3 pkt 5 Statutu Izby, w brzmieniu:
"§ 5 Izba,.... realizuje zadania wymienione w ustawie, a także:
pkt 8) opracowuje cennik wynagrodzeń minimalnych za prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne, dba o jego przestrzeganie i zobowiązuje do jego stosowania."
"§ 1 ust. 3 Ilekroć w statucie jest mowa:
pkt 5) o cenniku wynagrodzeń minimalnych za prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne, należy przez to rozumieć materiały służące do kalkulacji minimalnych cen prac wykonywanych przez członków Izby w związku z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie."
Zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) - zwaną dalej ustawą o samorządach zawodowych, przynależność do Izby Architektów była obowiązkowa i była warunkiem wykonywania zawodu architekta. Postanowienia Statutu miały zasięg krajowy. Urząd ustalił, że Statut Izby Architektów nie został zaskarżony przez Ministra Infrastruktury w drodze nadzoru i wszedł w życie z dniem uchwalenia.
Organ antymonopolowy ustalił:
Izba Architektów ma osobowość prawną na podstawie art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy. Działalność Izby Architektów określa statut (art. 7 ust. 2 ustawy), który uchwala Krajowy Zjazd Izby stosownie do uprawnień wynikających z przepisów art. 31 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych. Samorząd zawodowy architektów jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko przepisom prawa. Zadania Izby Architektów zostały określone w art. 8 ustawy. Jednym z zadań określonych w pkt 1 tego artykułu, jest sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez architektów. Na podstawie tego przepisu, co wynika z wyjaśnień złożonych w postępowaniu, Izba Architektów w Statucie Izby Architektów przyjętym w dniu 19 stycznia 2002 r. uchwałą nr 2 I Krajowego Zjazdu Izby Architektów ustaliła, że zadaniem Izby Architektów jest opracowanie cennika wynagrodzeń minimalnych za usługi świadczone przez architektów, dbanie o jego przestrzeganie przez członków i zobowiązanie architektów do kalkulowania cen minimalnych według zasad określonych w § 1 ust. 3 pkt 5 tegoż Statutu. Izba Architektów miała ustawowe możliwości kontroli i karania członków Izby za nieprzestrzeganie obowiązku stosowania jednolitego cennika za usługi. Architekt - członek samorządu zawodowego architektów, zgodnie z art. 41 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych jest obowiązany stosować się do uchwał organów Izby Architektów, pod groźbą odpowiedzialności dyscyplinarnej. Kary za zawinione naruszenie tego obowiązku orzekają sądy dyscyplinarne Izby Architektów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, może to oznaczać naganę, upomnienie, a także zawieszenie na okres 2 lat w prawach członka Izby i skreślenie z listy członków, co oznacza w praktyce zakaz wykonywania zawodu architekta.
Organ antymonopolowy zważył, co następuje.
Przedmiotem ochrony na podstawie art. 5 ustawy antymonopolowej jest konkurencja. Przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję podejmowane jest w interesie publicznym w celu ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów.
Porozumienia związków przedsiębiorców są zakazane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej. Zgodnie z tym przepisem zakazane są porozumienia ograniczające konkurencję, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym, podejmowane między innymi w formie uzgodnienia (art. 4 pkt 4 lit. b) lub uchwały lub innego aktu związków przedsiębiorców lub ich organów statutowych (art. 4 pkt 4 lit. c).
Zarzut w niniejszej sprawie dotyczył zawarcia zakazanego porozumienia ograniczającego konkurencję przez Izbę Architektów, która zrzeszała członków samorządu zawodowego architektów na podstawie przepisów art. 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów. Architekci członkowie Izby Architektów, jako osoby fizyczne wykonujące zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzące działalność w ramach wykonywania takiego zawodu, są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. b ustawy antymonopolowej. Natomiast Izba Architektów jest związkiem przedsiębiorców na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy antymonopolowej, który stanowi, że związkiem przedsiębiorców są izby, zrzeszenia i inne organizacje zrzeszające przedsiębiorców.
Izba Architektów obejmuje okręgowe izby architektów i Krajową Izbę Architektów i działała za pośrednictwem ich organów statutowych. W dniu 19 stycznia 2002 r. Krajowa Izba Architektów na I Krajowym Zjeździe Izby, podjęła uchwałę nr 2 w sprawie przyjęcia Statutu Izby Architektów, w którym w § 5 pkt 8 ustalono, że Izba opracowuje cennik wynagrodzeń minimalnych za prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne, dba o jego przestrzeganie i zobowiązuje członków Izby do jego stosowania, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 3 pkt 5 Statutu Izby Architektów, jako materiałów służących do kalkulacji minimalnych cen prac wykonywanych przez członków Izby w związku z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Analiza zadań Izby Architektów na podstawie przepisu art. 8 ustawy o samorządach zawodowych oraz zebrany w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że postanowienie § 5 pkt 8 Statutu wykracza poza zakres zadań określony w tym przepisie ustawy, a jego realizacja służy nie tyle sprawowaniu nadzoru nad sumiennym wykonywaniem zawodu architekta, co podnosiła Izba Architektów, ile koordynacji działań w zakresie ustalania cen za usługi pomiędzy konkurentami na rynku. W wyniku tej czynności prawnej członkowie Izby Architektów dobrowolnie zobowiązali się do działania, w wyniku którego zrezygnowali ze swej swobody działania na rynku w części dotyczącej ustalania cen.
Decyzja Izby Architektów dotyczyła wszystkich członków stowarzyszenia zawodowego architektów. Wprawdzie doszła ona do skutku na mocy uchwały reprezentantów przedsiębiorców - delegatów na Krajowy Zjazd, ale zgodnie ze Statutem Izby Architektów wiąże ona także architektów, którzy nie byli delegatami, jak również wszystkich potencjalnych członków stowarzyszenia którzy będą chcieli wejść na ten rynek i wykonywać zawód architekta w przyszłości. Uchwała nr 2 I Krajowego Zjazdu spełnia kryteria porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit. c ustawy antymonopolowej.
W tym samym dniu Krajowy Zjazd Izby w celu realizacji zapisów § 5 pkt 8 Statutu podjął uchwałę nr 16 w sprawie cenników cen minimalnych, w której zalecił członkom Izby stosowanie tymczasowego cennika cen minimalnych w treści opracowanej przez komisję Zjazdu ds. cennika. Okręgowe izby architektów, jak wykazało postępowanie, zastosowały się do zaleceń i podjęły stosowne uchwały w tej sprawie. Uchwały okręgowych izb architektów nie zostały uchylone w trybie nadzoru, weszły w życie i zgodnie ze Statutem Izby Architektów wiążą członków okręgowych izb zarówno obecnych jak i potencjalnych. Zgodnie z orzecznictwem wspólnotowym "do traktowania uchwał jako porozumienia nie jest konieczne nadanie im wiążącego charakteru dla wszystkich zrzeszonych przedsiębiorców, wystarczające jest bowiem, że zamiarem (celem) związku przedsiębiorców było wywołanie, w drodze aktu wewnętrznego, określonych zachowań przedsiębiorców." (E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów - Komentarz, Twigger, Warszawa 2002, s. 45 i por. T. Skoczny, Zakaz Porozumień Ograniczających Konkurencję część I, UA, Warszawa 1996, s. 27). Koordynacja zachowań architektów członków okręgowych izb architektów przez Izbę Architektów nie w drodze nałożenia prawnie wiążącego obowiązku wspólnego działania lecz przez świadome wskazanie w uchwale nr 16 I Krajowego Zjazdu sposobu współdziałania, którego celem i skutkiem było ustalanie cen za usługi architektów, spełnia kryteria porozumienia, o którym mowa w art. 41 pkt 4 lit. b ustawy antymonopolowej.
Rynkiem właściwym w niniejszej sprawie jest krajowy rynek prac projektowych, usług architektonicznych i inwestycyjnych. Rynek właściwy produktowy określiła Izba Architektów podając w § 5 pkt. 8 Statutu, że cennik wynagrodzeń minimalnych będzie dotyczył prac projektowych, usług architektonicznych i inwestycyjnych. Natomiast rynkiem właściwym geograficznie jest rynek krajowy z uwagi na fakt, że Izba Architektów jest obligatoryjną korporacją zawodową architektów posiadających uprawnienia budowlane uzyskane na podstawie przepisów prawa polskiego i obowiązujące na terenie kraju.
Celem Izby Architektów sformułowanym w § 5 pkt 8 Statutu i w uchwale nr 16 Krajowego Zjazdu Izby Architektów z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie cenników cen minimalnych, było ograniczenie swobody podejmowania decyzji gospodarczych przez architektów w odniesieniu do ustalania cen minimalnych za oferowane klientom prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne. Cel ten jeszcze przed Zjazdem został określony w uchwałach i wnioskach przedzjazdowych podjętych w okręgach wyborczych. Na cel taki wskazują również wyjaśnienia Izby Architektów, która stwierdziła w postępowaniu, że "jest potrzeba istnienia w kraju aktualnego dokumentu służącego do ustalania wartości przedmiotu zamówienia w przypadku prac projektowych wykonywanych przez architektów" i dalej wyjaśniła, że w takim dokumencie wzorowanym na rozwiązaniach istniejących w wielu krajach europejskich, powinny być ustalone urzędowo zasady wyceny prac będących twórczymi pracami projektowymi i dokument taki powinien zawierać co najmniej szczegółowe określenie zakresu tych prac i ich minimalną wartość". Izba Architektów podejmując uchwały w sprawie ustalenia cen minimalnych za usługi miała pełną świadomość co do skutków prawnych takiego ograniczenia konkurencji. Świadczy o tym wniosek nr 6 z uchwały nr 5 I Okręgowego Zjazdu Izby Architektów Okręgu Podlaskiego, w którym stwierdza się: "Ze względu na niebezpieczeństwo interwencji urzędu antymonopolowego (por. izby notarialna i aptekarska) należy wyprzedzająco przygotować argumentację prawną utwierdzającą nasze korporacyjne prawo do narzucenia rynkowi naszych cenników". Powyższe ustalenia wskazują na świadome działanie Izby Architektów w celu ograniczenia konkurencji w drodze ustalania cen minimalnych za prace projektowe, usługi architektoniczne i inwestycyjne.
Urząd nie przyjął wyjaśnienia Izby Architektów, że zapisy Statutu i postanowienia uchwały nr 16 Zjazdu nie dotyczyły ustalania bezpośrednio cen za usługi świadczone przez architektów. Na to, że miał być to cennik cen minimalnych wskazują nie tylko sformułowania użyte w Statucie jak "cennik wynagrodzeń minimalnych" czy "materiały służące do kalkulacji minimalnych cen", ale również treść uchwały Nr 16 Krajowego Zjazdu Izby, w której Zjazd nałożył na władze Izby Architektów obowiązek opracowania cennika wynagrodzeń minimalnych (...) i postanowił, że do czasu uchwalenia ww. cennika należy stosować cennik tymczasowy cen minimalnych za architektoniczne prace projektowe, który powinien obejmować pełny zakres usług świadczonych przez architektów. Zapisy statutowe i zebrany materiał dowodowy wskazują, że nie miał to być cennik wzorcowy przykładowy, lecz obowiązkowy cennik cen minimalnych (...) do stosowania przez architektów pod groźbą kary dyscyplinarnej, w tym do zakazu wykonywania zawodu włącznie, wynikającej z art. 54 ust.1 pkt 3 i 4 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych. Świadczy o tym przepis § 5 pkt 8 zobowiązujący Izbę do dbania o przestrzeganie niniejszego cennika i zobowiązanie członków Izby do jego stosowania. Potwierdza to stanowisko Krajowej Rady Izby Architektów przekazane w piśmie z lutego 2002 r. do przewodniczących okręgowych rad izby architektów, w którym Krajowa Rada Izby Architektów prosiła o przekazanie ustaleń dotyczących interpretacji "tymczasowego cennika" członkom Izby Architektów bowiem ich niestosowanie będzie podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Skutkiem zawartego porozumienia było ograniczenie konkurencji na rynku właściwym. Okręgowe izby architektów, jak wykazało postępowanie, w większości zastosowały się do zaleceń i podjęły stosowne uchwały w sprawie przyjęcia jednolitych zasad ustalania cen minimalnych za usługi. Uchwały okręgowych izb architektów nie zostały uchylone w trybie nadzoru, weszły w życie i zgodnie ze Statutem Izby Architektów wiążą członków okręgowych izb zarówno obecnych, jak i nowo wstępujących. Tym samym, Izba Architektów koordynując zachowania architektów członków okręgowych izb architektów przez świadome wskazanie w uchwale nr 16 I Krajowego Zjazdu Izby sposobu współdziałania, doprowadziła do ograniczenia konkurencji.
Organ antymonopolowy odrzucił argumenty Izby Architektów, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy uprawnieniami Izby do ustalania cen minimalnych, a zapisami art. 8 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych, jak również art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 8 ustawy o samorządach zawodowych nie można interpretować nie uwzględniając postanowień art. 4 ww. ustawy, który zobowiązuje samorządy zawodowe do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym przypadku ustawy antymonopolowej, ustawy o cenach i ustawy Prawo o działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) ceny towarów i usług uzgadniają strony zawierające umowę. Swoboda uzgadniania cen podlega ograniczeniom tylko na podstawie przepisów ww. ustawy, która nie przewiduje delegacji w tym zakresie dla samorządu zawodowego architektów. Takie zachowanie jest również niedozwoloną ingerencją w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców-architektów gwarantowaną w art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zapis art. 4 ustawy o samorządach zawodowych nie może być rozumiany jedynie jako gwarancja niezależności samorządu, ale także jako bezwzględnie obowiązujący nakaz przestrzegania całego porządku prawnego. Również art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie istnieje żaden bezpośredni związek z uprawnieniami do opracowywania przez Izbę Architektów cennika wynagrodzeń minimalnych (...). Jak podkreślił Sąd Antymonopolowy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt XVII Ama 32/98 "Trudno zakładać, aby konstytucyjny ustawodawca, odwołując się w art. 17 ust. 1 do kategorii interesu publicznego godził się na nadużywanie przez osoby wykonujące zawody zaufania publicznego swych praw kosztem interesów konsumentów)...)". Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby trudną do zaakceptowania zgodę na wykorzystywanie działalności organów samorządu zawodowego do kamuflażu prowadzenia ukrytych działań godzących w wolną konkurencję i szkodzących interesom konsumentów.
Przeprowadzona przez organ antymonopolowy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że omawiane zachowanie Izby Architektów spełnia przesłanki art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy antymonopolowej.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.[...]