Zielona księga w sprawie przeglądu dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta.
Dz.U.UE.C.2007.61.1
Akt nienormatywnyw sprawie przeglądu dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta
(2007/C 61/01)
(Dz.U.UE C z dnia 15 marca 2007 r.)
1. WPROWADZENIE
Za pośrednictwem niniejszej Zielonej księgi Komisja Europejska wzywa wszystkich zainteresowanych do wyrażenia swoich opinii na tematy poruszone w kontekście przeglądu wspólnotowego dorobku w dziedzinie praw konsumenta poprzez przesłanie swoich opinii (z zaznaczeniem, że chodzi o odpowiedź na Zieloną księgę nt. przeglądu wspólnotowego dorobku w dziedzinie praw konsumenta: Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis) w terminie do 15 maja 2007 r. na poniższy adres Dyrekcji Generalnej ds. Ochrony Zdrowia i Konsumentów:
Komisja Europejska/European Commission
Directorate-General Health and Consumer Protection
Rue de la Loi 200
1049 Brussels
Belgia,
albo też na adres e-mail: SANCO-B2@ec.europa.eu
Odpowiedzi i uwagi zostaną opublikowane na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów Komisji Europejskiej, o ile respondenci nie zgłoszą wyraźnie zastrzeżeń w tym zakresie. Komisja zbada wnikliwie napływające odpowiedzi, po czym opublikuje ich podsumowanie w pierwszej połowie 2007 r. Na podstawie wyników przeprowadzonych konsultacji Komisja podejmie decyzję o ewentualnej potrzebie wystąpienia z inicjatywą prawodawczą. Ewentualnemu projektowi będzie towarzyszyła stosowna ocena wpływu.
2. KONTEKST
2.1. Cel i charakter przeglądu
Komisja zapoczątkowała przegląd wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta w 2004 r.(1), zmierzając do pełniejszej realizacji celów lepszego stanowienia prawa dzięki uproszczeniu i uzupełnieniu obowiązujących ram prawnych. Proces przeglądu został zarysowany w komunikacie Komisji z 2004 r., zatytuowanym "Europejskie prawo umów i weryfikacja acquis: rozwój".
Przedmiotem tego przeglądu jest osiem dyrektyw służących ochronie praw konsumenta(2). Globalnym celem przeglądu jest dążenie do stworzenia rzeczywistego, wewnętrznego rynku konsumenta, opartego na właściwym zrównoważeniu wysokiego poziomu ochrony praw konsumenta z konkurencyjnością przedsiębiorstw, przy jednoczesnym ścisłym poszanowaniu zasady pomocniczości. W ostatecznym rozrachunku zmierza się do sytuacji, w której konsumentom europejskim można będzie powiedzieć: "gdziekolwiek jesteś i skądkolwiek kupujesz na terenie Unii - nie ma to znaczenia: twoje podstawowe prawa są takie same". Byłoby to w pełni zgodne z koncepcją wyrażoną w komunikacie Komisji zatytułowanym "Plan osiągnięcia wyników dla europy z myślą o obywatelach"(3). Innymi słowy, powinno się umocnić zaufanie konsumenta do rynku wewnętrznego poprzez zapewnienie wysokiego poziomu ochrony jego praw w całej UE. Każdy konsument powinien mieć możliwość polegania na podobnych prawach, a w razie kłopotów - odwołania się do podobnych środków ochrony prawnej.
Musimy ponadto zadbać, by przedsiębiorcy (nie tylko MŚP) mogli korzystać z bardziej przewidywalnego otoczenia prawnego i z uproszczonych zasad prawa UE, co zmniejszyłoby ponoszone przez nich koszty dostosowania do prawnych wymagań, a w ogólnym wymiarze pozwoliłoby na usprawnienie prowadzonego przez nich handlu na terenie całej UE, niezależnie od miejsca ich siedziby.
Przegląd wspólnotowego dorobku w dziedzinie praw konsumenta jest wyjątkową szansą na zmodernizowanie dyrektyw w tej dziedzinie w celu uproszczenia i poprawienia otoczenia regulacyjnego, tak dla przedsiębiorców, jak i dla konsumentów, przy jednoczesnej poprawie i rozszerzeniu - gdzie jest to konieczne - zakresu gwarantowanej konsumentom ochrony ich praw. Jest to całkowicie zgodne z założeniami modernizacji rynku wewnętrznego. W tym celu poszczególne dyrektywy z osobna oraz razem poddaje się przeglądowi mającemu na celu zidentyfikowanie luk i niedociągnięć regulacyjnych, charakteryzujących je jako ogół lub też występujących w każdej z osobna. Zgodnie z zapowiedzią, jaką zawiera Pierwsze roczne sprawozdanie o postępach prac(4), niniejsza Zielona księga jest zwieńczeniem diagnostycznego etapu wstępnego, a zarazem podsumowaniem wstępnych ustaleń Komisji, poprzez tą Zieloną księgę wzywa się wszystkich zainteresowanych do wyrażenia opinii na temat wariantów przeglądu dorobku konsumenckiego. Ustalenia Komisji są oparte na następujących działaniach:
– analiza porównawcza stosowania dyrektyw w poszczególnych państwach członkowskich, włącznie z orzecznictwem i praktyką administracyjną(5),
– w grudniu 2005 r. Komisja powołała do życia stałą grupę roboczą ekspertów z państw członkowskich. W roku 2006 odbyły się trzy posiedzenia grupy poświęcone przeglądowi poszczególnych dyrektyw,
– w kontekście prac nad wspólnymi ramami odniesienia w obszarze prawa umów(6) w pierwszym semestrze 2006 r. odbył się cały szereg warsztatów z udziałem zainteresowanych podmiotów. Tematyka warsztatów była skoncentrowana na tych kwestiach związanych z prawem umów, które są bezpośrednio istotne dla przeglądu dorobku prawnego w sferze praw konsumenta(7),
– analiza postaw konsumentów i przedsiębiorców w odniesieniu do obowiązującego prawodawstwa w dziedzinie ochrony konsumentów - skutki dla handlu wewnątrzwspólnotowego(8).
Komisja dokonała ponadto oceny sposobu, w jaki różne dyrektywy objęte przeglądem zostały wdrożone w poszczególnych państwach członkowskich. Opublikowano dotąd sprawozdania z wdrożenia w odniesieniu do dyrektyw o cenach jednostkowych(9) oraz sprzedaży na odległość(10). Sprawozdania z wdrożenia dyrektywy o sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancjach ("dyrektywa o sprzedaży konsumenckiej"), jak również dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów ukażą się w najbliższym czasie.
Niezależnie od prowadzonych prac, problemy rozpoznane przez Komisję w toku prowadzonego przeglądu dyrektyw w sprawie podróży zorganizowanych oraz sprzedaży obwoźnej zostaną przedstawione do publicznej konsultacji. Tym zagadnieniom poświęcone będą dokumenty robocze, które zostaną opublikowane na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów. Komisja wyróżniła szereg trudności w obszarze dyrektywy w sprawie ochrony nabywców w odniesieniu do niektórych aspektów umów odnoszących się do ofert długoterminowych usług turystycznych, których rozwiązanie jest pilne. Właśnie w tym celu Komisja podjęła prace nad wnioskiem w sprawie przeglądu dyrektywy dotyczącej korzystania z nieruchomości w systemie podziału czasu(11).
2.2. Zarys przeglądu na tle pozostałego prawodawstwa wspólnotowego
Zważywszy na szeroki zakres dorobku w dziedzinie praw konsumenckich oraz na liczne aspekty, w których pokrywa się on z obszarem kolejnych dyrektyw w sprawie rynku wewnętrznego, trzeba będzie określić konsekwencje możliwych działań następujących po publikacji Zielonej księgi dla takich obszarów, jak handel elektroniczny czy też prawo własności intelektualnej. W szczególności skutkiem takich działań nie powinno być naruszenie klauzuli ochronnej dotyczącej rynku wewnętrznego, którą zawiera dyrektywa o handlu elektronicznym.
Przegląd nie wywiera wpływu na wspólnotowe reguły dotyczące norm kolizyjnych. W tej kwestii Komisja przedstawiła propozycje dwóch rozporządzeń: rozporządzenia dotyczącego prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych (Rzym II) oraz rozporządzenia dotyczącego prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I). W tym drugim wniosku, w art. 5 ust. 1, zawarto obowiązujący w przypadku umów z konsumentem przepis kolizyjny, w ramach którego prawem właściwym jest, na warunkach określonych w ust. 2, wyłącznie prawo obowiązujące w stałym miejscu zamieszkania konsumenta.
Zgodnie z zapowiedzią zawartą w Białej księdze w sprawie polityki usług finansowych (2005-2010) Komisja podejmuje liczne inicjatywy w sektorze usług finansowych, w szczególności w odniesieniu do detalicznej sprzedaży usług finansowych. W świetle ustaleń wypływających z konsultacji Komisja zbada stopień, w jakim ewentualne działania w zakresie prawa ochrony konsumenta będą miały zastosowanie do usług finansowych. W związku z tym może wystąpić konieczność całkowitego lub częściowego wyłączenia zastosowania tych działań do sektora usług finansowych.
Celem niniejszej Zielonej księgi jest wyczerpujące przedstawienie spektrum punktów widzenia na możliwe do przyjęcia założenia polityczne przeglądu dorobku w dziedzinie praw konsumenckich, jak również na szereg bardziej szczegółowych kwestii.
3. GŁÓWNE ZAGADNIENIA
3.1. Ostatnio obserwowane zmiany sytuacji na rynku
Większość dyrektyw tworzących dorobek prawny w dziedzinie praw konsumenta ma charakter kazuistyczny - w przeciwieństwie do aktów ustanawiających ogólne zasady postępowania. W większości przestały one spełniać wymagania, wynikające z błyskawicznego tempa zmian sytuacji rynkowej. Ma to szczególne znaczenie wobec narastającego znaczenia technologii cyfrowej i usług świadczonych drogą elektroniczną (np. przesył plików muzycznych), z czym wiąże się szereg kontrowersyjnych zagadnień związanych z prawami użytkownika, w odróżnieniu od sprzedaży fizycznych towarów.
Rozwój technologii otwiera nowe sposoby dokonywania transakcji pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami, które wykraczają poza zakres prawodawstwa w dziedzinie praw konsumenta. Dobrą ilustracją tego zjawiska jest przykład aukcji internetowych. Przykładowo dyrektywa o sprzedaży na odległość, opracowana zanim doszło do niedawnego, żywiołowego rozwoju handlu elektronicznego, zezwala państwom członkowskim na wyłączenie aukcji internetowych z zakresu stosowania tej dyrektywy. Jak potwierdziły wyniki oceny prawodawstw krajowych, niejednolity sposób korzystania przez państwa członkowskie z tej opcji regulacyjnej prowadzi do rozdrobnienia rynku, które z kolei owocuje wzrostem liczby skarg konsumenckich w odniesieniu do tychże aukcji internetowych(12). Wyłączenie oprogramowania i danych z zakresu stosowania dyrektywy o sprzedaży konsumenckiej może skłonić przedsiębiorców do prób uniknięcia odpowiedzialności za szkody poniesione przez konsumentów lub z tytułu niezgodności danych produktów z umową sprzedaży za pomocą umów typu EULA (ang. End User Licence Agreement), pozbawiając w nich konsumenta prawa do środków odwoławczych z tytułu niezgodności danych produktów z umową sprzedaży i dochodzenia odszkodowań(13).
3.2. Rozdrobnienie przepisów
Obowiązujące zasady ochrony praw konsumenta w UE są zasadniczo zróżnicowane na dwa sposoby. Po pierwsze, obowiązujące dyrektywy pozwalają państwom członkowskim na zaostrzanie regulacji poprzez akty prawa krajowego (harmonizacja minimalna), z czego wiele państw członkowskich skorzystało, mając na celu zapewnienie wyższego poziomu ochrony praw konsumenta. Po drugie, w poszczególnych dyrektywach zostało wiele nieuregulowanych zagadnień lub też uregulowano je w sposób niejednolity. Podczas wstępnej fazy przeglądu zainteresowane strony reprezentujące przedsiębiorców i konsumentów zwróciły uwagę na pewną liczbę kwestii, w których występujące różnice powodują trudności. Zostały one zobrazowane w załączniku I. Różnice zwykle pociągają za sobą dodatkowe koszty dostosowania ponoszone przez przedsiębiorców, w tym koszty uzyskania odpowiednich porad prawnych, zmian danych oraz materiałów reklamowych lub warunków umownych, w przypadku niezgodności zaś - nawet kosztów procesowych. Zagadnienie to jest niejednokrotnie przywoływane przez przedsiębiorców jako jedna z przyczyn, dla których ich działalność nie wykracza poza granice jednego kraju. Przy 48 % detalistów w UE gotowych do prowadzenia sprzedaży międzynarodowej tylko 19 %(14) z nich rozszerza obszar swojej działalności w dziedzinie handlu i reklamy o przynajmniej drugie państwo członkowskie. Aż 55 % spośród przedsiębiorców zainteresowanych sprzedażą transgraniczną uznało, że obciążenie dodatkowymi kosztami dostosowania do zróżnicowanego prawodawstwa poszczególnych krajów mającego zastosowanie do sprzedaży konsumenckiej jest bardzo poważne lub dość poważne. Zdaniem 43 % ogółu handlowców detalistów w UE harmonizacja prawodawstwa w dziedzinie ochrony praw konsumenta wywarłaby korzystny wpływ na prowadzoną przez nich sprzedaż zagraniczną oraz na budżet związany ze sprzedażą za granicę.
Dochodzi nawet do przypadków odmowy sprzedaży konsumentom z innych państw członkowskich: niedawne badanie Eurobarometru(15) wykazało, że 33 % konsumentów spotkało się z odmową sprzedaży lub dostarczenia towarów czy też usług umotywowaną przez sprzedawcę faktem, że klient nie przebywa na stałe w ich kraju.
3.3. Brak zaufania konsumentów
W świetle wyżej wspomnianego badania Eurobarometru 26 % konsumentów z UE nabywało towary lub usługi od dostawców z siedzibą w innych państwach członkowskich UE(16). Przy narastającej skali sprzedaży na odległość, jedynie 6 % konsumentów dokonało zakupu drogą elektroniczną od dostawcy z siedzibą w innym państwie członkowskim UE(17). Powodem tego stanu rzeczy jest odczuwane przez 45 % konsumentów mniejsze zaufanie do transakcji zakupu zza granicy dokonywanych przez Internet (w przypadku jednego z państw członkowskich ta wielkość osiąneła 73 %). Można to zjawisko uzasadnić również faktem, iż 44 % osób dysponujących dostępem do Internetu w domu dokonywało elektronicznych zakupów w granicach kraju, przy zaledwie 12 % deklarujących dokonanie tą samą drogą zakupu zagranicznego. Ogólnie rzecz biorąc, opinię, że przedsiębiorcy pochodzący z kraju innego niż kraj konsumenta oferujący sprzedaż towarów i usług w mniejszym stopniu honorują przepisy w dziedzinie praw konsumenta, podziela 56 % konsumentów. Z kolei 71 % uznaje, że rozwiązanie problemów w rodzaju skarg, zwrotów towarów, obniżek cen czy wyegzekwowania gwarancji jest trudniejsze w przypadku zakupu od przedsiębiorstw z innego państwa członkowskiego. Konsumenci w 65 % przypadków dostrzegają większe trudności w zwróceniu towaru zakupionego w ramach sprzedaży na odległość przed upływem okresu możliwości wycofania się z umowy w przypadku zakupu od przedsiębiorstw z innego państwa członkowskiego.
Rożnice w prawodawstwie państw członkowskich wynikające z harmonizacji minimalnej mogą mieć niekorzystny wpływ na rynek wewnętrzny. Przyczyną, dla której konsumenci wzbraniają się przed dokonywaniem zakupów zagranicznych, może być ich niepewność, czy poziom ochrony ich praw, jakim cieszą się w swoim kraju, pozostanie utrzymany w przypadku zakupu od przedsiębiorstw z innego państwa. Przykładowo, długość okresu możliwości wycofania się z umowy w przypadku zagranicznego zakupu na odległość jest zróżnicowana w różnych państwach członkowskich. Ten stan zaostrza odczuwaną przez konsumentów niepewność. Odnosi się to w równym stopniu do trybu korzystania z prawa do odstąpienia od umowy oraz kwestii kosztów zwrotu nabytego towaru.
4. MOŻLIWOŚCI NA PRZYSZŁOŚĆ
Przedstawiając Pierwsze roczne sprawozdanie o postępach prac dotyczących europejskiego prawa umów i weryfikacji acquis(18), Komisja dostrzegała dwie możliwe drogi postępowania w przypadku konieczności przeglądu dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta: podejście "pionowe", polegające na indywidualnej weryfikacji każdej z obecnie obowiązujących dyrektyw, lub podejście bardziej "przekrojowe", polegające na przyjęciu jednego lub kilku instrumentów ramowych w celu uregulowania elementów wspólnych dla dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta, w razie potrzeby wspartych przez odrębne regulacje sektorowe.
W trakcie przekładania wniosków z przeglądu na konkretne propozycje polityczne Komisja wnikliwie zbada ewentualne skutki takich wniosków, w tym również ich wpływ na przedsiębiorców.
4.1. Opcja I: podejście pionowe
W ramach podejścia określanego jako "pionowe" obowiązujące dyrektywy mogłyby być zmienione indywidualne w celu dostosowania ich do rozwoju rynku i technologii. Tym sposobem możliwe byłoby uzupełnienie luk charakteryzujących poszczególne dyrektywy i zajęcie się szczególnymi trudnościami właściwymi dla każdej z nich. Niespójności, jakie dzielą poszczególne dyrektywy, mogłyby wówczas zostać wyeliminowane. Takie podejście byłoby jednak znacznie bardziej czasochłonne i nie pozwalałoby na osiągnięcie efektu uproszczenia prawa, możliwego dzięki przyjęciu podejścia horyzontalnego. UE byłaby zmuszona odnosić się wielokrotnie do tego samego zagadnienia w toku rozmaitych procedur legislacyjnych. Komisja musiałaby ponadto dopilnować, aby to samo zagadnienie zostało wdrożone spójnie przez każde z państw członkowskich i dla każdej z dyrektyw. Liczba aktów prawodawczych nie uległaby zmniejszeniu, a te same pojęcia byłyby w dalszym ciągu używane i określane przez różne dyrektywy. Niemniej jednak pozwoliłoby to na uszanowanie specyfiki właściwej dla każdego z obszarów przez usprawnienie obowiązującego prawa i dokonanie jego przeglądu tam, gdzie to konieczne.
4.2. Opcja II: podejście mieszane (instrument przekrojowy uzupełniony - w miarę potrzeby - działaniami w płaszczyźnie pionowej)
Prawodawstwo w dziedzinie ochrony praw konsumenta do czasu przyjęcia dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych (NPH)(19) z 2005 r. opierało się w głównej mierze na podejściu pionowym, polegającym na poszukiwaniu konkretnych rozwiązań, odpowiadających poszczególnym trudnościom. Efektem takiego podejścia stało się jednak zróżnicowanie otoczenia regulacyjnego. Związek między poszczególnymi instrumentami może być niedostatecznie czytelny z uwagi na brak odpowiedniej koordynacji stosowanej terminologii prawnej i odpowiednich przepisów. Przykładowo, w przypadku gdy czasową możliwość korzystania z nieruchomości sprzedaje domokrążca, nie jest jasne, które z przepisów dotyczących informowania i prawa do odstąpienia od umowy wymienionych w dyrektywach o sprzedaży obwoźnej i w sprawie korzystania z nieruchomości w systemie podziału czasu mają zastosowanie(20).
Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych (NPH) zapoczątkowała nowe, bardziej całościowe podejście "horyzontalne".
Można wyodrębnić szereg zagadnień, do których odnoszą się wszystkie dyrektywy wchodzące w skład wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta. Definicje podstawowych pojęć, takich jak "konsument" i "przedsiębiorca", długość okresu możliwości odstąpienia od umowy czy też tryb korzystania z prawa do odstąpienia od umowy - to przykłady zagadnień istotnych za punktu widzenia wielu dyrektyw. Te wspólne zagadnienia mogłyby być wyodrębnione z istniejących dyrektyw i uregulowane w sposób systematyczny z pomocą jednego aktu o charakterze przekrojowym. Wraz z przepisami dyrektywy w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, zważywszy na ich przekrojowy zasięg, mógłby on utworzyć ogólną część takiego instrumentu, obejmując tym samym wszystkie umowy zawierane z konsumentem. Druga część takiego instrumentu przekrojowego mogłaby się odnosić do umów sprzedaży jako najbardziej powszechnej i szeroko stosowanej umowy konsumenckiej. Z tego względu instrument horyzontalny obejmowałby dyrektywę o sprzedaży konsumenckiej. Takie podejście uprościłoby i zracjonalizowało dorobek wspólnotowy w dziedzinie praw konsumenta, zgodnie z duchem zasad lepszych uregulowań prawnych(21). W trybie przekształcenia, w całości lub częściowo uchylone zostałyby obowiązujące dyrektywy w dziedzinie praw konsumenta, a tym samym objętość dorobku prawnego uległaby zmniejszeniu.
Instrument przekrojowy należałoby, w przypadkach, które by tego wymagały, uzupełnić pewną liczbą działań w płaszczyźnie pionowej - np. przeglądem dyrektywy w sprawie korzystania z nieruchomości w systemie podziału czasu w celu rozwiązania problemów charakterystycznych dla tej dyrektywy, takich jak definicja czasowego korzystania (podejście mieszane).
4.3. Opcja III: "Zaniechanie działań legislacyjnych"
Oba sposoby podejścia - pionowy i horyzontalny - wymagają podjęcia kroków legislacyjnych. Brak działań prawodawczych oznaczałby możliwość utrzymania się rozdrobnienia obowiązujących przepisów; dalsze korzystanie przez państwa członkowskie z prawa do harmonizacji minimalnej mogłoby nawet oznaczać ich nasilenie. Niespójności dzielące poszczególne dyrektywy nie zostałyby zażegnane.
4.4. Możliwy zakres obowiązywania instrumentu przekrojowego (horyzontalnego)
W przypadku wyboru opcji II poważnego namysłu wymagałaby kwestia zakresu obowiązywania instrumentu horyzontalnego W przypadku podejścia mieszanego, rozwiązaniem byłoby przyjęcie instrumentu ramowego o szerokim zakresie stosowania, obejmującym zarówno transakcje krajowe, jak i transgraniczne. Objęcie jednym instrumentem wszystkich transakcji z udziałem konsumentów uprościłoby znacznie otoczenie regulacyjne - tak z punktu widzenia konsumenta, jak i przedsiębiorcy. Niemniej jednak w dziedzinach, które uregulowano specjalnymi przepisami sektorowymi - jak to ma miejsce w usługach finansowych czy ubezpieczeniach - przepisy te pozostałyby w dalszym ciągu wiążące, w braku przepisów stanowiących inaczej. Przykładem takich regulacji są przepisy określające długość okresu możliwości odstąpienia od umowy oraz definicja pojęcia konsumenta w sektorze usług finansowych(22).
Alternatywą byłoby wprowadzenie instrumentu o charakterze przekrojowym, mającego zastosowanie wyłącznie do umów transgranicznych. Konieczne byłoby wówczas zdefiniowanie umowy transgranicznej (np. jako dowolnej umowy zawieranej na odległość między konsumentem a przedsiębiorcą, gdy pochodzą oni z dwóch różnych państw członkowskich). W konsekwencji konsumenci mający do czynienia z przedsiębiorcami zza granicy korzystaliby z jednolitej ochrony prawnej na terenie całej UE. Taka możliwość pozwoliłaby - z jednej strony - na zwiększenie zaufania konsumenta do handlu prowadzonego przez granicę, z drugiej zaś - mogłoby prowadzić do pogłębienia rozdrobnienia prawnego, nakładając na konsumentów i przedsiębiorców zróżnicowane zestawy regulacji w zależności od tego, czy dokonywana przez nich transakcja ma charakter krajowy czy też transgraniczny. Tym samym ograniczeniu uległoby znaczenie instrumentu horyzontalnego jako lepszego uregulowania prawnego.
Inną alternatywą byłoby ograniczenie zakresu zastosowania instrumentu horyzontalnego do sprzedaży na odległość (czy to na terenie kraju, czy transgranicznie). Taki instrument zastąpiłby dyrektywę o sprzedaży na odległość. Pozwoliłoby to na utworzenie zestawu jednolitych przepisów regulujących umowy zawierane na odległość. Również w tym przypadku główną wadę stanowiłoby zróżnicowanie warunków, na jakich zawierane byłyby umowy na odległość w porównaniu z umowami zawieranymi w kontakcie twarzą w twarz, a tym samym - pogłębienie rozdrobnienia prawa z uszczupleniem jego wartości w roli lepszego uregulowania prawnego.
4.5. Poziom harmonizacji
Bez względu na wybór sposobu dokonania przeglądu dorobku prawnego, pozostaje kwestia określenia poziomu harmonizacji.
Obowiązujące dyrektywy w dziedzinie ochrony praw konsumenta objęte przeglądem oparte są na zasadzie harmonizacji minimalnej, to znaczy zawierają one klauzule zezwalające państwom członkowskim na wprowadzanie zaostrzonych standardów ochrony praw konsumenta w stosunku do poziomu wytyczonego przez dyrektywy. Niejedno z państw członkowskich uczyniło użytek z tej możliwości, np. przez wydłużenie okresu możliwości odstąpienia od umowy ponad okresy minimalne określone w dyrektywach o sprzedaży na odległość, sprzedaży obwoźnej oraz korzystaniu z nieruchomości w systemie podziału czasu.
W konsekwencji konsument nie może być pewny, czy poziom ochrony prawnej, do jakiej przywykł w swoim kraju, będzie miał zastosowanie w przypadku zakupu zza granicy - przedsiębiorcy natomiast mogą być zniechęceni do oferowania swoich produktów lub usług na całym terenie UE z uwagi na konieczność spełniania rozmaitych wymagań prawnych w poszczególnych państwach członkowskich.
Jednym z możliwych sposobów rozwiązania tego problemu byłby przegląd wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumentów zmierzający do osiągnięcia pełnej harmonizacji. Oznaczałoby to brak możliwości zaostrzania przez państwa członkowskie własnych regulacji w stosunku do tych ustanowionych na poziomie Wspólnoty. Pełne zharmonizowanie pociągałoby za sobą nie tylko uchylenie klauzul o harmonizacji minimalnej; wiązałoby się również z koniecznością wyeliminowania dostępnych dziś państwom członkowskim, na mocy przepisów dyrektyw, opcji regulacyjnych w odniesieniu do określonych aspektów, mogących zmienić poziom ochrony praw konsumenta w niektórych państwach członkowskich.
Przykładowo: przepis art. 5 dyrektywy o sprzedaży konsumenckiej, określając okres, w którym sprzedawca ponosi odpowiedzialność za brak zgodności towaru z umową, pozwala państwom członkowskim na stanowienie, że celem korzystania ze swych praw konsument musi poinformować sprzedawcę o niezgodności towaru z przepisami w ciągu dwóch miesięcy od dnia jej ujawnienia. Tego rodzaju uprawnienia przysługujące państwom członkowskim zostałyby wyeliminowane. Kontrola postępów we wdrażaniu dorobku prawnego potwierdza, że znaczna liczba państw członkowskich skorzystała z takich możliwości regulacyjnych. Na gruncie koncepcji pełnej harmonizacji konieczne będzie dokonanie wyboru spośród dostępnych rozwiązań - przykładowo poprzez zniesienie lub upowszechnienie obowiązku powiadomienia sprzedawcy o braku zgodności w określonych ramach czasowych.
Niemniej jednak, zważywszy że osiągnięcie pełnej harmonizacji we wszystkich aspektach może nastręczać trudności, i mając na celu niedopuszczenie do odtworzenia barier dzielących rynek wewnętrzny, harmonizację powinno się być może - przeanalizowawszy każdy przypadek z osobna - uzupełnić klauzulą wzajemnego uznawania w określonych obszarach uregulowanych proponowanym aktem prawodawstwa, odstępując od ich pełnej harmonizacji.
Alternatywą byłoby zatem połączenie harmonizacji minimalnej z zasadą wzajemnego uznawania. W takim przypadku państwa członkowskie zachowałyby możliwość wprowadzenia zaostrzonych regulacji w sferze ochrony praw konsumenta w prawodawstwie krajowym, nie mogąc wszakże narzucać własnych zaostrzonych reguł przedsiębiorcom z siedzibą w innych państwach członkowskich w taki sposób, że pociągałoby to za sobą nieuzasadnione ograniczenia swobody przepływu towarów lub też swobody świadczenia usług.
I wreszcie kolejną opcję stanowi harmonizacja minimalna, ewentualnie z towarzyszeniem koncepcji prymatu prawa kraju pochodzenia. Takie połączenie oznaczałoby, iż państwa członkowskie zachowują prerogatywy wprowadzania zaostrzonych reguł w sferze ochrony praw konsumenta na mocy prawodawstwa krajowego, jednak przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich zobowiązane są jedynie do przestrzegania przepisów, które obowiązują w ich własnym kraju.
Wspomniane alternatywy nie zmierzają jednak wcale do uproszczenia ani do zracjonalizowania otoczenia regulacyjnego. Efekty utrzymującego się rozdrobnienia przepisów i jego niekorzystnego wpływu na zaufanie konsumentów na rynku wewnętrznym nie zostałyby zażegnane. Wobec braku reguły wskazującej, że prawo właściwe sprzedawcy ma zastosowanie, sędzia, w którego kompetencji leżałoby rozstrzygnięcie sporu transgranicznego (tj. zazwyczaj sędzia właściwy dla miejsca przeznaczenia), byłby zmuszony do systematycznego porównywania praw przysługujących konsumentowi w jego kraju ze stosownymi przepisami obowiązującymi w kraju pochodzenia towaru. Następnie musiałby ocenić, na ile prawa obowiązujące w kraju przeznaczenia wykraczają poza zakres ochrony praw przysługujący w kraju sprzedawcy, a w razie gdyby rozbieżność polegała na nieusprawiedliwionym ograniczeniu praw, uchylić te normy, które są w większym stopniu zaostrzone. Tak złożona procedura nie przyczyniłaby się wcale do spotęgowania pewności prawnej. Żadna z obu opcji nie zapewnia rozwiązania zdolnego spełnić wymagania Traktatu przez zapewnienie wysokiego, uspójnionego poziomu ochrony praw konsumenta.
4.6. Zagadnienia przedstawione do konsultacji w załączniku I
Załącznik I zawiera listę zagadnień i kwestii przedstawionych do konsultacji społecznych. Większość pytań odnosi się do zagadnień przekrojowych bądź też horyzontalnych, którymi można byłoby się zająć przy zastosowaniu podejścia mieszanego. Podejście pionowe, zogniskowane na poszczególnych dyrektywach, nie wymaga rozwijania listy kwestii czy też zagadnień specificznych dla poszczególnych dyrektyw; zostały one omówione w trakcie różnych konsultacji prowadzonych dotychczas przez Komisję, jak opisano w punkcie 2.1 Zielonej księgi.
Przegląd ujawnił szereg zagadnień o charakterze przekrojowym. Kwestie te są odzwierciedleniem luk regulacyjnych oraz braków występujących w dorobku wspólnotowym w dziedzinie ochrony praw konsumenta. W przeważającej części przypadków, na które zwracali Komisji uwagę przedstawiciele konsumentów i branży, trudności wiązały się z wykorzystaniem klauzul minimalnych oraz opcji regulacyjnych przez państwa członkowskie.
Zagadnienia te ujęto w dwie kategorie: kwestie dotyczące całokształtu dorobku prawnego Wspólnot (np. definicja konsumenta) lub też więcej niż jednej z dyrektyw (np. prawo odstąpienia od umowy) oraz kwestie charakteryzujące w szczególności umowę sprzedaży, która jest zdecydowanie najczęściej występującym rodzajem umowy konsumenckiej.
Wodniesieniu do pierwszej z kategorii Komisja jest zdania, że spójne zdefininiowanie pojęć konsumenta i przedsiębiorcy stanowi kluczową kwestię, jako warunek precyzyjnego określenia zakresu zastosowania dorobku prawnego Wspólnot.
Wprowadzenie powszechnej zasady dobrej wiary i rzetelności w wywiązywaniu się ze zobowiązań umownych może mieć o wiele bardziej dalekosiężne skutki. Wprowadzenie takiej zasady, działającej jako swego rodzaju wyjście bezpieczeństwa, mogłoby wypełnić ewentualne przyszłe luki regulacyjne i zapewnić znacznie większą trwałość ustalonego dorobku prawnego.
Niektóre z przedstawionych zagadnień odnoszą się do dyrektywy w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, która jako jedyna obejmuje wszelkiego rodzaju umowy konsumenckie - zarówno sprzedaż towarów, jak i usług. Praktyczne znaczenie tych kwestii uwypukla znaczny udział spraw związanych z warunkami umownymi odnotowywanych wśród skarg, jakie wpływają do Europejskich Centrów Konsumenckich(23). W tym kontekście Komisja porusza problem ewentualnego rozszerzenia ochrony gwarantowanej dyrektywą na warunki umowne negocjowane indywidualnie.
Zagadnienia takie, jak prawo odstąpienia od umowy, stanowiące typowy sposób ochrony konsumenta gwarantowany przez szereg dyrektyw, oraz warunki jego stosowania zostały również omówione.
Podnoszone jest również ewentualne wprowadzenie powszechnych praw konsumenta w przypadku niewywiązywania się przedsiębiorcy z umowy konsumenckiej, wraz z powszechnym prawem do odszkodowania. Brak jednolitego uregulowania tych praw konsumenta w istniejącym dorobeku prawnym Wspólnot może prowadzić do deficytu ochrony praw konsumenta, którym należałoby się zająć w kontekście niniejszego przeglądu.
W odniesieniu do sprzedaży towarów, niektóre z przedstawionych problemów dotyczą doprecyzowania i możliwego rozszerzenia zakresu stosowania istniejących przepisów o rzeczy niematerialne: np. oprogramowanie i dane. Inne zagadnienia odnoszą się do takich kluczowych pojęć, jak: dostawa, przeniesienie ryzyka oraz kolejność dostępnych uprawnień konsumenta. I wreszcie omawia się możliwość wprowadzenia bezpośredniej odpowiedzialności producenta za wady oraz treść dodatkowej gwarancji handlowej jakości towaru.
Załącznik I zawiera opis następujących zagadnień:
| 1. | Ogólne podejście prawodawcze |
| 2. | Zakres zastosowania instrumentu przekrojowego |
| 3. | Zakres harmonizacji |
| 4.1. | Definicje: "konsument" a "profesjonalista" |
| 4.2. | Pośrednicy występujący w imieniu konsumentów |
| 4.3. | Wprowadzenie powszechnej klauzuli o dobrej wierze i rzetelnym traktowaniu |
| 4.4.1. | Rozszerzenie zakresu kontroli nieuczciwości klauzul umonych o klauzule wynegocjowane indywidualnie |
| 4.5. | Skutki prawne wykazu nieuczciwych klauzul umownych |
| 4.6. | Zakres kontroli nieuczciwości klauzul umownych: cena oraz przedmiot umowy |
| 4.7. | Skutki niespełnienia obowiązków informacyjnych |
| 4.8.1. | Harmonizacja długości okresu bezwarunkowego wypowiedzenia umowy |
| 4.8.2. | Harmonizacja sposobu korzystania z prawa odstąpienia od umowy |
| 4.8.3. | Harmonizacja kosztów obciążających konsumenta w razie odstąpienia od umowy |
| 4.9. | Wprowadzenie powszechnych umownych środków ochrony prawnej |
| 4.10. | Prawo do odszkodowania |
| 5.1. | Rozszerzenie zakresu stosowania o umowy innego rodzaju |
| 5.2. | Sprzedaż na publicznej aukcji towarów używanych |
| 5.3. | Definicja dostawy |
| 5.4. | Przejście ryzyka w sprzedaży bezpośredniej |
| 5.5.2. | Ograniczenia czasowe w przypadku braku zgodności |
| 5.5.3. | Reguła specjalna na wypadek powtarzających się wad |
| 5.5.4. | Przepisy specjalne regulujące sprzedaż towarów używanych |
| 5.6. | Ciężar dowodu |
| 5.7. | Zmiany porządku odwoływania się do poszczególnych środków |
| 5.8. | Powiadomienie o braku zgodności |
| 5.9. | Odpowiedzialność bezpośrednia producenta w przypadku niezgodności |
| 5.10.1. | Wprowadzenie domyślnych reguł co do treści dodatkowej gwarancji handlowej |
| 5.10.2. | Zbywalność praw nabytych w ramach gwarancji handlowej |
| 5.10.3. | Gwarancje obejmujące poszczególne części towarów |
| 6. | Inne kwestie |
______
(1) Patrz: COM(2004) 651 wersja ostateczna (Dz.U. C 14 z 20.1.2005, str. 6).
(2) Dyrektywy wymieniono w załączniku II. Zważmy, iż pod obiegową nazwą "dorobek prawny w sferze praw konsumenta" nie kryje się całokształt prawodawstwa w dziedzinie ochrony praw konsumenta w UE. Choćby niedawno przyjęta dyrektywa w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych nie wchodzi w skład dorobku prawnego w sferze praw konsumenta. Co więcej, liczne przepisy zmierzające do ochrony praw konsumenta zawarto w prawodawstwie UE dotyczącym poszczególnych sektorów, jak na przykład prawodawstwo w sferze handlu elektronicznego (e-commerce) czy usługi finansowe.
(3) COM(2006) 211 wersja ostateczna.
(4) Pierwsze roczne sprawozdanie Komisji o postępach prac dotyczących europejskiego prawa umów i weryfikacji acquis, COM(2005) 456 wersja ostateczna.
(5) Analiza porównawcza w dziedzinie praw konsumenta we Wspólnocie Europejskiej dostępna w Internecie: http://ec.europa.eu/ consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm (w języku angielskim).
(6) Patrz: komunikat Komisji pt. "Europejskie prawo umów i weryfikacja acquis: rozwój", COM(2004) 651 wersja ostateczna, oraz Pierwsze roczne sprawozdanie Komisji o postępach prac dotyczących europejskiego prawa umów i weryfikacji acquis, COM(2005) 456 wersja ostateczna.
(7) Do poruszanych zagadnień zaliczały się: sprzedaż bezpośrednia towarów (z uwzględnieniem odpowiedzialności bezpośredniej wytwórcy), nieuczciwe warunki transakcji, obowiązki w sferze informowania w przypadku umów z konsumentem, konsumenckie prawa odstąpienia od umowy i odszkodowania. Patrz: drugie roczne sprawozdanie z postępów we wdrażaniu wspólnych ram odniesienia [...], które ukaże się w 2007 roku na stronie internetowej DG ds. Ochrony Zdrowia i Konsumentów.
(8) Badanie Eurobarometru nad ochroną praw konsumenta na rynku wewnętrznym przeprowadzone w lutym i marcu 2006 r., opublikowane we wrześniu 2006 r. (tekst angielski dostępny w Internecie: http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09- 2006_en.pdf).
(9) Tekst angielski dostępny w Internecie: http://ec.europa.eu/ consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm
(10) Tekst angielski dostępny w Internecie: http://ec.europa.eu/ consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm
(11) Patrz: dokument konsultacyjny Komisji na temat dyrektywy w sprawie korzystania z nieruchomości w systemie podziału czasu; tekst angielski w Internecie: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc
(12) Patrz: komunikat Komisji w sprawie wykonania dyrektywy 1997/7/ WE o sprzedaży na odległość.
(13) Bliższe informacje w sprawie problemów konsumenckich wynikających z warunków EULA - patrz: sprawozdanie Federacji Niemieckich Organizacji Konsumenckich (vzbv) dostepne na stronie internetowej: http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_ medien_06_2006_copy.pdf.
(14) Błyskawiczne badanie Eurobarometru Flash nr 186 na temat postaw przedsiębiorców w odniesieniu do handlu i ochrony praw konsumenta ponad granicami przeprowadzono w październiku 2006 r. Badanie to ukaże się w całości na stronie internetowej DG ds. Ochrony Zdrowia i Konsumentów.
(15) Badanie prowadzono od lutego do marca 2006 r. Wyniki opublikowano w całości na stronie internetowej DG ds. Ochrony Zdrowia i Konsumentów.
(16) Odsetek ten odnosi się do transakcji zakupu zza granicy dokonanych w okresie między lutym-marcem 2005 r. a lutym-marcem 2006 r.
(17) Liczba konsumentów dokonujących zakupów w innych państwach członkowskich przez Internet jest zróżnicowana; może sięgać od 1 % w Grecji, na Węgrzech czy na Słowacji aż do 28 % w Luksemburgu. Drugi wynik to 19 % w Danii.
(18) COM(2005) 456 wersja ostateczna.
(19) Dyrektywa 2005/29/WE.
(20) Do takiego przypadku odnosi się orzeczenie ETS w sprawie Travel Vac nr C-423/97.
(21) Przegląd dorobku w dziedzinie praw konsumenta jest wymieniony w programie odnawialnym, stanowiącym część nowej strategii w zakresie uproszczenia prawa zawartej w komunikacie Komisji z dnia 25 października 2005 r. Program uproszczenia otoczenia prawnego - patrz: COM(2005) 535 - Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Strategia w zakresie uproszczenia otoczenia regulacyjnego.
(22) Np. art. 35 oraz załącznik III do przekształconej dyrektywy dotyczącej ubezpieczeń na życie 2002/83/WE; art. 31 trzeciej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie 92/49/EWG.
(23) Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich donosi, że w 2005 r. kwestii nieuczciwych warunków umownych dotyczyło 10 % skarg.
ZAŁĄCZNIKI
Notka Redakcji Systemu Informacji Prawnej LEX
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................