Stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim.
Dz.Urz.UOKiK.2006.2.25
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 24 marca 2006 r.
w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 r. Delegatura UOKiK w Warszawie wszczęła - w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - postępowanie wyjaśniające, mające na celu wstępne ustalenie, czy w związku z działaniem spółki Polskie Koleje Państwowe Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim (dalej Spółka lub WKD), nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy.
W ocenie Prezesa UOKiK, materiał dowodowy zabrany w postępowaniu wyjaśniającym dał podstawy do wszczęcia postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2005 r. postępowania w związku z podejrzeniem stosowania przez WKD praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, polegającej na niedopełnieniu obowiązku zapewniania konsumentom możliwości zakupu biletów WKD, na skutek braku punktów sprzedaży biletów WKD na przystankach WKD lub w ich bezpośredniej okolicy. W trakcie prowadzonego postępowania, do Delegatury UOKiK w Warszawie wpłynęła skarga, w której skarżący zarzucił WKD nieinformowanie pasażerów o cennikach usług, tj. niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, na mocy którego przewoźnik zobowiązany jest do podania do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalonych lub stosowanych taryf lub cenników.
Jednocześnie, w dniu 14 listopada 2005 r. przeprowadzono kontrolę przystanków WKD, w celu ustalenia, czy przedsiębiorca realizuje wynikający z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego obowiązek podania do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalonych lub stosowanych przez spółkę taryf lub cenników. Ustalenia dokonane w toku przedmiotowej kontroli stały się podstawą do przedstawienia WKD zarzutu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe udzielania konsumentom rzetelnej i pełnej informacji o cenach usługi przewozu, poprzez niepodanie do publicznej wiadomości stosowanych przez WKD taryf lub cenników na przystankach WKD, na których brak jest kas biletowych.
Prezes UOKiK, zawiadamiając Spółkę o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o jego przedmiotowym rozszerzeniu, wezwał ją do ustosunkowania się do przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na zarzut niedopełnienia obowiązku zapewniania konsumentom możliwości zakupu biletów WKD, spółka WKD podniosła, iż nie zgadza się za stanowiskiem Prezesa UOKiK, jednocześnie jednak wskazała na sukcesywne rozszerzanie sieci sprzedaży biletów. W odpowiedzi na dalsze wezwania Prezesa UOKiK, spółka WKD przesłała dokumenty potwierdzające podjęcie działań zmierzających do realizacji obowiązku umożliwienia konsumentom zakupu biletów na wszystkich stacjach WKD.
W odpowiedzi na zarzut nieudzielania konsumentom rzetelnej i pełnej informacji o cenach usługi przewozu, poprzez niepodanie do publicznej wiadomości stosowanych przez WKD taryf lub cenników, spółka ta podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UOKiK, jednocześnie jednak wskazała, iż w dniu 9 listopada 2005 r. informacje o cenach biletów jednorazowych zostały zamieszczone na wszystkich przystankach linii WKD.
Prezes UOKiK ustalił, co następuje.
Przedmiotem działalności WKD jest m.in. działalność zapewniająca miejski i podmiejski przewóz pasażerów po wyznaczonych trasach. WKD prowadzi działalność na rynku przewozów pasażerskich koleją na następujących trasach: Nr 47 - Warszawa Śródmieście WKD - Grodzisk Mazowiecki Radońska, Nr 48 - Podkowa Leśna - Milanówek Grudów, Nr 512 - Pruszków - Komorów. Na ww. trasach znajduje się 28 stacji: Warszawa Śródmieście WKD, Warszawa Ochota WKD, Warszawa Zachodnia WKD, Warszawa Reduta Ordona, Warszawa al. Jerozolimskie, Warszawa Raków, Warszawa Salomea, Opacz, Michałowice, Reguły, Malichy, Tworki, Pruszków WKD, Komorów, Nowa Wieś Warszawska, Kanie Helenowskie, Otrębusy, Podkowa Leśna Wschodnia, Podkowa Leśna Główna, Podkowa Leśna Zachodnia, Kazimierówka, Brzózki, Grodzisk Mazowiecki Okrężna, Grodzisk Mazowiecki Piaskowa, Grodzisk Mazowiecki Jordanowice, Grodzisk Mazowiecki Radońska, Polesie, Milanówek, Grudów.
Przewóz osób odbywa się poprzez zawarcie umowy przewozu pomiędzy przewoźnikiem i pasażerem. Ustawowa definicja umowy przewozu zawarta jest w art. 774 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Do elementów przedmiotowo istotnych umowy przewozu, obok przewiezienia osób lub rzeczy, należy - zgodnie z ustawową definicją - wynagrodzenie przewoźnika. Ceny przewozu osób i rzeczy przez WKD określone zostały w postanowieniach Taryfy osobowej i bagażowej WKD, zawierającej postanowienia taryfowe o przewozie osób, zwierząt i rzeczy na linii PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. Informacja o cenach biletów jednorazowych zamieszczona została także na stronach internetowych WKD (www.wkd.com.pl).
Na liniach WKD obowiązują bilety nabyte wyłącznie w kasach WKD oraz w punktach agencyjnych WKD. Podróżny, który z jakichkolwiek przyczyn nie nabył biletu w kasie biletowej lub w punkcie agencyjnym WKD, może zakupić bilet w pociągu u maszynisty na odpowiednią strefę czasową (wyłącznie według taryfy normalnej). Osoby uprawnione do zniżki 100% mogą nabyć bilet u maszynisty bez opłaty dodatkowej. W załączniku do pisma z dnia 7 stycznia 2005 r. WKD wskazało 34 miejsca zakupu biletów WKD stanowiące punkty agencyjne oraz kasy biletowe na linii WKD. Z przedstawionego dokumentu wynika, iż na 7 spośród 28 stacji WKD, tj. na stacjach Warszawa Reduta Ordona, Warszawa al. Jerozolimskie, Podkowa Leśna Zachodnia, Podkowa Leśna Wschodnia, Polesie, Brzózki, Grodzisk Mazowiecki Okrężna, konsumenci nie mają możliwości zakupu biletów.
W toku czynności proceduralnych ustalono, iż sprzedaż biletów jednorazowych WKD prowadzona jest, oprócz 34 punktów sprzedaży, przez maszynistów, jednakże dotyczy ona tylko biletów normalnych lub objętych 100% ulgą. Przedsiębiorca WKD wskazał, iż podstawową formą sprzedaży biletów WKD jest sprzedaż prowadzona w kasach oraz punktach agencyjnych, gdzie konsument ma możliwość zakupu większej liczby biletów, zakup zaś biletów u maszynisty jest dodatkową formą sprzedaży. Jako przyczynę braku sprzedaży przez maszynistów prowadzących pociąg biletów ulgowych, WKD wskazało obowiązywanie 24 różnych rodzajów biletów jednorazowych na trasach WKD, podnosząc jednocześnie, iż sprzedaż tak zróżnicowanych biletów powodowałaby opóźnienia w kursowaniu pociągów, gdyż prowadzenie jej możliwe jest tylko podczas postojów.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego WKD wskazało, iż obecnie istnieją 34 punkty zakupu biletów WKD, zaś niektóre z nich zlokalizowane są w znacznej odległości od linii, co umożliwia zakup większej ilości biletów ("na zapas"). Ponadto WKD podniosło, iż zamierza zainstalować w całym taborze automaty biletowe, umożliwiające zakup wszystkich rodzajów biletów, jednakże takie rozwiązanie będzie wprowadzone dopiero po wymianie całego taboru WKD. Przedsiębiorca zobowiązał się także do zapewnienia lepszej informacji dla podróżnych, dotyczącej punktów sprzedaży biletów w pociągach, na ulotkach, stacjach WKD oraz stronie internetowej. Odnosząc się zaś do zasugerowanej przez UOKiK sprzedaży biletów przez kontrolerów, WKD poinformowało, iż rozwiązanie takie nie jest możliwie, bowiem kontrole obejmują wyrywkowo tylko niektóre pociągi. Takie działanie nie zapewni zatem możliwości dokonania zakupu biletów wszystkim pasażerom.
Odpowiadając na zarzut niedopełnienia przez WKD obowiązku zapewnienia konsumentom możliwości zakupu biletów WKD na skutek braku punktów sprzedaży biletów WKD na przystankach Warszawa Reduta Ordona, Warszawa al. Jerozolimskie, Podkowa Leśna Zachodnia, Podkowa Leśna Wschodnia, Polesie, Brzózki, Grodzisk Mazowiecki Okrężna lub w ich bezpośredniej okolicy, spółka podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UOKiK, wskazując, iż przyczyną takiego stanu rzeczy jest położenie geograficzne ww. przystanków w lesie (przystanek Brzózki, Podkowa Leśna Zachodnia, Podkowa Leśna Wschodnia), gdzie ze względu na małą rentowność nie prowadzi się działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak spółka wskazała na sukcesywne rozszerzanie sieci sprzedaży biletów. Ponadto WKD przesłało dokumenty potwierdzające podjęcie działań zmierzających do realizacji obowiązku umożliwienia konsumentom zakupu biletów na wszystkich stacjach WKD. Dodatkowo, spółka WKD poinformowała, iż w związku z prowadzonym postępowaniem, zarząd spółki podjął uchwałę o uruchomieniu nowych punktów sprzedaży biletów na linii WKD, prowadzonej przez osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia na stacjach, na których brak jest kas biletowych. W związku z powyższą uchwałą WKD przesłało do Powiatowych Urzędów Pracy w Pruszkowie oraz w Grodzisku Mazowieckim, jednocześnie rozmieszczając je na przystankach WKD oraz stronie internetowej spółki, ogłoszenia dotyczące poszukiwania przez WKD osób gotowych do prowadzenia sprzedaży biletów na stacjach, na których nie ma możliwości zakupu biletów WKD. Ponadto, WKD poinformowała, iż uruchomione zostały punkty sprzedaży na przystankach WKD: Podkowa Leśna Wschodnia - od dnia 15 listopada 2005 r. - Grodzisk Mazowiecki Okrężna - od dnia 15 listopada 2005 r., Podkowa Leśna Zachodnia - od dnia 1 marca 2006 r.
W odpowiedzi na drugi zarzut - niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty ustalonych lub stosowanych przez spółkę taryf lub cenników - WKD podniosło, iż nie zgadza się z przedstawionym zarzutem, bowiem ustawa nie nakłada na przewoźników obowiązku zamieszczania na wszystkich stacjach cenników lub taryf. Za przyjęciem takiej tezy przemawia, w ocenie WKD, nałożenie na przewoźników obowiązku podania do publicznej wiadomości ustalonych lub stosowanych taryf lub cenników, bez wskazania przez ustawodawcę sposobu, w jaki informacje te mają być dostępne dla podróżnych, posługując się jedynie ogólnym zwrotem w sposób zwyczajowo przyjęty. WKD wskazało dodatkowo, iż art. 2 Prawa przewozowego, przewidujący obowiązek podania do publicznej wiadomości zakresu swojego działania, a w szczególności adresy punktów odprawy i sposób zawierania umowy przewozu, wskazuje, iż obowiązek ten realizowany jest poprzez zamieszczenie tych informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, z uwagi na okoliczność, iż ustawodawca różnicuje pojęcia podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz podania do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy, w ocenie WKD, brak informacji o cenach usługi przewozu na wszystkich stacjach WKD, nie stanowi naruszenia ustawy Prawo przewozowe. Ponadto przedsiębiorca wskazał inne formy realizacji obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, tj. bezpłatne rozprowadzanie wśród podróżnych kieszonkowych rozkładów jazdy, zawierających cennik biletów, współpraca z mediami "Metropol" oraz "Metro", które okresowo zamieszczają informacje o cenach biletów, zamieszczenie cenników wewnątrz taboru kolejowego, na stronie internetowej Spółki, oraz udzielanie informacji w tym zakresie przez dyżurnego ruchu, dyspozytora obsługującego całodobowy numer informacyjny.
WKD przekazało ponadto informację, iż w dniu 9 listopada 2005 r. informacje o cenach biletów jednorazowych zostały zamieszczone na wszystkich przystankach linii WKD. Na dowód powyższych faktów przesłano dokumentację fotograficzną.
Prezes UOKiK zważył, co następuje.
W myśl art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, "przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy. Nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów." Zgodnie natomiast z art. 23a ust. 2 przywołanej ustawy "za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów uważa się w szczególności (...) naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji (...)".
Na mocy wymienionych uregulowań, zbiorowe interesy konsumentów podlegają ochronie przed godzącymi w nie naruszeniami polegającymi na bezprawnych działaniach przedsiębiorców. Tworząc w art. 23a ust. 2 ww. ustawy katalog działań, które będą uznawane za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności". Oznacza to, że wskazany w przedmiotowym zapisie katalog ma charakter przykładowy. Zgodnie z uzasadnieniem projektu rządowego ustawy z dnia 5 lipca 2002 r., nowelizującej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, "Same przepisy art. 23a - 23d nie regulują konstrukcji bezprawności działań przedsiębiorcy. Działania te mogą okazać się bezprawne w razie ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów innych ustaw, ale także zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów" (druk sejmowy nr 366, s. 20). Przepisy regulujące postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów w przeważającej mierze mają charakter procesowy. Normy materialnoprawne, istotne z punktu widzenia stwierdzenia praktyki, znajdują się natomiast w innych ustawach. Prezes UOKiK, wydając decyzje, o których mowa w art. 23c i 23d ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, winien zatem stosować przepisy innych ustaw i na ich podstawie oceniać, czy działania przedsiębiorcy miały charakter bezprawny.
W celu zastosowania normy wyinterpretowanej z treści art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes UOKiK musi więc wykazać, iż działania przedsiębiorcy spełniają łącznie trzy przesłanki: są bezprawne, godzą w interesy konsumentów, a interesy te mają charakter zbiorowy. Odnosząc powyższe uwagi do praktyki WKD - polegającej na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia konsumentom możliwości zakupu biletów WKD, na skutek braku punktów sprzedaży biletów WKD na przystankach WKD lub w ich bezpośredniej okolicy - należy wskazać, że bezprawność podejmowanych przez przedsiębiorcę działań wynika z naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego. Stosownie bowiem do art. 353 § 1 K.c. zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Natomiast zgodnie z art. 354 § 1 K.c. dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. Na mocy zaś § 2 przedmiotowego artykułu w taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel.
Odnosząc powołane wyżej przepisy K.c. do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy wskazać, iż konsument korzystający z usług świadczonych przez WKD zobowiązany jest do podróżowania z ważnym biletem. Wynika to z charakteru umowy przewozu, którą konstytuuje art. 774 K.c., zgodnie z którym przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swojego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Opłata za bilet stanowi więc wynagrodzenie usługi przewozu i stanowi essentialia negotii umowy przewozu. W § 5 pkt 4 Taryfy osobowej i bagażowej WKD, zawierającej postanowienia taryfowe o przewozie osób, zwierząt i rzeczy na linii PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. wskazano miejsca, gdzie można nabyć bilet, który po nadaniu mu cech ważności, pozwoli konsumentom na spełnienie obowiązków pasażera. Zgodnie z powołanym paragrafem na linii WKD obowiązują bilety nabyte wyłącznie w kasach WKD oraz w punktach agencyjnych WKD. Podróżny, który z jakichkolwiek przyczyn nie nabył biletu w kasie biletowej lub w punkcie agencyjnym WKD, może zakupić bilet w pociągu u maszynisty na odpowiednią strefę czasową. Osoby uprawnione do zniżki 100% mogą nabyć bilet u maszynisty bez opłaty dodatkowej. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, WKD nie zapewnia konsumentom możliwości nabycia biletów na całym obszarze swojego działania, gdyż na linii WKD istnieją przystanki, na których bądź w okolicach których nie jest możliwie dokonanie zakupu biletów.
Wskazać należy dodatkowo, iż umowa przewozu ma charakter umowy wzajemnej, a zatem strony takiego stosunku zobowiązaniowego są wobec siebie jednocześnie wierzycielami i dłużnikami. W zakresie więzi polegającej na obowiązku zapłacenia wynagrodzenia za przewóz, to podmiot korzystający z usług przewoźnika jest dłużnikiem, zaś przewoźnik - wierzycielem. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów K.c. dłużnik - konsument, powinien wykonać swoje zobowiązanie w sposób zgodny z przepisami prawa (czyli opłacić usługę). Nie oznacza to jednak, że na wierzycielu nie ciążą żadne obowiązki w tym zakresie. Wierzyciel bowiem powinien, zgodnie z dyspozycją art. 354 § 1 K.c., współdziałać przy wykonywaniu zobowiązania przez dłużnika. Niezapewnienie przez WKD możliwości nabycia przez konsumentów biletów na całym obszarze działania Spółki stanowi brak współdziałania z pasażerem przy wykonaniu zobowiązania w sposób określony przepisami K.c., uniemożliwiający konsumentowi spełnienie jego świadczenia. Chociaż na trasach obsługiwanych przez WKD znajduje się 28 przystanków, konsumenci nie mieli możliwości zakupu biletów na 7 spośród nich. O ile za usprawiedliwione można uznać brak punktów sprzedaży na stacjach Podkowa Leśna Zachodnia, Podkowa Leśna Wschodnia, Polesie, Brzózki, Grodzisk Mazowiecki Okrężna, ze względu na położenie geograficzne i brak infrastruktury, o tyle nie można przychylić się do tych argumentów w odniesieniu do przystanków Warszawa Reduta Ordona i Warszawa al. Jerozolimskie.
W ocenie Prezesa UOKiK, przedmiotowe zachowanie Spółki godzi w interesy ekonomiczne konsumentów. Podróżni wsiadający na stacjach Warszawa Reduta Ordona, Warszawa al. Jerozolimskie, Podkowa Leśna Zachodnia, Podkowa Leśna Wschodnia, Polesie, Brzózki, Grodzisk Mazowiecki Okrężna, nieposiadający biletu, zmuszeni są do ich zakupu w pociągu u maszynisty. Jak wykazano powyżej konsumenci, nabywający bilety u maszynisty, posiadający uprawnienie do zniżek nie mają możliwości zakupu biletu według taryfy ulgowej, bowiem takie bilety nie są sprzedawane w taborze kolejowym. Wiąże się to zatem z koniecznością wykupienia biletu normalnego. Ponadto, konsument obowiązany jest ponieść dodatkowe koszty, tj. uiścić opłatę manipulacyjną.
Stwierdzenie przez Prezesa UOKiK stosowania praktyki wymaga także wykazania, iż w wyniku jej stosowania przez przedsiębiorcę został naruszony zbiorowy interes konsumentów. Zbiorowy interes konsumentów oznacza interes dotyczący ogółu, a naruszenie tego interesu może mieć miejsce, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, jak i wtedy, gdy działania te wywołują inne niekorzystne zjawiska. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, w odniesieniu do konsumentów, chroni ich interesy jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym, zbiorowym. Do naruszenia zbiorowych interesów konsumentów konieczne jest, by działanie przedsiębiorcy zostało skierowane nie do konkretnego adresata, lecz do adresata, którego nie da się z góry oznaczyć indywidualnie. Wobec tego działanie to jest w stanie wywołać niekorzystne następstwa w odniesieniu do każdego z konsumentów (a nie jedynie wobec określonego konsumenta) i zagraża ono, przynajmniej potencjalnie, interesom każdego z członków zbiorowości konsumentów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesów nieograniczonej liczby konsumentów, których nie da się do końca zidentyfikować. Oczywistym jest bowiem, iż oferta przedstawiona przez przedsiębiorcę skierowana jest do nieoznaczonego kręgu odbiorców - dotyczy wszystkich potencjalnych klientów, chcących skorzystać z usług przewozu świadczonych przez WKD. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony zbiorowy interes konsumentów.
Jak wynika z powyższego, wszystkie przesłanki konieczne do uznania, iż działanie WKD wypełnia znamiona opisane w art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zostały spełnione. Działanie takie stanowi zatem praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i jako takie jest zakazane. Konieczne jest zatem nakazanie przedsiębiorcy zaniechanie jej stosowania.
Nie można pominąć, że w toku prowadzonego postępowania, WKD podjął działania, na skutek których na stacjach Podkowa Leśna Wschodnia, Grodzisk Mazowiecki Okrężna, Podkowa Leśna Zachodnia pojawiła się możliwość zakupu biletów w punktach sprzedaży. Dodatkowo przedsiębiorca zobowiązał się do podjęcia dalszych działań, mających na celu uruchomienie punktów sprzedaży na pozostałych stacjach. W ocenie Prezesa UOKiK, podjęte przez WKD działania nie są jednak wystarczające do uznania, iż zarzucana przedsiębiorcy praktyka, polegająca na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia konsumentom możliwości zakupu biletów WKD, na skutek braku punktów sprzedaży biletów WKD na przystankach WKD lub w ich bezpośredniej okolicy, została zaniechana. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 23e ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującej zaniechanie jej stosowania, jeżeli przedsiębiorca zaprzestał stosowania praktyki. W przedmiotowej sprawie WKD wykazało, iż podjęto działania mające na celu zaniechanie zarzucanej praktyki poprzez uruchomienia punktów sprzedaży na 3 spośród 7 stacji, na których nie było dotychczas możliwości zakupu biletów WKD. Jednocześnie jednak na 4 pozostałych stacjach, tj. Warszawa Reduta Ordona, Warszawa al. Jerozolimskie, Polesie, Brzózki, konsumenci nadal nie mają możliwości zakupu biletów. Jest oczywistym, że argumenty przedstawione przez WKD o braku rentowności tworzenia punktów sprzedaży w miejscach niekorzystnie usytuowanych geograficznie zasługują na rozważenie. Jednak nie można uznać tych argumentów za zasadne w stosunku do takich stacji jak Warszawa Reduta Ordona czy Warszawa al. Jerozolimskie. Z powyższych względów należy uznać, iż utrzymany jest stan bezprawności, który uniemożliwia uznanie, iż zarzucana WKD praktyka została zaniechana.
W odniesieniu do praktyki WKD, polegającej na naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, udzielania konsumentom rzetelnej i pełnej informacji o cenach usługi przewozu, poprzez niepodanie do publicznej wiadomości stosowanych przez PKP Warszawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. taryf lub cenników na przystankach WKD, na których brak jest kas biletowych należy wskazać, iż bezprawność działania przedsiębiorcy polega na naruszeniu obowiązku wynikającego z Prawa przewozowego.
Jak wynika z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, przewoźnik jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy lub cenniki. Ustawodawca nie określił sposobu realizacji tego obowiązku, gdyż nie można za taki uznać zawartego w art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego sformułowania "w sposób zwyczajowo przyjęty". Zatem do oceny węzła zobowiązaniowego konieczne jest odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego - zwierającego ogólne postanowienia dotyczące zobowiązań. Zgodnie z wynikającą z art. 353 § 1 K.c. definicją zobowiązania, polega ono na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Pojęcie umowy przewozu zawarte jest w art. 774 K.c. - przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Z definicji tej wynika, że do essentialia negotii umowy przewozu należy przewiezienie osób lub rzeczy oraz wynagrodzenie. Cena stanowi zatem świadczenie, jakie zobowiązany jest spełnić pasażer, a którego spełnienia może żądać przewoźnik. Koniecznym jest zatem, aby przystępujący do umowy przewozu konsument widział, jakie są warunki zobowiązania, którego ma być stroną. Świadczenie musi być w momencie powstania zobowiązania oznaczone lub co najmniej oznaczalne (muszą być wskazane kryteria, według których nastąpi ustalenie świadczenia), zaś w momencie wykonania zobowiązania konieczna jest konkretyzacja przedmiotu świadczenia (por. Kodeks Cywilny Tom I, Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 659). Postanowienia art. 16 ustawy - Prawo przewozowe wskazują, iż momentem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Oznacza to, iż w chwili przystąpienia do umowy przewozu, pasażer powinien znać cenę przewozu, w zamian za którą oczekiwać może spełnienia usługi przewozu. W przeciwnym razie druga strona stosunku zobowiązaniowego nie może żądać określonego zachowania po stronie dłużnika (tu: zapłaty ceny). Powyższe uzasadnia tezę, iż pomimo wskazania przez ustawodawcę, że stosowane cenniki lub taryfy mają być podane do publicznej wiadomości (bez wskazania sposobu realizacji obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego) uznać należy, iż jedynie zamieszczenie cenników lub taryf na wszystkich stacjach wymienionych w rozkładzie jazdy zadośćuczyni przepisom ustawy w tym zakresie. Przyjęcie tezy przeciwnej naruszałoby konstrukcję umowy przewozu jako węzła zobowiązaniowego o charakterze wzajemnym.
W świetle powyższych rozważań, za bezzasadny uznać należy argument strony, iż brak informacji o cenach usługi przewozu na wszystkich stacjach WKD nie stanowi naruszania ustawy - Prawo przewozowe. Przedsiębiorca wskazał, iż ustawa ta nie nakłada na przewoźnika takiego obowiązku, z uwagi na okoliczność, iż sposób jego realizacji określony został jako podanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. WKD wskazało, iż ocena postanowień art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego dokonana musi być w kontekście art. 2 Prawa przewozowego, nakładającego na przewoźnika obowiązek podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, poprzez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. W ocenie Prezesa UOKiK, ocena zawartych w ustawie - Prawo przewozowe postanowień nie może ograniczać się wyłącznie do ich literalnej wykładni. Przyjmując racjonalność ustawodawcy i spójność systemu prawa, uznać należy, iż umowa przewozu - jako stosunek zobowiązaniowy - podlega nie tylko reżimowi Prawa przewozowego, ale także Kodeksu cywilnego. Dlatego w sytuacji, gdy przepisy szczególne (tu: Prawo przewozowe) nie zawierają precyzyjnego wskazania, w jaki sposób nałożone na przewoźnika obowiązki mają być zrealizowane, konieczne jest odwołanie się do zawartej w postanowieniach Kodeksu cywilnego definicji zobowiązania oraz umowy przewozu.
Należy podkreślić, iż szeroko ujęty w ustawie - Prawo przewozowe obowiązek informacyjny dotyczący nie tylko ustalonych lub stosowanych taryf lub cenników, ale także zakresu działania, czy rozkładów jazdy - jest jednym z filarów ochronnego reżimu umowy przewozu, jako umowy o charakterze masowym, gdzie trudno o pełną realizację proklamowanej w art. 3531 K.c. zasady swobody umów. Okoliczności, w jakich działa transport publiczny wpływają na standaryzację świadczonych usług i ograniczenie swobody kontraktowej na rzecz adhezyjnego sposobu jej zawierania. Należy mieć na względzie, iż zasadą jest udzielanie informacji przez przedsiębiorcę w sposób nieprzymuszony, nie zaś tylko umożliwienie uzyskania jej, w razie inicjatywy konsumenta. Z tego też względu, w ocenie Prezesa UOKiK, nie stanowi należytego informowania podróżnego o cenach biletów możliwość skontaktowania się z dyżurnym ruchu lub dyspozytorem, w celu uzyskania informacji.
Przywołany przez WKD argument - umieszczenia cenników wewnątrz taboru - nie powoduje realizacji przedmiotowego obowiązku. Możliwość zapoznania się z cennikiem usług przewozu dopiero w taborze kolejowym, istnieje de facto już po zawarciu umowy przewozu. Zniekształca zatem ideę zobowiązania - jako zgodną wolę obu stron. Konsument nie ma bowiem możliwości zaznajomienia się z warunkami umowy, a w szczególności z ceną, jako jednym z czynników wpływającym na wybór towaru lub usługi. Działanie to w znacznym stopniu ogranicza swobodę jego decyzji i prowadzi do sytuacji, w której konsument przystępujący do umowy przewozu posiada tylko jedną możliwość - zaakceptowania warunków umowy. W przeciwnym razie obciążony zostanie negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niewykonania zobowiązania.
W ocenie Prezesa UOKiK, nie zadośćczyni też ustawowemu obowiązkowi w zakresie objętym postępowaniem, bezpłatne rozprowadzanie wśród podróżnych kieszonkowych rozkładów jazdy zawierających cennik biletów, czy też umieszczenie informacji o cenach biletów na stronie internetowej Spółki. Na takie stanowisko Prezesa UOKiK wpływa okoliczność, iż nie ma gwarancji, że każdy potencjalny pasażer otrzyma kieszonkowy rozkład jazdy wraz z cennikiem biletów, w odniesieniu zaś do cennika zamieszczonego na stronie internetowej - nie każdy z pasażerów jest odbiorcą Internetu. Faktem jest również, że zakres działania WKD, tj. podmiejskie usługi przewozowe, powodują, że konsument niejednokrotnie podejmuje decyzję o skorzystaniu z tych usług, doraźnie, nie długofalowo. Zatem winien mieć możliwość zapoznania się z ofertą cenową bezpośrednio przed zawarciem umowy, tj. na stacji.
Odnosząc się do argumentu strony, która wskazała, iż w celu realizacji obowiązku zapewnienia podróżnym dostępu do obowiązujących taryf i cenników, WKD współpracuje z mediami "Metropol" i "Metro", które okresowo zamieszczają informacje dotyczące cen przewozu, w ocenie Prezesa UOKiK, sporadyczny i nieregularny charakter takich działań przesądza o uznaniu, iż nie wypełniają one dyspozycji art. 11 ust. 1, stanowią zaś działania subsydiarne.
Bezprawność działania WKD jest, co wykazano powyżej, wyprowadzona z naruszenia przez Spółkę przepisów ustawy - Prawo przewozowe, w konsekwencji czego naruszono obowiązek udzielania konsumentom rzetelnej i pełnej informacji. Prawo konsumenta do informacji - do uzyskania wiedzy o przedmiocie i warunkach transakcji, umożliwiającej swobodne podjęcia decyzji, a więc świadomego odgrywania na nim roli "biernego podmiotu ekonomicznego" - jest prawem zasadniczym konsumenta. Obowiązek informowania partnera o istotnych okolicznościach dotyczących kontraktu, jego przedmiotu i treści, przedmiotu świadczenia, a także powinność czynienia tego w sposób prawdziwy, rzeczowy i kompletny - jest cechą generalną prawa umów i wypływa z obowiązku lojalnego kontraktowania, dotyczącego zarówno stadium przedkontraktowego, jak i wszelkich dalszych faz już istniejącego stosunku prawnego (por. E. Łętowska: "Prawo umów konsumenckich", Wydawnictwo C.H. BECK 2002 r., s. 159 i n.). Z kolei Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Spółki INNO (wyrok z dnia 7 marca 1990 r., C-362/88, Zb. Orz. I-667) stwierdził, że prawo konsumenta do informacji jest jednym z jego zasadniczych praw, bowiem brak pełnej wiedzy uniemożliwia konsumentowi swobodę oceny i wyboru, ograniczając wolność jego decyzji rynkowych. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż działanie Spółki, polegające na nieudzieleniu informacji o cenach usługi przewozu, skutecznie narusza konsumenckie prawo do rzetelnej i pełnej informacji.
Stwierdzenie przez Prezesa UOKiK stosowania praktyki, wymaga także wykazania, iż w wyniku jej stosowania przez przedsiębiorcę został naruszony zbiorowy interes konsumentów. Mając na względzie, iż w odniesieniu do praktyk, o których mowa w punkcie I i II niniejszej decyzji, istnieje tożsamość podmiotowa - dotyczą one tego samego przedsiębiorcy PKP WKD Sp. z o.o., a dodatkowo dotyczą świadczonych przez tego przedsiębiorcę usług przewozu, wskazać należy, iż w niniejszej decyzji skutecznie wykazano, że naruszony działaniem przedsiębiorcy interes konsumentów ma charakter zbiorowy (pkt I uzasadnienia in fine).
Rozstrzygając niniejsze postępowanie należy mieć na względzie, iż stosownie do uregulowań zawartych w art. 23e ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującej zaniechanie jej stosowania, jeżeli przedsiębiorca zaprzestał stosowania praktyki. Odnosząc się w sposób szczególny do charakteru decyzji Prezesa UOKiK, wydawanych na podstawie art. 23e ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, należy wyjaśnić, iż przedmiotowa decyzja wydawana jest w przypadku, gdy zachowanie przedsiębiorcy nie narusza już w dacie orzekania przepisu art. 23a tej ustawy. Dodatkowo, należy podkreślić, iż stosownie do art. 23e ust. 3 tej ustawy, ciężar udowodnienia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (a więc sytuacji, w której przedsiębiorca zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 23a ww. ustawy) spoczywa na przedsiębiorcy. Zatem, stosownie do powołanego przepisu, to przedsiębiorca obarczony jest ciężarem udowodnienia okoliczności, iż jego zachowanie przestało naruszać zakazy praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, a więc uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 23e w miejsce art. 23c ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, WKD poinformowało, iż w dniu 9 listopada 2005 r. informacje dla podróżnych o cenach biletów jednorazowych zamieszczone zostały na wszystkich przystankach WKD, na dowód czego strona przesłała dokumentację fotograficzną w postaci nowego rozkładu jazdy, uzupełnionego o tabelę opłat za bilety jednorazowe. Tym samym Prezes UOKiK stwierdził, iż zarzucana WKD praktyka naruszająca zbiorowe interesy konsumentów, polegająca na naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, udzielania konsumentom rzetelnej i pełnej informacji o cenach usługi przewozu, poprzez niepodanie do publicznej wiadomości stosowanych przez WKD taryf lub cenników, na przystankach WKD, na których brak jest kas biletowych została zaniechana w dniu 9 listopada 2005 r. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji. [...]