Niestwierdzenie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Gminę Trzebownisko.
Dz.Urz.UOKiK.2001.3.107
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 2 października 2001 r.
w sprawie niestwierdzenia stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Gminę Trzebownisko
(Nr RKR-18/2001)
- narzucanie uciążliwych warunków umów o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, przynoszących Gminie nieuzasadnione korzyści.
UZASADNIENIE
Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Krakowie wpłynął w dniu 22.01.2001 r. wniosek K.J. - właściciela Zakładu Mięsnego "JANIPEK" w Trzebownisku (dalej Wnioskodawca) - o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko Gminie Trzebownisko (dalej Gmina) pod zarzutem stosowania praktyk monopolistycznych.
We wniosku (z dnia 15.01.2001 r.) oraz jego uzupełnieniu z dnia 1.02.2001 r. Wnioskodawca podniósł, że Gmina, która jest lokalnym monopolistą w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków, narusza jego interes prawny, ponieważ dzieli swoich kontrahentów -tj. odbiorców wody i dostawców ścieków - na różne kategorie i stosuje wobec nich zróżnicowane opłaty za dostawę wody i odbiór ścieków. Opłaty te są wyższe w przypadku przedsiębiorców - w tym Wnioskodawcy - a niższe w przypadku gospodarstw domowych. Tymczasem - w przekonaniu Wnioskodawcy - koszt doprowadzenia wody do jego zakładu oraz odprowadzenia stamtąd ścieków nie jest wyższy niż w przypadku gospodarstw domowych.
Zdaniem Wnioskodawcy jego interes prawny został tym bardziej naruszony, że w przeszłości współuczestniczył w finansowaniu oczyszczalni budowanej przez Gminę i na tę okoliczność, w dniu 16.10.1995 r., sporządzona została pomiędzy stronami umowa, która w par. 4 pkt 2 stanowi, iż cena oczyszczenia 1 m3 ścieków, z uwzględnieniem ładunku, będzie równa dla wszystkich użytkowników tej oczyszczalni. Obecnie natomiast Gmina nie tylko różnicuje opłatę za odbiór ścieków na niekorzyść Wnioskodawcy i przymusza go do zawarcia umowy o odbiór ścieków uwzględniającej to różnicowanie, ale również odmawia rozliczenia jego udziału w kosztach budowy oczyszczalni. Wnioskodawca zakwestionował także ustaloną przez Gminę zasadę, iż ilość odebranych ścieków jest równa ilości dostarczonej wody, co w przypadku jego zakładu nie jest zgodne z prawdą, gdyż woda zużyta bezpowrotnie do celów produkcyjnych nigdy nie jest ściekiem.
W toku postępowania Gmina - odpowiadając na zarzuty podniesione przez Wnioskodawcę - wyjaśniła (pisma z dnia 27.02, 22.03.2001 r.), iż usługi dostawy wody i odbioru ścieków na jej terenie świadczy oraz opłaty z tego tytułu pobiera Gospodarstwo Pomocnicze Gminy. Wysokość opłat za dostawę wody i odbiór ścieków uchwala Rada Gminy w oparciu o planowane i uzasadnione koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych.
Stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie urządzeń" (...), odbiorcy wody z terenu Gminy podzieleni są na dwie kategorie: "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali odbiorcy", do których zaliczono m.in. instytucje i przedsiębiorców. W grupie "pozostałych odbiorców" znalazł się także Wnioskodawca. Zróżnicowanie wysokości opłat wynika - zdaniem Gminy - z różnych kosztów ich świadczenia, tj. niższych dla gospodarstw.
Mając na uwadze powyższe ustalenia organ antymonopolowy zważył, co następuje:
Istotą praktyk ograniczających konkurencję określonych w art. 8 ust. 1 ustawy - którego naruszenie zarzuca Gminie Wnioskodawca - jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym. Zakazowi zawartemu w tym przepisie podlega wyłącznie sprzeczne z prawem nadużycie siły rynkowej, a nie jej posiadanie.
Zgodnie z hipotezą art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy, przejawem nadużycia pozycji dominującej na rynku jest stosowanie w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji. Przepis ten - w odróżnieniu od art. 5 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o przeciwdziałaniu (...) - może mieć zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia, iż przedsiębiorca o dominującej pozycji rynkowej nie tylko dzieli rynek podmiotowo lub uprzywilejowuje niektórych swoich kontrahentów (jak w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu (...) ale dodatkowo, iż narzucone przez takiego przedsiębiorcę warunki umowy, poprzez ich uciążliwość lub niejednolitość, stwarzają tym kontrahentom zróżnicowane warunki konkurowania.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż Gmina Trzebownisko posiada na lokalnym rynku dostaw wody i odbioru ścieków wyznaczonym jej granicami administracyjnymi pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy (...) oraz różnicuje warunki cenowe umów zawieranych w tym zakresie - pobiera bowiem ceny niższe od gospodarstw domowych i wyższe od pozostałych kontrahentów, w tym Wnioskodawcy.
Aby jednak działanie Gminy mogło być uznane za sprzeczne z cyt. art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy należałoby dowieść, iż różnicowanie cen stwarza Wnioskodawcy i innym usługobiorcom zaliczonym do grupy "pozostałych odbiorców" zróżnicowane warunki konkurencji. W przypadku Wnioskodawcy wymagałoby to udowodnienia, iż na terenie Gminy istnieje konkurencyjny w stosunku do niego producent wyrobów mięsnych, od którego Gmina pobiera niższe opłaty za dostawę wody i ścieków. Gdyby tak istotnie było, uzasadnione byłoby wówczas przypuszczenie, że konkurent ten ponosi niższe od Wnioskodawcy koszty działalności - na które składają się opłaty za wodę i ścieki - a tym samym, iż w wyniku działań Gminy pogorszyła się konkurencyjność Wnioskodawcy.
Taka teza nie została jednak przez Wnioskodawcę ani wywiedziona, ani udowodniona. Nie potwierdzają jej również zgromadzone w toku postępowania antymonopolowego dokumenty. Wynika z nich bowiem, że Gmina nie różnicuje opłat za wodę i ścieki w grupie przedsiębiorców, natomiast odbiorcy tych usług zaliczeni do grupy "gospodarstw domowych" - tj. konsumenci w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy - wprawdzie ponoszą niższe opłaty, jednak ani pomiędzy sobą, ani z przedsiębiorcami nie konkurują.
W tym stanie rzeczy różnicowanie przez Gminę cen dostawy wody i odbioru ścieków nie powoduje ograniczenia konkurencji na lokalnym rynku, w tym na właściwym dla Wnioskodawcy rynku produkcji wyrobów mięsnych.
Mając powyższe na uwadze, działanie Gminy może być - zdaniem organu antymonopolowego - oceniane wyłącznie pod kątem ewentualnego stosowania praktyki eksploatacyjnej (wyzysku partnera rynkowego), w tym naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W toku postępowania Gmina przyznała, iż ewidencja księgowa Gospodarstwa Pomocniczego nie uwzględnia podziału ponoszonych kosztów oddzielnie dla poszczególnych grup odbiorców. Jednocześnie jednak zgodnie z jej kalkulacjami, koszty świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych zaplanowane na rok 2001 r. dla poszczególnych grup usługobiorców miały być sfinansowane przez:
- gospodarstwa domowe - opłatą w wysokości 1,30 zł za 1 m3 wody i 1,30 zł za 1 m3 ścieków oraz dotacją Gminy w łącznej wysokości 216.850 zł, tj. 0,31 zł na 1 m3.
- "pozostałych odbiorców" - w całości opłatą w wysokości 2,40 zł za 1 m3 wody i 2,40 za 1 m3 ścieków,
Stosownie do treści art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy, przedsiębiorca nadużywa pozycji dominującej wówczas, gdy narzuca kontrahentowi uciążliwe warunki umowy, przynoszące narzucającemu nieuzasadnione korzyści.
Uciążliwości warunków umowy dla Wnioskodawcy oraz wynikających z nich nieuzasadnionych korzyści dla Gminy nie można jednak wywieść jedynie z faktu, iż sposób ewidencjonowania kosztów przez Gospodarstwo Pomocnicze Gminy nie spełnia wymogów nałożonych na przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne.
Sąd Antymonopolowy, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 czerwca 2001 r. (sygn. akt. XVII Ama 84/00) stwierdził, iż (cyt.) "Prezes Urzędu (...) w postępowaniu antymonopolowym dokonuje oceny, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy antymonopolowej. Nie dokonuje zaś ustalenia i oceny, czy w danych stosunkach prawnych doszło do naruszenia jakiegokolwiek prawa. Ustawa antymonopolowa wyznacza bowiem ramy i granice możliwości żądania ochrony".
Tymczasem - opierając się na przedłożonych przez Gminę kalkulacjach i wyjaśnieniach - należy stwierdzić, że stawki opłat ustalone dla poszczególnych grup odbiorców na rok 2001 odpowiadają planowanym kosztom, a zyski ze sprzedaży wody i straty poniesione na odbiorze ścieków w roku 2000 odnoszą się w równym stopniu do gospodarstw domowych jak i grupy "pozostałych odbiorców", do których należy Wnioskodawca.
Weryfikacja stanowiska Gminy oraz przedstawionych przez nią wyników finansowych roku 2000 i kalkulacji cen na rok 2001 - na potrzeby postępowania antymonopolowego - mogła zostać dokonana przez biegłego rewidenta. Dowód w postaci opinii biegłego nie został jednak przeprowadzony z przyczyn leżących po stronie Wnioskodawcy, który - pomimo wcześniejszych deklaracji - nie wpłacił zaliczki na poczet kosztów z tym związanych. Nie znajdowało również uzasadnienia, aby opinia w postępowaniu wszczętym na wniosek sfinansowana miała być ze środków publicznych i koszty te ponieść miał budżet Państwa.
Podkreślić należy w szczególności, iż o stosowaniu praktyk monopolistycznych nie przesądza okoliczność dotowania przez Gminę usług wodno-kanalizacyjnych odbiorcom należącym do grupy gospodarstw domowych. Gmina - jeżeli nie czyni tego kosztem pozostałych grup odbiorców - uprawniona jest do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji finansowanej dla gospodarstw domowych pochodzącej z wpływów uzyskiwanych na podstawie przepisów określającej dochody i zasady subwencjonowania jej działalności (tak. np. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 25.05.1994 r. sygn. akt XVII Amr 34/94). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747). Ustawa ta wejdzie wprawdzie w życie dopiero w dniu 14.01.2002 r., niemniej jednak w art. 24 ust. 6 stanowi, iż rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu.
Z kolei - stosownie do par. 4 ust. 3 obowiązującego aktualnie rozporządzenia w sprawie urządzeń (...) - ilość odprowadzanych ścieków określa się wg wskazań urządzeń pomiarowych zainstalowanych przez dostawcę ścieków. W razie braku tych urządzeń ilość ścieków przyjmuje się jako równą ilości pobranej wody ze źródeł publicznych i własnych, a jeżeli dostawcą jest zakład produkcyjny - ilość odprowadzanych ścieków strony ustalają w umowie z uwzględnieniem udokumentowanej ilości wody bezpowrotnie zużytej do celów produkcyjnych i technologicznych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wnioskodawca otrzymał od Gminy propozycję zawarcia umowy w sprawie odbioru ścieków uwzględniającą cytowane zasady rozliczeń. [...]