Nałożenie kary pieniężnej na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie z tytułu niewykonania decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 21 marca 2001 r., Nr RWA-15/2001.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2002.3/4.160

Akt nienormatywny
Wersja od: 10 września 2002 r.

DECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 18 lipca 2002 r.
w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie z tytułu niewykonania decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 21 marca 2001 r., Nr RWA-15/2001

(Nr RWA-14/2002)

Na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu nakłada się na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie z tytułu niewykonania decyzji Prezesa Urzędu z dnia 21 marca 2001 r. Nr RWA-15/2001., karę pieniężną w wysokości 1.023.814,62 zł (słownie: jeden milion dwadzieścia trzy tysiące osiemset czternaście złotych 62/100).

UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2001 r. po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania antymonopolowego, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej Prezesem Urzędu, wydał decyzję Nr RWA-15/2001, w której nakazał Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie (zwanemu dalej również MPWiK bądź Przedsiębiorstwem) zaniechania praktyki monopolistycznej, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku usług wodno-kanalizacyjnych poprzez narzucanie konsumentom uciążliwych warunków umów o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zobowiązujących konsumentów do budowy własnym kosztem i staraniem przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, a następnie nieodpłatnego przekazania ich na majątek ww. Przedsiębiorstwa.

Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo złożyło odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego, zwanego dalej Sądem, które Sąd, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 99/01) odrzucił.

Mając na uwadze fakt uprawomocnienia się decyzji Nr RWA-15/2001, Prezes Urzędu postanowieniem z dnia 20 grudnia 2001 r. podjął postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), zwanej dalej ustawą antymonopolową, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie nałożenia na MPWiK kary pieniężnej, na skutek zwłoki w wykonaniu decyzji Prezesa Urzędu z dnia 21 marca 2001 r. Nr RWA-15/2001. W ramach postępowania Prezes Urzędu wystosował pismo do MPWiK wzywające do przekazania szczegółowych informacji obrazujących wykonanie ww. decyzji.

Przedstawione informacje i dokumenty wskazywały, iż nastąpiło naruszenie przepisów ustawy antymonopolowej uzasadniające wszczęcie postępowania.

W związku z powyższym, Prezes Urzędu pismem z dnia 15 marca 2002 r. zawiadomił MPWiK o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na Przedsiębiorstwo kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w wykonaniu decyzji Prezesa Urzędu z dnia 21 marca 2001 r. Nr RWA-15/2001 r., utrzymanej w mocy postanowieniem Sądu z dnia 7 sierpnia 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 99/01).

Prezes Urzędu zważył, co następuje.

Powołana decyzja precyzyjnie określa stwierdzoną praktykę. Zachowanie rynkowe MPWiK wyczerpywało znamiona art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy. Bezprawność działań Przedsiębiorstwa polegała na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku usług wodno-kanalizacyjnych, poprzez narzucanie konsumentom uciążliwych warunków umów o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zobowiązujących konsumentów do budowy własnym kosztem i staraniem przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, a następnie nieodpłatnego przekazania ich na majątek ww. Przedsiębiorstwa.

Tak samo bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji ww. decyzja wyraża obowiązek zachowania się MPWiK na rynku, nakazując zaprzestania stosowania ww. praktyki. Tym samym decyzja Prezesa Urzędu Nr RWA-15/2001 posiada wszystkie cechy rozstrzygnięcia wykonalnego. Wobec prawomocności wzmiankowanego rozstrzygnięcia, MPWiK miało więc obowiązek dostosować się do jego postanowień.

Tymczasem zebrane w toku niniejszego postępowania materiały pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż MPWiK nie wykonało prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Nr RWA-15/2001, co czyni zasadnym nałożenie na Przedsiębiorstwo kary pieniężnej, o której mowa w art. 102 ust. 1 ustawy antymonopolowej.

W toku postępowania wyjaśniającego w sprawie nałożenia na MPWiK kary pieniężnej, na skutek zwłoki w wykonaniu decyzji Prezesa Urzędu Nr RWA-15/2001, MPWiK przekazało informacje, iż zarówno przed 7 sierpnia 2001 r., jak i po ww. dacie Przedsiębiorstwo nie dokonywało rozliczeń z tytułu poniesionych przez konsumentów nakładów (pismo z dnia 16 stycznia 2002 r.).

Z przekazanych przez Przedsiębiorstwo informacji wynika, iż od dnia 7 sierpnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. konsumenci przekazali na majątek MPWiK 633 przyłącza wodociągowe oraz 604 przyłącza kanalizacyjne. Wszystkie ww. przyłącza zostały przekazane nieodpłatnie. Po dniu 7 sierpnia 2001 r. nie było żadnego przypadku rozliczenia przez MPWiK nakładów finansowych poniesionych przez konsumentów na wybudowanie ww. przyłączy.

W okresie od 1 stycznia 2002 r. do 14 marca 2002 r. na majątek MPWiK przyjęto ogółem: 370 przyłączy wodociągowych oraz 312 przyłączy kanalizacyjnych. Natomiast w okresie od 14 marca 2002 r. do dnia 30 kwietnia 2002 r., na podstawie "umowy użyczenia" podłączono do sieci MPWiK 80 przyłączy wodociągowych oraz 108 przyłączy kanalizacyjnych. Podobnie jak poprzednio, również w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 30 kwietnia 2002 r. nie dokonano żadnych rozliczeń finansowych ani zwrotu nakładów poniesionych przez przekazujących. W świetle powyższych informacji, za oczywiście nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie Przedsiębiorstwa, iż rozliczenia nakładów, o których mowa w decyzji mają miejsce.

W ocenie Przedsiębiorstwa, umowy zawierane z konsumentami przed dniem wprowadzenia wzoru "Umowy użyczenia" posiadały zapisy świadczące o ekwiwalentności świadczeń, a przejawiało się to tym, że MPWiK otrzymując urządzenie na majątek przyjmowało na siebie obowiązek wykonywania napraw, konserwacji i remontów.

Zdaniem Prezesa Urzędu, chybiona jest również argumentacja Przedsiębiorstwa, iż "zakres wzajemnych obciążeń z tytułu wykonania, a następnie przyjęcia elementów infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej pod względem formalnoprawnym uległ zasadniczej zmianie z dniem 13 stycznia 2002 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków".

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy "Osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie".

Prezes Urzędu zgadza się ze stwierdzeniem MPWiK, iż powyższy zapis nie nakłada na osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku ich przekazania gminie lub MPWiK. Prezes Urzędu nie neguje również zajmowanego przez Przedsiębiorstwo stanowiska, iż "do zawieranych umów mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kc".

Jednakże, należy zwrócić uwagę - co podkreślono w decyzji - iż w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 507) - stosowanej zgodnie z orzecznictwem antymonopolowym (m.in. wyrok Sądu z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt. XVII Ama 22/99) per analogiam do urządzeń wodociągowych - przejście sfinansowanych przez konsumentów urządzeń na rzecz Przedsiębiorstwa, bez zrekompensowania poniesionych nakładów na budowę, jest z jednej strony uciążliwością dla odbiorcy, a z drugiej strony przysparza Przedsiębiorstwu nieuzasadnionych korzyści, gdyż z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń wynikających z umów wzajemnych (art. 487 § 2 Kc) uzyskało mienie znacznej wartości, które wykorzystuje do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. W tej sytuacji Przedsiębiorstwo nie może uchylić się od rozliczenia tych nakładów w umowie, z tym że partycypacja (i jej zakres) może przybierać różne formy. Zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt XVII Ama 103/99 "Próba narzucenia zainteresowanej warunku w postaci wybudowania przez nią i z własnych środków przyłącza a następnie przekazanie go na własność powodowi (przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu) stanowi, w ocenie Sądu, praktykę monopolistyczną zdefiniowaną w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy. Warunek powyższy przewiduje bowiem świadczenie nieekwiwalentne i w związku z tym ma charakter uciążliwy. W ocenie Sądu powód nie byłby go w stanie wynegocjować w warunkach istnienia konkurencji".

Mając na uwadze powyższe, Prezes Urzędu stanął na stanowisku, iż stosunki między przedsiębiorcami a odbiorcami usług, na których koszt wykonane zostały przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, podlegają ocenie na podstawie przepisów Kc. Jak słusznie zauważył w ww. wyroku Sąd bezsprzecznie, "wybudowanie nowego przyłącza kanalizacyjnego leży w interesie obu stron. Wspólne zatem korzyści obydwu stron przemawiają zatem za podjęciem wspólnego wykonania przyłącza kanalizacyjnego, w którym strony winny partycypować proporcjonalnie do uzyskiwanych korzyści i ponoszonych ciężarów." W ramach swobody umów strony mogą w drodze porozumienia ustalić, kto ma ponosić wspomniane koszty i nie jest wyłączone umowne obciążenie nimi odbiorcy.

Zupełnie bezpodstawny jest również argument MPWiK, iż wykonanie decyzji Nr RWA-15/2001 stanowiło wprowadzenie w dniu 14 marca 2002 r. wzoru "Umowy użyczenia".

Jak wykazano w decyzji, w myśl art. 191 Kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepis ten wyraża obowiązującą w prawie polskim zasadę superficies solo cedit. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 49 Kc, który stanowi, iż "Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu". Zatem z chwilą połączenia w sposób trwały z siecią należącą do MPWiK przyłącze staje się ex lege - jako jedna z części składowych - przedmiotem własności Przedsiębiorstwa.

Należy zauważyć, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "Końcowe zastrzeżenie art. 49 Kc uzależniające zastosowanie tego przepisu od przesłanki, aby objęte nim urządzenia wchodziły w skład przedsiębiorstwa lub zakładu, jest kwestią faktu. Jest ona spełniona z chwilą podłączenia wymienionych w art. 49 Kc urządzeń do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu. W rezultacie urządzenia te przestają być częścią składową nieruchomości, na której zostały zbudowane, i nie stanowią na podstawie art. 191 Kc własności właściciela tej nieruchomości. Z chwilą bowiem połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 i 3 Kc), stają się częścią składową tego przedsiębiorstwa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r., I SA 2082/98).

Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem Sądu "Zakaz stosowania praktyki monopolistycznej odnosi się zarówno do działań przyszłych jak i do skutków, które już wystąpiły" (por: wyrok Sądu z dnia 12 lutego 2001 r., sygn. akt XVII Ama 42/00). Tymczasem MPWiK nie podjęło jakichkolwiek działań mających na celu wykonanie decyzji odnośnie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz dniem wprowadzenia wzoru "Umowy użyczenia".

Stosownie do przywołanego już wyżej art. 102 ust. 1 ustawy antymonopolowej, karę pieniężną w wysokości wskazanej w ww. przepisie nakłada się, licząc od daty wskazanej w decyzji. Dla wymierzenia kary w prawidłowej wysokości kluczowym jest sprecyzowanie, z jakim momentem należy wiązać początek naliczania kary. Niewątpliwie wskazując tę datę należy uwzględnić czas, jaki potrzebny jest do zastosowania się do nakazu zawartego w decyzji bądź wyroku, a więc określić termin, w jakim strony zobowiązane były do wykonania wyroku. Zgodnie z orzecznictwem antymonopolowym, "termin wykonania wyroku Sądu powinien uwzględnić także czas niezbędny do spełnienia należnego obowiązku" (wyrok Sądu z dnia 19 listopada 1991 r., sygn. akt XVII Amr 13/91).

Postanowienie, w którym Sąd odrzucił ww. odwołanie zostało wydane w dniu 7 sierpnia 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 99/01). MPWiK ww. postanowienie otrzymało w dniu 10 sierpnia 2001 r. Z datą 7 sierpnia 2001 r. decyzja Prezesa Urzędu z dnia 21 marca 2001 r. Nr RWA-15/2001 r. uprawomocniła się, albowiem zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego od postanowień Sądu Antymonopolowego, także kończących postępowanie, kasacja nie przysługuje (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000/3/47).

W przedmiotowej decyzji Prezes Urzędu zakwestionował przyjętą przez Przedsiębiorstwo zasadę, którą było - budowanie przez konsumentów przyłączy własnym kosztem i staraniem oraz odmowa uczestnictwa MPWiK w ich finansowaniu. Zatem, w momencie uprawomocnienia się decyzji, Przedsiębiorstwo w celu zastosowania się do zawartego w niej nakazu nie musiało podejmować żadnych wymagających czasu działań - wystarczyłoby, że zaniechałoby stosowania ww. zasady oraz podjęłoby działania skutkujące dokonaniem stosownych rozliczeń z konsumentami, którzy już nieodpłatnie przekazali przyłącza. Jednakże zgromadzony w toku niniejszego postępowania materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż MPWiK od początku stało na stanowisku, iż nie wykona obowiązku wynikającego z decyzji Nr RWA-15/2001.

Tymczasem, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 11 marca 1998 r. (sygn. akt XVII Ama 69/97, Wokanda 1999/3/59) "Ustawa antymonopolowa, której przedmiotem jest ochrona konkurencji w interesie przedsiębiorców i konsumentów, uchwalona została w interesie publicznoprawnym. Przepisy tej ustawy zawierają regulacje o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Przedsiębiorcy są zatem obowiązani zastosować się do jej regulacji, pod rygorem zastosowania przewidzianych w niej sankcji o charakterze administracyjno-prawnym, oznacza to, iż w przypadku decyzji nakazującej zaniechanie praktyk monopolistycznych, adresat takiej decyzji, z chwilą jej uprawomocnienia, obowiązany jest ją wykonać. Decyzja wydana w administracyjnym postępowaniu antymonopolowym, stanowi bowiem samoistny tytuł prawny w przedmiocie płynących stąd obowiązków. Sankcją za niewykonanie decyzji jest obowiązek zapłaty kary pieniężnej". Prezes Urzędu uznał zatem, iż datą od której MPWiK pozostaje w zwłoce z wykonaniem decyzji Nr RWA-15/2001 jest dzień, w którym Przedsiębiorstwo otrzymało postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 7 sierpnia 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 99/01), a więc dzień 10 sierpnia 2001 r.

MPWiK podtrzymywało swoje stanowisko przez całe postępowanie, nie wykonując tym samym decyzji Nr RWA-15/2001 do dnia poprzedzającego dzień wydania niniejszej decyzji. Zatem decyzja Prezesa Urzędu Nr RWA-15/2001 pozostaje niewykonana przez okres 341 dni.

Ustalając wysokość kary pieniężnej nakładanej niniejszą decyzją na MPWiK, Prezes Urzędu w szczególności wziął pod uwagę stopień zawinienia MPWiK. Jak wykazano wyżej, Przedsiębiorstwo, pomimo uprawomocnienia się decyzji Nr RWA - 15/2001 nie podjęło żadnych działań, które stanowiłyby jej wykonanie. Było to zaniechanie świadome i uporczywe. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, iż MPWiK uchylając się od wykonania ww. decyzji nadal nieodpłatnie przejmuje wybudowane przez konsumentów przyłącza, zwiększając tym samym majątek przedsiębiorstwa i nie ponosząc kosztów wynikających z obowiązku wykonania decyzji. MPWiK nie podjęło bowiem jakichkolwiek działań mających na celu wykonanie decyzji odnośnie umów zawartych przed datą uprawomocnienia się decyzji. Przedsiębiorstwo, w następstwie naruszenia prawa, nieprzerwanie osiąga nieuzasadnione korzyści.

W literaturze prawniczej podkreśla się również potrzebę uzależnienia wysokości kary pieniężnej od stopnia zagrożenia interesu publicznego. Zagrożenie to oznacza możliwość wystąpienia negatywnych skutków w zakresie konkurencji lub dla konsumentów (S. Gronowski "Polskie prawo antymonopolowe", Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1998, str. 250).

W niniejszym przypadku negatywne skutki uchylania się przez MPWiK od wykonania decyzji Prezesa Urzędu Nr RWA-15/2001 ponoszą - co wynika z ww. wyliczeń - konsumenci, którzy już wybudowali przyłącza, natomiast niewątpliwie - w przypadku dalszego uchylania się MPWiK - będą je również ponosili w przyszłości kontrahenci, którzy będą chcieli skorzystać z usług Przedsiębiorstwa.

Niebezpiecznym zjawiskiem, któremu również przeciwdziałać ma niniejsza kara, jest groźba utrwalenia się wśród przedsiębiorców świadomości o nieskuteczności działań podejmowanych przez Prezesa Urzędu. Trudno bowiem przyjąć, aby postępowanie przedsiębiorcy, wobec którego orzeczono stosowanie praktyk monopolistycznych, sprzeciwiało się prawomocnym decyzjom Prezesa Urzędu.

Uchylanie się od wykonania prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu - które niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie - jest działaniem bezprawnym i wysoce szkodliwym z punktu widzenia praworządności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Prezes Urzędu uznał, iż odpowiadającą stopniowi zawinienia i szkodliwości czynu, będzie kara pieniężna w wysokości 850 Euro za każdy dzień zwłoki. Kwota 850 Euro stanowi równowartość 2.993,61 zł. Wartość Euro przeliczona została na złote według kursu średniego walut obcych ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu 31 grudnia 2001 r. - Tabela nr 252/A/NBP/2001, stosownie do art. 115 ustawy antymonopolowej, zgodnie z którym wartość Euro, o której mowa w przepisach ustawy, podlega przeliczeniu na złote według średniego kursu walut obcych ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w ostatnim dniu kalendarzowego roku poprzedzającego rok zgłoszenia koncentracji lub nałożenia kary. Tym samym nałożona na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie kara pieniężna wynosi 1.023.814,62 zł, co jest iloczynem wysokość nałożonej kary i ilości dni, kiedy to MPWiK pozostaje w zwłoce w wykonaniu decyzji Nr RWA-15/2001. Z przekazanego przez MPWiK "Rachunku zysków i strat" za okres 1 stycznia 2001 r. - 31 grudnia 2001 r. wynika, iż w 2001 r. zysk brutto MPWiK wyniósł 52.698.351 zł, zaś zysk netto wyniósł odpowiednio 12.975.643,38 zł. Natomiast przychód ze sprzedaży wyniósł 453.013.983,62 zł. Zatem kara stanowi zaledwie 0,22 % przychodu uzyskanego przez MPWiK ze sprzedaży w 2001 r. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. [...]