Niestwierdzenie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez "Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie.
Dz.Urz.UOKiK.2003.1.238
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 31 grudnia 2002 r.
w sprawie niestwierdzenia stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez "Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie
Na podstawie art. 104 Kpa i art. 28 ust. 6 oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek "Transportowiec" Sp. z o.o. w Katowicach przeciwko "Przedsiębiorstwu Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie stwierdza się stosowania przez "Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku zarobkowego przewozu osób poprzez bezpośrednie narzucanie nieuczciwych cen w tym rażąco niskich, wyrażające się pobieraniem opłat za przewóz osób na linii komunikacyjnej, na której działalność prowadzi "Transportowiec" Sp. z o.o. poniżej obowiązującej w "Przedsiębiorstwie Komunikacji Miejskiej "Sp. z o.o. tabeli cen.
Do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, (zwanego dalej Prezesem Urzędu bądź organem antymonopolowym), wpłynął wniosek "Transportowiec" Sp. z o.o. w Katowicach (zwanej dalej Wnioskodawcą) o wszczęcie postępowania przeciwko "Przedsiębiorstwu Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie (zwane dalej PKM).
W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że PKM pobierając opłatę w wysokości 1,10 zł., tj. ceny poniżej kosztów własnych przedmiotowej usługi za przewóz osób na liniach komunikacyjnych, na których działalność prowadzi również Wnioskodawca stosuje praktykę ograniczającą konkurencję, o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), zwanej dalej ustawą antymonopolową. Zdaniem Wnioskodawcy PKM zajmuje pozycję dominującą na rynku. Wykorzystując ten fakt PKM pobiera na linii komunikacyjnej, na której konkuruje z Wnioskodawcą opłaty w wysokości 1,10 zł, natomiast na pozostałych liniach komunikacyjnych opłatę w wysokości 2,20 zł. Pozostali przewoźnicy w tym Wnioskodawca pobierają opłaty w wysokości 1,20 zł.
W dniu 12 września 2002 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie nakazania zaniechania przez "Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej" Sp. z o.o. w Jaworznie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku zarobkowego przewozu osób poprzez bezpośrednie narzucanie nieuczciwych cen w tym rażąco niskich, wyrażające się pobieraniem opłat za przewóz osób na liniach komunikacyjnych.
PKM prowadzi działalność polegającą na wykonywaniu krajowego zarobkowego przewozu osób przewozy regularne na linii komunikacyjnej Nr 350 K na podstawie zezwolenia Nr SO.6431-15/2001 z dnia 12 października 2001 r. PKM na linii 350 K prowadzi działalność przewozową 4 autobusami o pojemności 23 miejsc siedzących + 21 miejsc stojących każdy, łącznie 88 kursów na dobę.
Wnioskodawca prowadzi działalność polegającą na wykonywaniu krajowego zarobkowego przewozu osób przewozy regularne na linii komunikacyjnej Jaworzno Centrum Pechnik Os. Stałe Łubowiec (linia komunikacji miejskiej MB) w oparciu o zezwolenie wydane w dniu 19 kwietnia 1999 r. Linia komunikacyjna, na której działalność przewozową prowadzi Wnioskodawca, w pełni pokrywa się z linią komunikacyjną 350 K obsługiwaną przez PKM za wyjątkiem trzech przystanków, tj. Jaworzno Dąbrowa, Jaworzno Dąbrowa Narodowa, Jaworzno Łubowiec. Na w.w linii komunikacyjnej Wnioskodawca prowadzi działalność z wykorzystaniem 2 pojazdów o pojemności 16 miejsc siedzących oraz 16 pojazdów o pojemności 12 miejsc siedzących, którymi wykonuje 120 kursów na dobę.
W oparciu o ustalony stan faktyczny organ antymonopolowy zważył co następuje.
Dla uznania, że sprawa ma charakter antymonopolowy niezbędne jest ustalenie czy w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia interesu publicznoprawnego. W świetle treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy antymonopolowej, celem regulacji w niej przyjętej jest zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrona przedsiębiorców narażonych na stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i ochrona interesów konsumentów. Pozwala to przyjąć, że ma ona charakter publicznoprawny i służy ochronie interesu ogólnospołecznego. Znajduje więc zastosowanie tylko wówczas, gdy zagrożony lub naruszony zostaje interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Ustawa zatem w odniesieniu do przedsiębiorców chroni konkurencję, a w odniesieniu do konsumentów ich interesy jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. Działaniami antykonkurencyjnymi bądź antykonsumenckimi, w tym rozumieniu są jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu uczestników rynku, a więc gdy dotyczą nie sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy czy konsumenta, lecz zaburzeń na rynku, w rozumieniu negatywnych zjawisk charakteryzujących jego funkcjonowanie. W rozpatrywanej sprawie skutkami ewentualnej praktyki ograniczającej konkurencję mogli zostać dotknięci wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą polegającą na krajowym transporcie drogowym konkurujący z PKM na całości lub części linii komunikacyjnej 350 K. W wypadku udowodnienia pobierania nieuczciwych cen, w tym cen poniżej kosztów działalności przez przedsiębiorcę zajmującego pozycję dominującą na rynku należałoby przyjąć, że zaburza to w istoty sposób konkurencję na tym rynku. Tak więc, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z występowaniem interesu publicznoprawnego pozwalającego na ocenę zachowania PKM w świetle postanowień ustawy antymonopolowej.
Dla zastosowania mechanizmów ustawy antymonopolowej koniecznym jest wykazanie, iż przedsiębiorca przeciwko któremu skierowany jest zarzut stosowania praktyk określonych w art. 8 na rynku właściwym posiada pozycję dominującą. Definicję rynku właściwego zawiera art. 4 pkt 8 ustawy antymonopolowej. Rynek właściwy to rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji.
Praktyki ograniczające konkurencję ujawniają się na rynku. Dlatego też dla właściwego stosowania przepisów ustawy istotne znaczenie ma kwestia metodyki wyznaczania rynku. Rynek w ujęciu przedmiotowym odnosi się do wszystkich towarów jednego rodzaju, które poprzez szczególne właściwości, w szczególności zaś przeznaczenie, użytkowość i cenę odróżniają się od innych towarów w taki sposób, że nie istnieje możliwość dowolnej ich zmiany. Rynek pod względem asortymentowym tworzą towary, które z punktu widzenia nabywcy charakteryzują się substytutywnością. W niniejszej sprawie rynkiem właściwym jest linia komunikacyjna 350K usytuowana na terenie Jaworzna, a w ujęciu asortymentowym jest to regularny zarobkowy przewóz osób na tej linii. Rynkiem w ujęciu produktowym są usługi przewozu osób, a wyznacznikiem rynku w ujęciu geograficznym jest stopień koncentracji usług świadczonych przez strony postępowania, określony popytem i podażą. Rynkiem właściwym dla usług regularnego zarobkowego przewozu osób świadczonych przez strony postępowania jest linia komunikacyjna 350 K. Powodem takiego wyznaczenia rynku geograficznego jest fakt, iż zezwolenie na prowadzenie działalności przewozowej dla każdej linii komunikacyjnej udzielane jest odrębnie. Ponadto, Wnioskodawca i PKM konkurują ze sobą wyłącznie na linii 350 K.
Stosownie do przepisu art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Oceniając udział w rynku pod kątem zdolności przewozowej stron niniejszego postępowania, wskazać należy, że PKM na linii 350 K prowadzi działalność przewozową 4 autobusami o pojemności 23 miejsc siedzących + 21 miejsc stojących każdy, wykonując łącznie 88 kursów na dobę. Maksymalna ilość pasażerów, jaką może przewieźć PKM w ciągu doby w dni robocze to 3872 pasażerów. Na w.w. linii komunikacyjnej Wnioskodawca prowadzi działalność z wykorzystaniem 2 pojazdów o pojemności 16 miejsc siedzących oraz 16 pojazdów o pojemności 12 miejsc siedzących, którymi wykonuje 120 kursów na dobę. Maksymalna ilość pasażerów jaką może przewieźć Wnioskodawca w ciągu doby w dni robocze to 1493 pasażerów. Pozostałych 18 przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe na linii 350 K dysponuje 19 pojazdami o łącznej pojemności 549 miejsc i wykonującymi łącznie 169 kursów w ciągu doby w dni robocze. Ustalając udział w rynku poszczególnych przedsiębiorców, organ antymonopolowy wziął pod uwagę maksymalną ilość osób, jaką dany przedsiębiorca może przewieźć w ciągu doby w dni robocze na linii komunikacyjnej 350 K.
Z powyższego widać, iż w stosunku do PKM nie spełnione zostało domniemanie prawne z art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej zgodnie z którym przedsiębiorca posiada pozycję dominującą na rynku, jeżeli jego udział w tym rynku przekracza 40%. Silna konkurencja na rynku powoduje, że PKM swoje zachowania rynkowe musi dostosowywać do sytuacji aktualnie panującej na tym rynku. Egzemplifikacją takiego działania jest polityka cenowa stosowana przez PKM na linii 350 K, gdzie przedsiębiorca ten ustalając wysokość cen brał pod uwagę ich wysokość pobieraną przez dotychczasowych przewoźników. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że pasażerowie zamierzający korzystać z usługi przewozu na linii komunikacyjnej 350 K, mają bardzo szeroką możliwość wyboru przewoźnika, który wykona tą usługę. Oferty poszczególnych przewoźników należy uznać za substytutywne i tylko od woli pasażera zależy z usług którego przedsiębiorcy skorzysta. PKM nie posiada trwałej przewagi konkurencyjnej i swoim zachowaniem nie jest w stanie ograniczyć konkurencji na rynku. A zatem należy stwierdzić, że PKM nie zajmuje pozycji dominującej na rynku zarobkowego przewozu osób na linii komunikacyjnej 350 K w Jaworznie. Tak więc, nie spełniona została podstawowa przesłanka dla oceny zachowania PKM pod kątem stosowania przez tego przedsiębiorcę praktyk ograniczających konkurencję na rynku właściwym.
Zgodnie z zapisem art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Art. 8 ust. 2 pkt 1 stanowi, że nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków albo sprzedaży towarów.
Jakkolwiek PKM nie posiada na rynku właściwym pozycji dominującej, co wyklucza możliwość stwierdzenia stosowania przez niego praktyk ograniczających konkurencję, to organ antymonopolowy w celu pełnego zbadania sprawy dokonał oceny zachowania PKM również w świetle pozostałych przesłanek zawartych w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej. Wnioskodawca zarzucił PKM bezpośrednie narzucanie nieuczciwych cen w tym rażąco niskich, wyrażające się pobieraniem opłat za przewóz osób na liniach komunikacyjnych na których działalność prowadzi "Transportowiec" Sp. z o.o. poniżej obowiązującej w tabeli cen.
Dla bytu przedmiotowej praktyki podstawową kwestią jest wykazanie przedsiębiorcy, który ją stosuje nieuczciwości w zachowaniu. Jak wskazano to we wcześniejszej części niniejszej decyzji PKM zasadniczą część przewozów wykonuje w oparciu o umowę z Gminą Jaworzno Nr 201/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r., której przedmiotem jest realizacja obsługi lokalnego transportu miejskiego miasta Jaworzna i połączeń ponadlokalnych. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. PKM zawierając umowę z Gminą Jaworzno zobowiązało się m.in. do obsługi linii komunikacyjnych wskazanych przez Gminę i odpowiednio do zakresu podjętych zobowiązań skalkulowało wysokość opłat za świadczone na tych liniach usługi przewozowe. Ponadto PKM w 2001 r. podjęło również działalność przewozową na linii komunikacyjnej 350 K w oparciu o odrębne zezwolenie. W zakresie obsługi powyższej linii komunikacyjnej PKM nie jest związane żadną umową z Gminą Jaworzno.
Na przedmiotowej linii komunikacyjnej nie obowiązują uprawnienia do przejazdów ulgowych i bezpłatnych, nie obowiązują również bilety okresowe. Na linii tej kursują autobusy bardzo oszczędne w eksploatacji, istnieje również na niej duże zapotrzebowanie pasażerów. W związku z odmiennymi warunkami ekonomicznymi prowadzenia działalności na linii 350 K w porównaniu z pozostałymi liniami komunikacyjnymi, na których działalność prowadzi PKM cenę ustalono w wysokości 1,10 zł. Z kalkulacji przesłanej przez PKM nie wynika, aby prowadziło ono działalność przewozową na linii 350 K pobierając ceny poniżej kosztów świadczonych usług. Wnioskodawca w toku postępowania stwierdził, że koszt jednostkowy przewozu pasażera wynosi w jego przedsiębiorstwie 1,20 zł i w takiej też wysokości pobiera opłaty od pasażerów. Wnioskodawca stwierdził również, że pozostali przewoźnicy oprócz PKM pobierają opłaty w wysokości 1,20 zł, za przewóz osób na linii 350 K.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że koszty ponoszone przez poszczególnych przedsiębiorców mogą się różnić, stąd też zróżnicowana może być wysokość cen przez nich pobieranych i dlatego też, sam fakt pobierania przez jednego z przedsiębiorców ceny niższej od pobieranych przez pozostałych nie może zostać uznany za naruszenie prawa.
Z powyższych ustaleń wynika, że PKM pobiera opłaty za przewóz osób na linii komunikacyjnej 350 K, na której działalność prowadzi również Wnioskodawca poniżej obowiązującej w PKM tabeli cen obowiązujących na liniach komunikacyjnych obsługiwanych na zlecenie Gminy Jaworzno, ceny te nie mogą jednak zostać uznane za nieuczciwe w tym rażąco niskie, gdyż ich wysokość wynika z warunków ekonomicznych działalności przewozowej na linii 350 K.
Należy również zwrócić uwagę na fakt, że zachowanie PKM nie godzi w konkurencję na rynku właściwym. Wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność przewozową na linii komunikacyjnej 350 K pobierają opłaty za przewóz osób w zbliżonej wysokości. Konkurują przede wszystkim nie tylko ceną, ale jakością i dostępnością świadczonych usług. Podmioty działające w warunkach konkurencji zmuszane są do racjonalnego kalkulowania swoich kosztów, co w efekcie powoduje, że mają mniejsze, w przeciwieństwie do podmiotów zajmujących dominującą pozycję na rynku, możliwości wkalkulowania do ceny pozornych kosztów działalności. Powoduje to, że sytuacja taka jest korzystna przede wszystkim dla konsumentów, którzy uiszczają opłaty za usługę przewozu w wysokości adekwatnej do rodzaju i jakości tej usługi. Stąd też, pobieranie przez PKM opłat w wysokości 1,10 zł za przewóz osób na linii komunikacyjnej 350 K jest korzystne dla konsumentów, którzy równocześnie mają możliwość korzystania z usług innych przewoźników za niewiele wyższą opłatą.
W związku z faktem, iż PKM nie zajmuje pozycji dominującej na rynku, co jest podstawowym warunkiem dla oceny zachowania przedsiębiorcy w świetle przepisów ustawy antymonopolowej, a ceny w wysokości 1,10 zł za przewóz osób na linii 350 K nie są nieuczciwe należy stwierdzić, że PKM nie dopuściło się naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.
Stąd należało orzec jak w sentencji. [...]