Stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin Sp. z o.o. w Lublinie.
Dz.Urz.UOKiK.2006.1.7
Akt nienormatywnyDecyzja
z dnia 1 grudnia 2005 r.
w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin Sp. z o.o. w Lublinie
UZASADNIENIE
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Delegatura w Lublinie, po publikacjach prasowych na temat zasad sprzedaży biletów stosowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin Sp. z o.o. w Lublinie (zwane dalej "MPK" lub "Spółką"), wszczęła postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie zakazu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W wyniku tego postępowania ustalono, że MPK stosuje różne ceny biletów ze względu na miejsce ich sprzedaży. Wyższa cena obowiązuje, gdy bilet nabywany jest u kierowcy pojazdu MPK, dodatkowo nie stosuje się wówczas ulg ustawowych i gminnych na bilety przysługujących określonym grupom pasażerów.
Analiza załączonych do stanowiska MPK dokumentów, tj. obowiązującego cennika usług i regulaminu przewozu dały podstawę do wszczęcia, w imieniu Prezesa Urzędu, przeciwko MPK postępowania antymonopolowego, pod zarzutem stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, poprzez bezprawne działania polegające na nieuzasadnionym i niezgodnym z prawem różnicowaniu cen biletów na usługi MPK ze względu na miejsce ich sprzedaży i niestosowaniu przewidzianych prawem ulg w biletach sprzedawanych u kierowcy MPK, tj. pod zarzutem naruszenia art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Prezes Urzędu zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działania przedsiębiorcy. Nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów. Do uznania określonego działania przedsiębiorcy za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 23a ust. 1 ustawy, spełnione muszą być następujące przesłanki:
- działanie to godzi w zbiorowe interesy konsumentów,
- określonemu działaniu przedsiębiorcy można przypisać cechę bezprawności.
MPK, będąc Spółką prawa handlowego, której właścicielem jest Gmina Lublin, świadczy usługi przewozu środkami komunikacji miejskiej. Są to usługi użyteczności publicznej. Warunkiem skorzystania przez konsumentów z przewozu jest nabycie ważnego biletu na przejazd. Do przejazdu uprawniają konsumentów bilety jednorazowe normalne, ulgowe ustawowe i ulgowe gminne, bilety jednorazowe nabywane u kierowcy, bilety okresowe, bilet dwudziestoczterogodzinny, bilet roczny, bilet rodzinny. Wszystkie rodzaje biletów dostępne są dla z góry nieokreślonej liczby konsumentów, którzy zamierzają skorzystać z usług tego przewoźnika. Dotyczy to biletów nabywanych zarówno w sieci zewnętrznej, jak i wewnętrznej tego przedsiębiorcy, w tym biletów nabywanych u kierowców w pojazdach MPK. Tym samym spełniony jest w niniejszej sprawie warunek, o którym mowa w art. 23a ust. 1, a dotyczący możliwości oceny działań MPK, jako naruszających zbiorowe interesy konsumentów, gdyż działania tego przedsiębiorcy w zakresie sprzedaży biletów jednorazowych i jednorazowych u kierowcy dotyczą z góry nieokreślonej i trudnej do ustalenia liczby konsumentów, zarówno w okresie obecnym, jak i w przyszłości.
Bezprawność tradycyjnie ujmowana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. Pojęcie porządek prawny obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych, jako zasady współżycia społecznego. Bezprawność jest kategorią obiektywną. Rozważenia przy ocenie bezprawności wymaga kwestia, czy czyn sprawcy był zgodny, czy też niezgodny z obowiązującymi zasadami porządku prawnego. Źródłem tych zasad są:
- normy prawa powszechnie obowiązującego - jako reguły postępowania wyznaczone przez nakazy i zakazy wynikające z norm prawa pozytywnego, w szczególności prawa cywilnego, karnego, administracyjnego, pracy, finansowego, ustaw i aktów prawnych regulujących poszczególne dziedziny gospodarki itp.,
- nakazy i zakazy wynikające z zasad współżycia społecznego (dobre obyczaje) - Komentarz do Kodeksu cywilnego Gerard Bieniek Lex Polonica Prima.
Sąd Najwyższy wskazał, że o bezprawności działania można mówić wówczas, gdy nie zachodzi żadna ze szczególnych okoliczności usprawiedliwiających określone działanie. Okolicznościami tymi są:
- działanie w ramach porządku prawnego, tj. działanie dozwolone przez obowiązujące przepisy,
- wykonywanie prawa podmiotowego,
- zgoda pokrzywdzonego oraz
- działanie w obronie uzasadnionego interesu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.10.1989 r. II CR 419/89 OSP 1990/11-12 poz. 377).
Zakwestionowanym działaniem MPK w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest niestosowanie ulg na bilety dla grup pasażerów, którym zostały one przyznane przez ustawodawcę w przypadku zakupu przez taką uprawnioną osobę biletu u kierowcy MPK. Podstawy prawne przyznanych ulg to powszechnie obowiązujące akty prawne w postaci ustaw enumeratywnie wyliczonych w części ustalającej stan faktyczny sprawy. Ustawy te precyzyjnie określają wysokość przyznanych przez ustawodawcę ulg (50% ceny biletu) i dokładnie określają kategorie osób, którym te uprawnienia zostały przyznane. Uprawnione ustawowo osoby do ulgowych przejazdów korzystają z tego przywileju w przypadku korzystania z usług MPK, gdy dokonują zakupu biletu w innych punktach aniżeli u kierowcy, w pojeździe. Wówczas cena biletu ulgowego ustawowego wynosi 50% ceny biletu normalnego kupowanego w ten sam sposób, czyli 1,00 zł. Wobec faktu, że ustawodawca nakazał wszystkim przedsiębiorcom świadczącym usługi transportu miejskiego, w tym MPK, stosowanie ulg na przejazdy dla określonych grup konsumentów nie przewidując w tym zakresie żadnych odstępstw i możliwości dowolnego działania, obowiązek ten Spółka powinna wykonywać zgodnie z zapisami wskazanych aktów prawnych. W praktyce MPK jednak nie wykonuje tego obowiązku w należyty sposób.
W przypadku nierespektowania przepisów ustawowych, tj. art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, art. 77 ustawy o wyższych szkołach zawodowych i art. 20 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego spełniona jest przesłanka bezprawności działania przedsiębiorcy, jako nieprzestrzeganie obowiązującego prawa wynikającego z konkretnych ustaw. Nakazy zawarte w tych aktach prawnych są nakazami bezwzględnie obowiązującymi i nie dają możliwości wyboru w zakresie ich przestrzegania. Przepisy prawa wskazują, że studentom, studentom szkół zawodowych, kombatantom i innym osobom będącym ofiarami represji wojennych i powojennych przysługuje ulga w opłatach, ulga taryfowa w wysokości 50% za przejazd środkami komunikacji miejskiej. Tym samym, zdaniem organu antymonopolowego, bilet ulgowy ustawowy kupowany u kierowcy MPK powinien być tańszy o 50% w stosunku do biletu normalnego nabywanego w ten sam sposób. Tak jednak nie jest i u kierowcy MPK cena biletu ulgowego ustawowego jest taka sama, jak biletu normalnego, tj. wynosi 2,00 zł.
Tym samym spełnione są warunki bezprawnego godzenia w interesy konsumentów uprawnionych do wskazanych wyżej ulg, a pozbawionych przez Spółkę tego uprawnienia, wbrew obowiązującym w tym zakresie regulacjom prawnym. Ze względu na fakt, że zakwestionowane działania dotyczą szerokiego kręgu konsumentów, z góry nieokreślonej liczby osób, spełnione są wszystkie przesłanki uzasadniające stwierdzenie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów poprzez bezprawne działania MPK w stosunku do tych uprawnionych ustawowo grup osób.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z identycznym stanem faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia NSA, gdyż Gmina Lublin "scedowała" (nie w formie konkretnego określenia zakresu tych uprawnień) obowiązek określenia cen na bilety na Zarząd MPK, sama ustalając w tym zakresie tylko jedną cenę maksymalną. Gmina nie wskazała także przedsiębiorcy zasad ustalania przez niego poszczególnych rodzajów tych cen. Tym samym należy w niniejszej sprawie przyjąć, że działania Zarządu MPK poprzez podjęcie wewnętrznej uchwały ustalającej ceny na bilety są działaniami podejmowanymi przez przedsiębiorcę samodzielnie w oparciu o wewnętrzne akty władz tej Spółki. Działania te nie mogą być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o cenach w takim zakresie, w jakim odnoszą się do gminy. W przypadku MPK, przedsiębiorca ma możliwość dowolnego kształtowania cen w ramach ponoszonych kosztów, a jedyne ograniczenie, jakie go wiąże w tym zakresie, to cena maksymalna ustalona w uchwale Rady Gminy Lublin. W kontekście tych zapisów MPK nie wykracza poza obowiązujące ją regulacje gminne.
W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że sprzedaż biletów u kierowcy MPK stanowi alternatywną, uzupełniającą, formę sprzedaży biletów, za które to czynności kierowcy otrzymują dodatkowe wynagrodzenie. Wprowadzenie tej formy sprzedaży nie może zakłócić wykonywania usługi przewozu, zatem stosowanie dopłaty do biletów zakupywanych u kierowcy, w pojeździe, należy uznać za dopuszczalne i uzasadnione. W tym zakresie działania MPK nie są bezprawne, gdyż są zgodne z art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wykazano wyżej żaden akt prawny nie zakazuje MPK stosowania dopłat w przypadku zakupu biletu u kierowcy pojazdu. Ograniczenie wolności gospodarczej może nastąpić tylko aktem prawnym o randze ustawy. W niniejszej sprawie w przypadku stosowania dopłat do biletów zakupywanych u kierowcy nie zachodzą takie okoliczności.
Również w przypadku drugiego ograniczenia o charakterze ważnego interesu publicznego nie można mówić o tego typu ograniczeniu, gdyż przyznane przez Spółkę ulgi gminne są w istocie dobrowolne, przyznane przez samego przedsiębiorcę i zakres oraz warunki ich obowiązywania mogą być przez niego dowolnie określane i modyfikowane. W rzeczywistości ulgi te mają charakter promocji, stosowanej tylko w określonych przypadkach.
Tym samym nie są spełnione przesłanki bezprawności działania MPK i naruszenia zbiorowego interesu konsumentów. Sprzedaż biletów u kierowcy wobec rozbudowanej sieci dystrybucji stanowi formę uzupełniającą i ma na celu zachęcenie konsumentów do nabywania biletów w innych punktach sprzedaży aniżeli u kierowcy, w pojeździe. Nieograniczone niczym stosowanie tej formy sprzedaży biletów może zakłócać i utrudniać świadczenie podstawowej działalności, jaką jest bezpieczny przewóz osób.
W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji niniejszej decyzji. [...]