Niestwierdzenie stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez Małopolską Regionalną Kasę Chorych w Krakowie.
Dz.Urz.UOKiK.2001.2.30
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 6 czerwca 2001 r.
w sprawie niestwierdzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez Małopolską Regionalną Kasę Chorych w Krakowie
(Nr RKR-11/2001)
- stosowanie w podobnych umowach zawieranych z osobami trzecimi o finansowanie i udzielanie świadczeń zdrowotnych, niejednolitych warunków umów stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji na lokalnym rynku udzielania specjalistycznych świadczeń zdrowotnych na rzecz ubezpieczonych
- przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na lokalnym rynku udzielania specjalistycznych świadczeń zdrowotnych na rzecz ubezpieczonych.
UZASADNIENIE
Przedsiębiorcami - w rozumieniu art. 4 pkt 1 a) ustawy - są osoby fizyczne i prawne, jak również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące działalność gospodarczą albo organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej. W ocenie organu antymonopolowego Kasy Chorych są takimi jednostkami. Wprawdzie nie zajmują się bezpośrednio świadczeniem usług zdrowotnych (tj. usług o charakterze użyteczności publicznej), jednak są zobowiązane do zapewnienia ubezpieczonym szeregu świadczeń zdrowotnych wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1997 r. o państwowych ubezpieczeniach zdrowotnych (Dz. U. Nr 28, poz. 153 - zwanej dalej p.u.z.). Obowiązek ten realizują poprzez zawieranie umów z zakładami opieki zdrowotnej i osobami wykonującymi zawód medyczny. Ostatecznie również Kasy Chorych - na podstawie art. 61 ustawy o p.u.z. - kontrolują realizację uprzednio zawartych umów o udzielanie świadczeń. Działania Kas Chorych polegają zatem na zbudowaniu na właściwym dla siebie terenie struktury, której zadaniem jest udzielanie świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym, doborze części tej struktury (świadczeniodawców), określeniu warunków (także finansowych), w jakich struktura ta funkcjonuje, oraz - wszak organizowanie jest procesem ciągłym - także na korygowaniu i usprawnianiu struktury.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż do Kas Chorych, jako jednostek organizujących usługi o charakterze użyteczności publicznej - tj. przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - ustawa ta ma zastosowanie. Nie przesądza to jednak o tym, aby ocenie na gruncie tej ustawy podlegały wszelkie działania Kas Chorych. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów należy do dziedziny prawa publicznego. W art. 1 ustawodawca przesądził, iż zawarte w niej zasady mają zastosowanie do podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów oraz, że ustawa reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję. Oznacza to, że nie wszystkie zachowania przedsiębiorców uzasadniają uruchomienie jej instrumentów. Powinno to następować tylko wówczas, jeżeli w następstwie zachowań naruszających ustawę zagrożony jest interes publiczny przedsiębiorców lub konsumentów, a zatem w sytuacji, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku (tak: S. Gronowski - Ustawa antymonopolowa - komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996 str. 1-2).
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi zatem instrument przeciwdziałania praktykom ograniczającym szeroko pojętą konkurencję na rynku właściwym, nie zaś ochrony indywidualnych interesów poszczególnych jego uczestników, do czego zmierza w istocie wniosek Zakładu. Przedłożony przez Zakład materiał dowodowy - w ocenie organu antymonopolowego - może stanowić jedynie podstawę do ewentualnych rozważań, czy Kasa - podejmując indywidualne decyzje w dwóch jednostkowych przypadkach, tj. odrzucając ofertę Zakładu i przyjmując ofertę Centrum - przestrzegała ustalonych przez siebie warunków wyboru oferentów. Odpowiedź na powyższe pytanie nie należy jednak do właściwości organu antymonopolowego. W szczególności nie należy do jego właściwości ocena, czy Kasa powinna uwzględnić ofertę Centrum pomimo, że - jak podnosi Zakład - wymienione w niej i osoby nie były już jego pracownikami lub też, czy w nie do końca wyjaśnionych w toku postępowania okolicznościach, Kasa mogła uzasadniać odrzucenie oferty Zakładu niezabezpieczeniem odpowiedniego sprzętu medycznego.
Reasumując, organ antymonopolowy nie może w trybie administracyjno-prawnym rozstrzygać, czy oferty Zakładu spełniały warunki konkursu, a tym samym, czy Kasa winna z nim zawrzeć umowy na udzielanie świadczeń. Rozstrzygnięcie takie dokonane w odniesieniu do indywidualnych ofert Zakładu powodowałoby, że organ antymonopolowy - wykraczając poza uprawnienia wynikające z ustawy - stałby się nie tylko regulatorem rynku świadczeń zdrowotnych (jak postuluje Zakład), co organem odwoławczym od decyzji Kas Chorych oraz sprawującym nad ich działalnością bezpośredni nadzór.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 27 listopada 1996 r. w sprawie konkursu ofert na zawierane przez Kasy Chorych umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych (Dz. U. Nr 148, poz. 978 - zwanego dalej "rozporządzeniem") oferentom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez komisję konkursową lub zamawiającego określonych w ustawie lub rozporządzeniu zasad, przysługują skarga lub protest. Skargę składa się do komisji konkursowej przed ogłoszeniem rozstrzygnięcia konkursu, natomiast protest do zamawiającego w terminie 7 dni od daty rozstrzygnięcia konkursu. Właściwi do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia skargi i protestu są adresaci, do których zostały skierowane, a zatem skargę rozstrzyga komisja konkursowa, a protest zamawiający.
Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują innej - oprócz wyżej opisanej - drogi wzruszenia wyników przeprowadzonego przez Kasę Chorych konkursu ofert. Stosownie do art. 54a ustawy o p.u.z. przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie mają zastosowania przepisy o zamówieniach publicznych, a zatem odwołań w sprawie wyników konkursu ofert nie można wnosić do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w trybie art. 86 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.). Organem odwoławczym od decyzji Kas Chorych nie jest również Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, którego zadaniem jest ochrona interesów osób ubezpieczonych (art. 151 ust. 2 ustawy o p.u.z.).
Urząd ten sprawuje nadzór nad działalnością Kas Chorych stosując kryterium legalności, rzetelności, celowości i gospodarności (art. 151a. ust. 4-5) i w ramach tego nadzoru może wydawać decyzje administracyjne (art. 151e.). Jednak - z uwagi na cywilnoprawny charakter umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz brak odpowiednich zapisów w ustawie - uznać należy, że nie jest on w stosunku do Kas Chorych organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 Kpa.
W świetle powyższego należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było, aby decyzje o wyborze świadczeniodawcy spoczywały w rękach Kas Chorych, które zawierają umowy o udzielanie świadczeń, stosując przepisy rozporządzenia w sprawie konkursu ofert [...] Rozporządzenie to nie zawiera kryteriów, jakimi Kasy winny kierować się przy wyborze świadczeniodawcy, jak również nie definiuje pojęcia "oferty najkorzystniejszej", do wyboru której Kasa jest uprawniona na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Niemniej sam fakt, iż Kasy Chorych w wyniku konkursu wybierają oferty powoduje, iż część z nich zostaje odrzucona, a umowy z tymi oferentami nie są zawierane.
Wobec powyższego odrzucenie - w wyniku przeprowadzonego konkursu - ofert poszczególnych świadczeniodawców jest naturalną konsekwencją wykonywania przez Kasę Chorych jej ustawowych zadań, nie zaś nieuzasadnionym ich różnicowaniem, wypełniającym przesłanki art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy, czy też porozumieniem ograniczającym konkurencję, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy zawartym pomiędzy Kasą a wybranym przez nią oferentem.
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy, należy zauważyć, że rynek świadczeń zdrowotnych realizowanych na rzecz ubezpieczonych nie jest typowym rynkiem konkurencyjnym. Na rynku tym o wyborze świadczeniodawcy wykonującego usługi zdrowotne nie decydują mechanizmy rynkowe wyrażające się zależnościami przyczynowo-skutkowymi zachodzącymi między popytem, podażą i cenami, a Kasy Chorych - w ramach przyznanego im ustawowo monopolu na zawieranie umów w tym zakresie. Świadczeniodawcy (oferenci) nie prowadzą w sposób ciągły gry rynkowej. Ich wzajemne konkurowanie ogranicza się do jednorazowego przedłożenia Kasie Chorych swojej oferty w ramach ogłaszanych przez nią konkursów. Stosownie do obowiązujących przepisów jedne z tych ofert mogą zostać przez Kasę przyjęte, a inne odrzucone.
W tym stanie rzeczy Kasom Chorych nie można - co do zasady - postawić zarzutu, iż przeciwdziałają ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku świadczeń zdrowotnych (art. 8 ust. 2 pkt 5) - skoro z mocy ustawy o p.u.z. są jednostkami uprawnionymi do kształtowania tego rynku, tj. dokonania wyboru świadczeniodawców na nim działających.
Stwierdzając powyższe organ antymonopolowy jednocześnie nie wyklucza możliwości zastosowania wobec Kas Chorych przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w przypadku zagrożenia samej instytucji konkurencji na rynku świadczeń zdrowotnych - czego w niniejszej sprawie jednak nie dowiedziono. [...]