Stosowanie praktyk ograniczających konkurencję przez Gminę Ł.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2003.3.266

Akt nienormatywny
Wersja od: 25 września 2003 r.

DECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 26 czerwca 2003 r.
w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez Gminę Ł.

(Nr RŁO-8/2003)

Na podstawie:

art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804), zwanej dalej "ustawą antymonopolową", oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Centrum Kupiectwa S.A. w Ł. przeciwko Gminie Ł. - działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów:

1. na podstawie art. 11 wymienionej na wstępie ustawy nie uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, praktykę polegającą na zastosowaniu przez Gminę Ł. w tzw. Warunkach Przetargu na wydzierżawienie nieruchomości w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru) niejednolitych warunków umowy dzierżawy, w tym niezastosowanie wobec wszystkich oferentów wymogu spłaty długu w kwocie 426.000 zł, co doprowadziło do niejednolitych warunków konkurencji na rynku,

2. na podstawie art. 9 wymienionej na wstępie ustawy uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, praktykę polegającą na nadużywaniu przez Gminę Ł. pozycji dominującej na rynku przez uzależnianie zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru), na której zorganizowane jest targowisko, od spełnienia pkt 12 lit. d Warunków Przetargu, to jest wpłaty przez Centrum Kupiectwa S.A. w Ł. kwoty 426.000 zł na rzecz dotychczasowego administratora tej nieruchomości, co nie ma rzeczowego ani zwyczajowego związku z umową dzierżawy i nakazuje się zaniechania jej stosowania,

3. na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej nakłada się na Gminę Ł. karę pieniężną w wysokości 4.020,20 zł (słownie: cztery tysiące dwadzieścia zł, 20 gr) płatną do budżetu państwa.

UZASADNIENIE

Organ antymonopolowy ustalił, co następuje:

Właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru) była Gmina Ł. Na nieruchomości tej zorganizowane było targowisko. Od 1991 r. targowisko było administrowane przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowe " Mark-Remo" s.c. w Ł., zwane dalej PPU "Mark-Remo". Zgodnie z umowami między Gminą Ł. a PPU "Mark-Remo" ta ostatnia zobowiązana była do zrealizowania na ww. targowisku inwestycji budowlanych. Inwestycje te były realizowane w dwóch etapach, na podstawie następujących umów:

1. umowa z dnia 23 kwietnia 1991 r. (wraz z aneksami) i umowa z dnia 1 kwietnia 1993 r., w których strony umówiły się, że ulepszenia i inwestycje budowlane trwale związane z gruntem na ww. targowisku będą sfinansowane przez PPU "Mark-Remo" i staną się własnością Gminy Ł., bez zwrotu nakładów poniesionych na ten cel,

2. umowa z dnia 18 lipca 1996 r., w której strony uzgodniły, że za zgodą Gminy Ł., w ramach zatwierdzonego planu zagospodarowania targowiska, PPU "Mark-Remo" może na terenie targowiska wprowadzać dalsze ulepszenia i realizować następne inwestycje budowlane, na własny koszt. Zgodnie z § 7 ww. umowy ulepszenia i inwestycje budowlane trwale związane z podłożem miały się stać własnością Gminy Ł., ale dopiero po ich zamortyzowaniu.

W 2002 r. na zlecenie Gminy Ł. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ww. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru) w celu określenia wartości rynkowej stawki miesięcznej czynszu dzierżawnego, w związku z zamiarem ogłoszenia przetargu na wydzierżawienie targowiska i rozwiązania umowy o jego administrowanie. Z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wynikało, że rynkowa wartość miesięcznej stawki czynszu dzierżawnego gruntu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru) wynosiła 8.750 zł. W Warunkach Przetargu Gmina Ł. określiła wywoławczo miesięczną stawkę czynszu dzierżawnego w wysokości 6.325 zł + 22% VAT. Wycena ta nie obejmowała wartości nakładów poczynionych przez PPU "Mark-Remo" w okresie administracji. Uzupełnienie wyceny nastąpiło w aneksie do ww. operatu szacunkowego. Z aneksu wynikało, że wartość nakładów poniesionych przez PPU "Mark-Remo" na ww. nieruchomości wynosiła 426.000 zł, przy czym żadna z inwestycji dokonanych przez PPU "Mark-Remo" nie zamortyzowała się do dnia wykonania ekspertyzy. Z powyższych ustaleń wynikało, że właścicielem urządzeń wybudowanych po 18 lipca 1996 r. było PPU "Mark-Remo".

W dniu 5 września 2002 r. Zarząd Miasta Ł. podjął uchwałę nr 4155/396/2002 w sprawie przeprowadzenia przetargu na wydzierżawienie tej nieruchomości. W załączniku nr 1 do ww. uchwały zostały określone Warunki Przetargu. W punkcie 12 lit. d Warunków Przetargu zapisano, co następuje: "Dzierżawcę zobowiązuje się do: zwrotu kwoty 426.000 zł netto na rzecz dotychczasowego administratora targowiska PPU "Mark-Remo", stanowiącej wartość nakładów poniesionych na przedmiotowym terenie. Wpłata na rzecz PPU "Mark-Remo" winna nastąpić przed podpisaniem umowy dzierżawy na wskazane konto". Dalej ustalono, że pisemna oferta powinna zawierać m.in. oświadczenie, że oferent zapoznał się z warunkami przetargu i przyjmuje te warunki bez zastrzeżeń.

Zainteresowanie wydzierżawieniem nieruchomości przy ul. Tatrzańskiej zgłosiło 6 przedsiębiorców, w tym Wnioskodawca i PPU "Mark-Remo". Ofertę w przetargu złożyli Wnioskodawca i PPU "Mark-Remo". Do części niejawnej przetargu Komisja Przetargowa zakwalifikowała tylko ofertę PPU "Mark-Remo", ponieważ oferta Wnioskodawcy nie zawierała oświadczenia Wnioskodawcy, że przyjmuje on Warunki Przetargu bez zastrzeżeń. W dniu 27 września 2002 r. został wyłoniony dzierżawca nieruchomości przy ul. Tatrzańskiej, którym został PPU "Mark-Remo". W dniu 15 listopada 2002 r. została zawarta umowa dzierżawy nr GMV 72243-3 między Gminą Ł. a PPU "Mark-Remo" w przedmiotowej sprawie na 15 lat, do roku 2017.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie targowisk i hal targowych należy do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z ustaleń organu antymonopolowego wynikało, że w Ł. funkcjonowały 22 targowiska, w tym 16 targowisk zorganizowanych na terenach stanowiących własność Gminy Ł. Tylko w jednym przypadku Gmina Ł. samodzielnie administrowała targowiskiem. W pozostałych przypadkach zarząd targowiskami Gmina Ł. powierzyła przedsiębiorcom, którzy prowadzili na tych targowiskach działalność gospodarczą.

Z ustaleń organu antymonopolowego wynikało, że targowiska miejskie były wydzierżawione lub oddane w administrowanie na podstawie umów cywilno - prawnych. Jedynym targowiskiem, o które mogli konkurować przedsiębiorcy, było targowisko zorganizowane na nieruchomości przy ul. Tatrzańskiej.

Organ antymonopolowy zważył, co następuje:

Istotą praktyk ograniczających konkurencję określonych w art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Ogólny zakaz wyrażony w art. 8 ust. 1 tej ustawy precyzuje ust. 2 pkt 3, wskazując jako jeden z przykładów nadużywania tej pozycji stosowanie w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji. Do uznania praktyki określonej w art. 8 ust. 2 pkt 3 za ograniczającą konkurencję muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

1. pozycja dominująca na rynku właściwym przedsiębiorcy stosującego praktykę,

2. umowy będące przedmiotem porównań muszą być podobne,

3. warunki umów podobnych zawieranych z osobami trzecimi muszą być uciążliwe lub niejednolite,

4. osoby trzecie muszą mieć zróżnicowane warunki konkurencji.

Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40 %.

Zachowania przedsiębiorców mają miejsce w strukturze rynkowej. Z tego względu punktem wyjścia do rozstrzygnięcia sprawy jest określenie rynku właściwego. W tej sprawie rynkiem właściwym był rynek targowisk wyznaczony przez granice administracyjne Ł.

Usługi targowiskowe świadczone przez gminę mają charakter usług użyteczności publicznej. Gmina Ł., realizując zadania własne określone w art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, organizowała usługi targowiskowe na rynku właściwym. Z ustaleń organu antymonopolowego wynikało, że Gmina Ł. wykonywała te zadania w ten sposób, że wyznaczyła w Ł. 16 targowisk na terenach stanowiących jej własność, a następnie tereny te wydzierżawiła lub przekazała w administrowanie innym podmiotom w celu wykonywania przez te podmioty funkcji zarządu targowiskiem. Gmina Ł. samodzielnie zarządzała tylko jednym targowiskiem w Ł. przy ul. Piotrkowskiej 137. Taka forma organizowania usług targowiskowych przez Gminę była zgodna z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym działania Gminy Ł. na rynku właściwym wypełniają przesłanki definicji przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy antymonopolowej.

Gmina Ł. miała pozycję dominującą na rynku właściwym, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej. Na 22 targowiska w Ł., Gmina Ł. była właścicielem 16, a jej siłę rynkową potęgował fakt, że wszystkie targowiska, z wyjątkiem jednego przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru), były zamknięte, gdyż były związane wieloletnimi umowami.

W związku z powyższym pierwsza przesłanka została spełniona.

Pojęcie "umowa" - w tym stanie faktycznym - organ antymonopolowy zinterpretował szeroko, uznając, że obejmuje ono swym znaczeniem także etap poprzedzający zawarcie umowy, co było uzasadnione w szczególności tym, że zarzut dotyczył sytuacji, kiedy krąg podmiotów, z którymi miały być zawarte umowy w drodze przetargu, miał być wyłaniany według niejednolitych kryteriów. Oceniając stopień podobieństwa umów proponowanych przez Gminę Ł. w przetargu tak Wnioskodawcy, jak i PPU "Mark-Remo", Urząd wziął pod uwagę kryterium rodzaju umów. W tym stanie faktycznym bezsporny był fakt, że wszystkim uczestnikom przetargu zaproponowano zawarcie tej samej umowy co do rodzaju, tj. umowy dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowane było targowisko, położonej w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru) na 15 lat.

W związku z tym druga przesłanka została spełniona.

Zgodnie z definicją utrwaloną w literaturze i orzecznictwie antymonopolowym za uciążliwy warunek umowy uznaje się każdy warunek oznaczający dla jednej ze stron ciężar większy od powszechnie przyjętych w stosunkach danego rodzaju. Oceniając przesłankę uciążliwości, organ antymonopolowy wziął pod uwagę wzajemne prawa i obowiązki stron umowy dzierżawy. Odpowiednie stosowanie art. 676 Kc do dzierżawy pozwala przyjąć, że wydzierżawiający może zatrzymać ulepszenia rzeczy za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości. W tym stanie faktycznym, w momencie zwrotu targowiska przez dotychczasowego administratora, Gmina Ł., zatrzymując ulepszenia wykonane przez PPU "Mark-Remo" po 1996 r., była zobowiązana do zwrotu ich wartości. Zobowiązanie to Gmina Ł. przerzuciła na dzierżawcę targowiska w ten sposób, że zobowiązała przyszłego dzierżawcę do zwrotu kwoty 426.000 zł będącej odpowiednikiem wartości nakładów inwestycyjnych poniesionych na tej nieruchomości.

Uciążliwe warunki umów są niejednolite, gdy przedsiębiorca stosuje je w transakcjach z niektórymi tylko kontrahentami. Warunki umów dzierżawy określone przez Gminę Ł. w tzw. Warunkach Przetargu i Regulaminie Przetargu były jednolite dla wszystkich potencjalnych oferentów. Zostały one określone w uchwale nr 4155/396/2002 Zarządu Miasta Ł. z 5 września 2002 r. w sprawie przeprowadzenia pisemnego przetargu nieograniczonego na wydzierżawienie na 15 lat nieruchomości niezabudowanej położonej w Ł. przy ul. Tatrzańskiej (bez numeru). Uchwała co do zasady jako akt prawa publicznego była skierowana do wszystkich potencjalnych oferentów. Dotyczyło to także spornego warunku zapłaty kwoty 426.000 zł na rzecz dotychczasowego administratora targowiska. Gmina Ł. nie zażądała od PPU "Mark-Remo" spełnienia tego świadczenia, ponieważ nastąpiło wzajemne rozliczenie długu, ale kwestia poprawności takiego rozwiązania i ewentualnych roszczeń PPU "Mark-Remo" wobec Gminy Ł. z tego tytułu nie ma charakteru antymonopolowego i może być rozstrzygnięta tylko w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny.

W świetle powyższego organ antymonopolowy uznał, że trzecia przesłanka nie została spełniona.

Warunki umów dzierżawy uciążliwe, ale jednolite dla wszystkich oferentów na etapie przetargu, nie stwarzały przedsiębiorcom zróżnicowanych warunków konkurencji.

W świetle powyższego organ antymonopolowy uznał, że czwarta przesłanka nie została spełniona.

Wobec niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej postanowiono jak w punkcie l podpunkt 1 sentencji.

Art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy antymonopolowej stanowi, że zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym, polegające na uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy. Do uznania praktyki określonej w tym przepisie za ograniczającą konkurencję zachowanie przedsiębiorcy musi spełniać łącznie następujące przesłanki:

1. dominant rynkowy musi uzależniać zawarcie umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia,

2. świadczenie to nie ma rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy.

Fakt dominacji rynkowej Gminy Ł. został udowodniony. Gmina Ł. dysponowała siłą rynkową i posiadała przewagę kontraktową pozwalającą dyktować warunki zawarcia umowy.

Wyżej wymieniony przepis nie wymaga, aby świadczenie dodatkowe było spełnione na rzecz dominanta rynkowego. Gmina Ł. w pkt 12 lit. d Warunków Przetargu wymusiła na przyszłym dzierżawcy spełnienie świadczenia na rzecz podmiotu trzeciego. Gmina Ł. uzależniła bowiem zawarcie umowy dzierżawy z przedsiębiorcą wygrywającym przetarg od uprzedniej wpłaty kwoty 426.000 zł na rzecz dotychczasowego administratora targowiska. W ten sposób Gmina Ł. chciała zwolnić się z ciążącego na niej, jako właścicielu nieruchomości, obowiązku zwrotu nakładów poniesionych na tę nieruchomość przez PPU "Mark-Remo". W ten sposób Gmina Ł. uzyskałaby niewątpliwą korzyść majątkową, nie dając swojemu kontrahentowi nic w zamian.

Pierwsza przesłanka została spełniona.

Jeżeli chodzi o związek rzeczowy i zwyczajowy dodatkowego świadczenia z przedmiotem umowy, to ustawa antymonopolowa nie precyzuje, jak należy go rozumieć. Związek rzeczowy występuje wówczas, gdy dane świadczenie gwarantuje prawidłową, zgodną z wolą i oczekiwaniami stron realizację umowy zasadniczej. W tej sprawie nałożenia na przyszłego dzierżawcę obowiązku zapłaty określonej kwoty na rzecz dotychczasowego administratora tytułem zwrotu poniesionych przez niego nakładów inwestycyjnych nie przewidują przepisy regulujące problematykę dzierżawy nieruchomości. Sporna wpłata nie pozostaje w rzeczowym związku z umową dzierżawy, której istotne warunki określają przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 693 § 1 Kc przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Tak więc czynsz dzierżawny jest podstawowym obowiązkiem dzierżawcy, każde zaś inne żądanie, od spełnienia którego wydzierżawiający uzależnia zawarcie umowy i które nie jest związane bezpośrednio z tą umową, jest bezprawne i ma przymusowy charakter. A skoro tak, to należy uznać, że świadczenie, którego spełnienia zażądała Gmina Ł., nie pozostaje też w związku zwyczajowym z przedmiotem umowy.

W świetle powyższego organ antymonopolowy uznał, że obowiązek zapłaty kwoty 426.000 zł przez przyszłego dzierżawcę na rzecz dotychczasowego administratora został przez Gminę Ł. wymuszony i nie pozostaje w żadnym związku ze świadczeniem głównym. Urząd stwierdził, że druga przesłanka została spełniona.

Gmina Ł. wykonując ww. zadania własne wykonywała zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wynika stąd, że Gmina Ł. organizowała usługi targowiskowe na rynku właściwym w interesie publicznoprawnym szerokiego kręgu uczestników tego rynku. Spór rozstrzygany w tym postępowaniu dotyczył realizacji uchwały nr 4155/396/2002 Zarządu Miasta Ł. z dnia 5 września 2002 r., która określiła zasady dostępu wszystkich przedsiębiorców do rynku właściwego. Był to akt prawa miejscowego obowiązujący na obszarze całej gminy.

Uchwała ta była podjęta z kolei w ramach realizacji innej uchwały, to znaczy uchwały nr XVII/313/99 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie programu handlu w Ł. na lata 1999 - 2004. Zobowiązywała ona władze samorządowe do organizowania usług targowiskowych między innymi w drodze przetargów na zagospodarowanie terenów targowisk przez przedsiębiorców. Urząd stwierdził, że przyjęte w realizacji ww. aktów prawa miejscowego zasady organizowania usług targowiskowych przez Gminę Ł. stanowiły naruszenie interesu publicznoprawnego.

Stąd orzeczono jak w punkcie l podpunkt 2 sentencji. [...]