Stosowanie praktyki ograniczającej konkurencję przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie.
Dz.Urz.UOKiK.2007.3.30
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 15 maja 2007 r.
w sprawie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie
UZASADNIENIE
W dniu 26 lipca 2006 r. do Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Poznaniu wpłynął wniosek Bronisława Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Memento Mori Usługi pogrzebowe" z siedzibą w Luboniu, o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie. Wnioskodawca podniósł we wniosku zarzut stosowania przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie - zarządcę cmentarza parafialnego w Żabikowie (zwanego dalej "Zarządcą") - praktyk ograniczających konkurencję, polegających na zakazaniu wnioskodawcy wstępu na cmentarz parafialny w Żabikowie celem wykopania grobu i zorganizowania ceremonii pochowania zwłok. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż Zarządca zastrzegł dla pracowników parafii prawo do kopania grobów i prowadzenia ceremonii pogrzebowych na cmentarzu, uzależniając jednocześnie ewentualny wstęp wnioskodawcy na cmentarz, celem wykonania usług pogrzebowych, od swojej każdorazowej zgody. Wnioskodawca podniósł również zarzut różnicowania przez Zarządcę opłat za udostępnienie infrastruktury cmentarza. [...]
Prezes Urzędu postanowieniem z dnia 28 lipca 2006 r. wszczął postępowanie wyjaśniające mające na celu wstępne ustalenie, czy działania Parafii św. Barbary w Żabikowie uzasadniają wszczęcie postępowania antymonopolowego. [...]
W ocenie Prezesa Urzędu, zgromadzone dowody uzasadniały wszczęcie postępowania antymonopolowego, co uczyniono postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2006 r. Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie zarzucono nadużywanie pozycji dominującej na lokalnym rynku usług cmentarnych, polegające na ograniczeniu przedsiębiorcom pogrzebowym dostępu do świadczenia usług polegających na kopaniu, budowie i przebudowie grobów na cmentarzu parafialnym oraz na zastrzeżeniu na rzecz administratora cmentarza wyłączności kopania grobów, zróżnicowaniu opłat uiszczanych przez przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe za korzystanie z infrastruktury cmentarnej, tj. naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
W toku postępowania [...] wnioskodawca w piśmie z 15 lutego 2007 r. cofnął wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego w części dotyczącej zarzutu zróżnicowania opłat wnoszonych przez przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe za korzystanie z infrastruktury cmentarnej. W tym zakresie, na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, postępowanie umorzono. [...]
W niniejszej sprawie, działania Parafii p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie doprowadziły do zaburzenia funkcjonowania rynku poprzez faktyczną wyłączność zarządcy cmentarza na wykonywanie usługi pogrzebowej w postaci kopania i zasypywania mogił grzebalnych. Działania Zarządcy w tym zakresie utrudniają lub ograniczają konkurencję nie tylko wnioskodawcy, lecz wszystkim potencjalnym przedsiębiorcom, którzy chcieliby wykonywać na tym cmentarzu usługi pogrzebowe. Zachowanie takie narusza również interesy nieoznaczonego kręgu osób mogących skorzystać z usług pogrzebowych, którzy będą narażeni na uiszczenie opłat, których wielkość nie została ukształtowana w warunkach wolnej konkurencji, lecz narzucona przez podmiot posiadający pozycję dominującą. Wobec powyższego, niniejsze postępowanie antymonopolowe toczy się w interesie publicznym, a decyzja chroni konkurencję jako zjawisko o charakterze instytucjonalnym.
Art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów odnosi się do nadużywania pozycji dominującej przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Odnosząc się do tego warunku, Zarządca zakwestionował w pierwszej kolejności właśnie sam fakt potraktowania go jako przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a wspomnianej ustawy. Oparto się tu na zaprzeczeniu, jakoby Zarządca organizował lub świadczył usługi o charakterze użyteczności publicznej. Zauważono, że skoro cmentarz parafialny Parafii p.w. Św. Barbary nie jest jedynym cmentarzem na terenie Lubonia (w 2005 r. otwarto tam cmentarz komunalny), osoby pragnące skorzystać z usług cmentarnych mają swobodne prawo wyboru pomiędzy zarządcami cmentarzy. Poza tym, zarządca cmentarza wyznaniowego ma prawo odmówić pochówku rodzinom osób innego wyznania (art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Przesłanki te, zdaniem Zarządcy, wskazują na to, iż cmentarz parafialny w Luboniu-Żabikowie nie służy zaspokajaniu potrzeb ogółu (brak warunku "użyteczności publicznej"), a jedynie ściśle określonej grupy, czyli członków społeczności rzymskokatolickiej. W związku z niespełnianiem wymogu z art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, parafia nie może być traktowa na jako przedsiębiorca.
Pogląd ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W ocenie Prezesa Urzędu kwestią bezsporną jest, iż w zakresie świadczenia usług pogrzebowych Parafii Rzymskokatolickiej p.w. św. Barbary w Luboniu-Żabikowie przyznać należy przymiot przedsiębiorcy w rozumieniu wspomnianego przepisu. Przyznanie podmiotowi cech "przedsiębiorcy" opiera się tu na konieczności wystąpienia przesłanki w postaci "organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej". Do usług takich należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa, a do takich zaliczyć należy prawo do pochowania zwłok. Jednocześnie za bezzasadny należy uznać argument, jakoby o braku tej przesłanki po stronie Zarządcy świadczył fakt, iż usługi te skierowane są do ściśle określonego kręgu adresatów, jakim są członkowie społeczności rzymskokatolickiej. Mimo bowiem, iż krąg odbiorców wyznaczany jest pewnymi kryteriami, takimi jak np. wyznanie, nie oznacza to, że usługi te dotyczą jednostki bądź ściśle wyodrębnionej grupy. Mimo pewnych ograniczeń dokładne określenie liczby odbiorców usług nie jest możliwe. [...]
W omawianej sprawie rynkiem właściwym w ujęciu przedmiotowym będzie rynek usług cmentarnych. [...] Miejscem wykonywania usług przez Zarządcę jest cmentarz parafialny w Luboniu-Żabikowie. Stanowi on właściwy w niniejszej sprawie rynek w ujęciu geograficznym. Nawiązując w tym miejscu do wcześniejszych rozważań dodać można, iż nie ma wpływu na takie ustalenie rynku w ujęciu geograficznym fakt, iż w Luboniu otwarto w 2005 r. cmentarz komunalny. W ocenie Prezesa Urzędu nie wywiera to bowiem żadnego wpływu na czynniki decydujące o wyborze cmentarza, które pozostają te same. Pomimo więc istnienia cmentarza komunalnego, względy takie, jak wola zmarłego, prestiż cmentarza czy istnienie grobów bliskich zachowują na tyle silne znaczenie, że nie można mówić o konkurencyjności pomiędzy zarządcami cmentarzy jako elemencie decydującym o wyborze miejsca pochówku. [...]
Na tak określonym przedmiotowo i geograficznie rynku przedsiębiorca, zdaniem organu antymonopolowego, posiada pozycję dominującą. [...]
Stwierdzenie istnienia pozycji dominującej należy zacząć od uwagi, iż przedsiębiorca działa w sytuacji naturalnego monopolu na rynku wykonywania usług cmentarnych. Wynika to bowiem z samego charakteru tego typu usług, iż mogą być one świadczone jedynie przez zarządców cmentarzy.
Na rynku usług pogrzebowych spotyka się jednak z konkurencją ze strony innych podmiotów, w tym wnioskodawcy. Charakter tych usług nie stawia bowiem wymogu, by były one wykonywane jedynie przez zarządców cmentarzy, a wręcz przeciwnie - rynek ich świadczenia powinien być konkurencyjny tak, by konsumenci mieli możliwość wyboru usługodawcy i wybrania najbardziej korzystnej oferty. Jednakże przedsiębiorca wykorzystując swoją pozycję w zakresie wyłączności na wykonywanie usług cmentarnych, wpłynął na ograniczenie konkurencji na, z założenia konkurencyjnym, rynku usług pogrzebowych, zakazując innym podmiotom wykonywania ich w pełnym zakresie. [...]
Za wstęp na cmentarz Zarządca pobiera od przedsiębiorców opłatę. Pokwitowania wystawiane przez Parafię opatrzone są zapisem: "za obsługę ceremonii pogrzebowej na cmentarzu parafialnym św. Barbary". Zarządca, z uwagi na spoczywające na nim obowiązki związane z utrzymaniem infrastruktury cmentarnej, jest w pełni uprawniony do pobierania opłat od przedsiębiorców pogrzebowych za korzystanie z tej infrastruktury. Jednakże w tym wypadku, zgodnie z oświadczeniem samego Zarządcy, uiszczenie wspomnianej opłaty przez przedsiębiorcę wykonującego usługi pogrzebowe nie oznacza automatycznie, iż może on wykonywać zlecone przez rodzinę czynności pogrzebowe. Nasuwa się tutaj oczywista wątpliwość co do samego charakteru tej opłaty, skoro pomimo uzyskania zgody na obsługę ceremonii, wnioskodawca i tak nie nabywa prawa do kopania i zasypywania mogiły. Niejasność dotyczy zresztą samego tytułu jej wniesienia, mianowicie: "za obsługę ceremonii pogrzebowej na cmentarzu parafialnym św. Barbary". Sformułowanie to jasno oznacza, iż przedsiębiorca obowiązany jest uiścić pewną kwotę, by w ogóle nabyć prawo do przeprowadzenia ceremonii pogrzebowej, do wykonywania której, jak wykazano, na równych zasadach powinny być dopuszczone wszystkie podmioty. Pobieranie tej opłaty nie jest jednak przedmiotem zarzutów w tym postępowaniu.
W ocenie Prezesa Urzędu, zebrane dowody wskazują na to, iż Zarządca wykorzystując pozycję dominującą na rynku usług cmentarnych, zakłóca funkcjonowanie konkurencji na rynku usług pogrzebowych. Wykorzystując fakt wyłączności na wykonywanie pewnych elementów pochówku, przedsiębiorca skutecznie przeciwdziałał ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji poprzez utrudnianie, a wręcz faktycznie uniemożliwianie innym podmiotom wykonywania usług na rynku usług pogrzebowych w postaci kopania i zasypywania grobów. Zachowanie takie musi być kwalifikowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Jak zauważono, na rynku usług pogrzebowych powinny zostać stworzone warunki do istnienia konkurencji. Tłumaczenie, iż zachowanie Zarządcy podyktowane jest konieczną troską o poszanowanie miejsca świętego, jakim jest cmentarz oraz wskazywanie odpowiedzialności Zarządcy za przebieg całego pogrzebu nie może uzasadniać, w ocenie Prezesa Urzędu, utrudnień lub odmowy dostępu do świadczenia usług pogrzebowych przez inne podmioty na zasadach wolnej konkurencji. [...]
Na decyzję o nałożeniu kary miał w tym przypadku wpływ głównie fakt, iż, jak wskazano wcześniej, utrudnianie dostępu do świadczenia usług pogrzebowych w postaci kopania i zasypywania grobów, dotyczyło praktycznie każdego przypadku, gdy inni przedsiębiorcy obsługiwali ceremonię pogrzebową. Zarządca konsekwentnie odmawiał innym podmiotom prawa do świadczenia tych usług, pomimo deklaracji, iż świadomy jest nieuprawnionego charakteru takiego postępowania. Zachowanie Zarządcy było więc wyraźnie zamierzone i miało na celu wyeliminowanie innych podmiotów z rynku świadczenia wspomnianych usług. [...] Jednakże z uwagi na to, iż przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług pogrzebowych przez Zarządcę wahają się i są uzależnione od jednostkowej sytuacji ekonomicznej osoby uiszczającej opłaty za ceremonię pogrzebową, trudno oszacować wielkość przychodu, jaki uzyskano ze świadczenia tychże usług. Na wysokość kary wpłynął również fakt, iż naruszenie przez Zarządcę zasad konkurencji dotyczyło utrudniania dostępu do wykonywania tylko części usług pogrzebowych, nie zaś całkowitego wykluczenia innych przedsiębiorców z rynku. Z tych powodów Prezes Urzędu uznał, iż kara pieniężna powinna w przedmiotowej sprawie spełnić głównie funkcje prewencyjno-wychowawcze. Uznano tym samym, iż kwota w wysokości 2.850,00 zł, czyli ok. 1 % maksymalnej wysokości kary, będzie zarówno wystarczająco odczuwalna, jak i zachowa walor edukacyjny. [...]