Nadużywanie pozycji dominującej przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we Wrocławiu.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2001.2.25

Akt nienormatywny

Wersja od: 28 grudnia 2001 r.

DECYZJA

PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW

z dnia 31 maja 2001 r.

w sprawie nadużywania pozycji dominującej przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we Wrocławiu

(Nr WR-13/2001)

I. Na podstawie art. 104 Kpa i art. 9 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319) po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek wspólników spółki cywilnej Jerzego i Urszuli Gwóźdź - "Drewkom" Import - Export przeciwko Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się zachowanie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu, polegające na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku sprzedaży surowca drzewnego poprzez odmowę uznania Wnioskodawcy jako nabywcy drewna rynku ogólnego w roku 2000 za praktykę ograniczającą konkurencję i nakazuje się zaniechania jej stosowania,

II. Na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy powołanej w pkt I, działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nakłada się na Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we Wrocławiu karę pieniężną w wysokości 100.000,00 zł (sto tysięcy złotych) płatną do budżetu państwa.

UZASADNIENIE

Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Delegatury we Wrocławiu wpłynął wniosek wspólników spółki cywilnej Jerzego i Urszuli Gwóźdź "Drewkom" Import-Export, zwanych dalej "Drewkom", o wszczęcie postępowania przeciwko Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu, (dalej "Dyrekcja" lub RDLP) i nakazanie zaniechania praktyki monopolistycznej polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku sprzedaży drewna poprzez odmowę sprzedaży Wnioskodawcy surowca drzewnego na rynku ogólnym, co stanowiło naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.)

W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca podał, że w 1998 r. kupił w RDLP we Wrocławiu ok. 20 tys. m³ drewna, zyskując dzięki temu status odbiorcy drewna rynku ogólnego. Drewkom złożył w Dyrekcji zapotrzebowanie na ok. 50 tyś. m drewna w roku 2000.

RDLP poinformowała Drewkom, iż nie została ona ujęta jako nabywca rynku ogólnego oraz że może zaopatrywać się w drewno w poszczególnych nadleśnictwach. Zdaniem Wnioskodawcy, zakupienie takiej ilości drewna w nadleśnictwach - ze względów faktycznych - nie jest możliwe. Drewkom podnosi również, że nie wyjaśniono mu powodów, dla których nie został zaliczony do grona odbiorców rynku ogólnego, mimo że spełniał wszystkie kryteria określone w zarządzeniu nr 5 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie zasad sprzedaży drewna w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe.

W związku z wejściem w życie 1 kwietnia 2001 r. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319), zwanej dalej "ustawą antymonopolową" i jednoczesnej utracie mocy ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, zgodnie z art. 113 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. należało postępowanie wszczęte przed datą 1 kwietnia 2001 r. prowadzić na podstawie nowej ustawy.

W związku z powyższym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokonał zmiany kwalifikacji zarzucanych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu praktyk ograniczających konkurencję w ten sposób, iż zarzut nadużywania pozycji dominującej na rynku sprzedaży surowca drzewnego poprzez odmowę uznania Wnioskodawcy jako nabywcy drewna rynku ogólnego w roku 2000, zakwalifikowany jako naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 lutego 1990 r., został zakwalifikowany jako naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

W sprawach o roszczenia związane z działalnością państwowych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych stroną jest Skarb Państwa. W postępowaniu przed sądami i organami administracji, Skarb Państwa jest personifikowany przez tę jednostkę organizacyjną, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, tj. Dyrekcję Generalną, dyrekcje regionalne bądź nadleśnictwa (art. 67 § 2 Kpc). Natomiast art. 34 ustawy o lasach mówi, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych m.in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zarzut postawiony przez Drewkom we wniosku o wszczęcie postępowania dotyczy odmowy zakwalifikowania go do klientów rynku ogólnego przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we Wrocławiu, stąd przedmiotowe postępowanie toczy się przeciwko RDLP we Wrocławiu. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, organ antymonopolowy zważył, co następuje:

Istota zarzucanej praktyki ograniczającej konkurencję sprowadza się do odmowy przez RDLP uznania Wnioskodawcy jako nabywcy drewna rynku ogólnego w roku 2000. Dla rozstrzygnięcia sporu należy zatem zbadać, czy takim działaniem RDLP postępowania naruszył ustawę antymonopolową, a w szczególności czy naruszony został jej art. 8 ust. 2 pkt 3. Wskazuje on jeden z przykładów nadużywania pozycji dominującej, polegający na stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji. Przepis ten precyzuje ogólny zakaz wyrażony w art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej, stanowiący, iż zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy stanowi praktykę ograniczającą konkurencję. Przepis ten dotyczy szeroko rozumianych praktyk dyskryminacyjnych stosowanych przez podmiot dominujący, który nierównoprawnie traktując uczestników rynku przeciwdziała rozwojowi konkurencji. Przepis ten chroni zarówno kontrahentów i konkurentów (czyli "osoby trzecie") podmiotu dominującego, którzy mogą być dotknięci skutkami nierównoprawnego traktowania. Tymczasem "przedsiębiorstwu o pozycji dominującej na rynku nie wolno utrudniać innym podmiotom działalności gospodarczej (w zakresie dostępnym innym przedsiębiorstwom tego samego rodzaju), jak również bez uzasadnionego powodu różnie je traktować" (S. Gronowski, Ustawa Antymonopolowa - Komentarz, Warszawa 1996, str. 126).

Do uznania praktyki z art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej za ograniczającą konkurencję, zachowanie przedsiębiorcy musi łącznie spełniać trzy przesłanki:

1) przedsiębiorca posiada dominującą pozycję na rynku właściwym,

2) przedsiębiorca stosuje w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwe lub niejednolite warunki umów,

3) warunki te stwarzają tym osobom zróżnicowane (gorsze) warunki konkurencji.

Art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%.

Ponieważ zachowania podmiotów odbywają się w strukturze rynkowej istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma określenie rynku właściwego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 8 ustawy antymonopolowej. Rynkiem w znaczeniu produktowym jest rynek sprzedaży surowca drzewnego, natomiast rynkiem w ujęciu geograficznym jest obszar Dolnego Śląska, gdzie znajdują się lasy państwowe pozostające w zarządzie RDLP we Wrocławiu oraz podległych jej 33 nadleśnictw.

Pozycja Lasów Państwowych wynika, z nadanej im przez ustawę o lasach funkcji administracyjnych pełnionych w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz prowadzenia działalności komercyjnej, polegającej na pozysku i sprzedaży drewna.

Połączenie tych dwóch funkcji sprawia, że po stronie podaży występuje podmiot o bardzo silnej pozycji rynkowej.

Problem rozstrzygany w niniejszym postępowaniu dotyczy trzech rodzajów stosunków umownych. Pierwszy rodzaj odnosi się do stosowania przez RDLP niejednolitych kryteriów wyboru swoich kontrahentów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy.

Drugim rodzajem umów, poddawanych ocenie są te, które RDLP zawarła z nabywcami rynku ogólnego w roku 2000. Dzięki warunkom realizacji tychże umów, kontrahenci RDLP uznani za odbiorców ogólnych w roku 2000 mogli funkcjonować na rynku na zasadach o wiele bardziej korzystnych niż Wnioskodawca. Wreszcie trzecim typem umów wymagających oceny są te, które zmuszony został zawrzeć Wnioskodawca bezpośrednio w nadleśnictwach. Drewkom, mimo iż był rzetelnym odbiorcą został potraktowany tak jak ci kontrahenci, którzy zalegali z płatnościami lub też z innych powodów nie wywiązywali się z zobowiązań wobec RDLP.

Wykreślając Wnioskodawcę z rynku ogólnego w roku 2000, RDLP postąpiła z nim tak jak z firmami wykazującymi wobec niej zadłużenie. Należy tu zaznaczyć, że w praktyce element braku zadłużenia wobec Lasów Państwowych jest jednym z podstawowych kryteriów decydujących o możliwości zawarcia umowy sprzedaży drewna. Taka decyzja RDLP stanowi o nierównoprawnym traktowaniu swoich kontrahentów, bowiem Wnioskodawca był jedynym podmiotem spośród wyeliminowanych z rynku ogólnego, który swoim zachowaniem wobec RDLP nie naruszył umowy wzajemnej. Świadczy to o "niejednolitości warunków umów", Wnioskodawca spełniał wszystkie niezbędne warunki: nigdy nie zalegał z płatnościami, deklarował wolę zakupu wymaganej ilości towaru, kupował zróżnicowany asortyment drewna. Trzeba zgodzić się z poglądem Drewkomu, że gdyby został wyeliminowany z rynku ogólnego na skutek walki rynkowej pomiędzy jednakowo traktowanymi podmiotami, należałoby uznać ten fakt za uzasadniony. Natomiast w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca w ogóle nie został zaproszony do przetargu na zakup drewna, mimo że spełniał niezbędne warunki. Przez to nie został dopuszczony do "zdrowej walki konkurencyjnej", wbrew obowiązującym zasadom funkcjonowania rynku ogólnego.

A zatem oceniając zachowanie Uczestnika należy stwierdzić, że druga przesłanka art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej, polegająca na stosowaniu niejednolitych warunków umów z osobami trzecimi została spełniona.

Mając na uwadze korzyści płynące z przynależności do nabywców drewna rynku ogólnego wskazane przez podmioty, które do niego należały, trzeba stwierdzić, że sam fakt wyeliminowania Drewkomu z tego rynku wpłynął negatywnie na sytuację ekonomiczną jego przedsiębiorstwa. Utracił on bowiem wszelkie mające podstawowe znaczenie dla prowadzonej przez niego działalności gwarancje dotyczące ciągłości produkcji i stabilności zakupu surowca drzewnego. W wyniku usunięcia Drewkomu z rynku ogólnego, powodującego konieczność przejścia na rynek wewnętrzny, powstały dla Wnioskodawcy negatywne skutki rynkowe w postaci:

a) braku możliwości zakupu drewna w ilości pożądanej przez Wnioskodawcę,

b) utraty rynków zbytu (z powodu za małej ilości surowca drzewnego),

c) niemożności zrealizowania zawartych umów,

d) ok. 10-krotnego spadku obrotu drewnem w stosunku do możliwości wynikającej z zapotrzebowania.

Rynek wewnętrzny uniemożliwia zakup większych ilości surowca drzewnego, zakupy każdorazowo dokonywane są na przetargach w nadleśnictwach, ponadto ceny na rynku wewnętrznym są wyższe niż na rynku ogólnym. Zatem uniemożliwienie zakupów na rynku ogólnym przedsiębiorcy, który tak jak Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą na dużą skalę, wiąże się z ograniczeniem rozmiarów tej działalności i poważnym utrudnieniem jej prowadzenia.

Porównując różnice między umowami zawieranymi z RDLP na rynku ogólnym, a umowami zawieranymi w poszczególnych nadleśnictwach na rynku wewnętrznym można jednoznacznie stwierdzić, że Wnioskodawca - na skutek arbitralnej decyzji RDLP - zmuszony został do prowadzenia swojej działalności gospodarczej na obiektywnie gorszych warunkach handlowych i ekonomicznych, niż gdyby zaopatrywał się w potrzebny mu surowiec na rynku ogólnym. W konsekwencji, zdaniem organu antymonopolowego, została spełniona trzecia przesłanka analizowanego przepisu art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej, tj. stwarzanie zróżnicowanych warunków konkurencji.

W świetle przedstawionych wyżej faktów, organ antymonopolowy uznał, że zostały spełnione łącznie wszystkie wymagane przesłanki do zakwalifikowania zachowania RDLP we Wrocławiu, jako praktyki ograniczającej konkurencję określonej w art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej, Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość od 1.000 do 5.000.000 euro, jednak nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 8 ustawy antymonopolowej. Kara pieniężna, o której mowa, stanowi dochód budżetu państwa, jest płatna z dochodu po opodatkowaniu lub z innej formy nadwyżki dochodów nad wydatkami zmniejszonej o podatki - zgodnie z art. 105 ust. 1 i 3 ustawy antymonopolowej. Mając na uwadze zachowanie Uczestnika postępowania, organ antymonopolowy ustalił karę o charakterze zarówno represyjnym, jak i prewencyjnym w wysokości 100 tys. zł, co stanowi jedynie 0,32% kary dopuszczalnej przez ustawę. [...]