Decyzja wykonawcza 2016/894 przedstawiająca zalecenie w sprawie tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen
Dz.U.UE.L.2016.151.8
Akt obowiązującyDECYZJA WYKONAWCZA RADY (UE) 2016/894
z dnia 12 maja 2016 r.
przedstawiająca zalecenie w sprawie tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach zagrażających ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) 1 , w szczególności jego art. 29,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
(1) W następstwie gwałtownego wzrostu mieszanych przepływów migracyjnych, który odnotowuje się od 2015 r., UE stoi w obliczu bezprecedensowego kryzysu migracyjnego i uchodźczego. Doprowadziło to do poważnych trudności, jeśli chodzi o zapewnienie skutecznej kontroli na granicach zewnętrznych zgodnie z dorobkiem Schengen oraz przyjmowanie i przetwarzanie wniosków przybywających migrantów. Kryzys uwidocznił też znaczne różnice strukturalne w sposobach ochrony granic zewnętrznych Unii.
(2) Republika Grecka, przede wszystkim ze względu na swoje położenie geograficzne, jest szczególnie dotknięta tym rozwojem wydarzeń i zmaga się z gwałtownym wzrostem liczby migrantów przybywających na wyspy Morza Egejskiego.
(3) Zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1053/2013 2 oraz rocznym programem ocen na 2015 r. 3 w dniach 10-13 listopada 2015 r. przeprowadzono niezapowiedzianą kontrolę na miejscu mającą na celu ocenę wprowadzania w życie dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi przez Republikę Grecką na jej granicy lądowej (Orestiada, Fylakio, Kastanies, Nea Vyssa) i morskiej (wyspy Chios i Samos) z Turcją.
(4) W dniu 2 lutego 2016 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie sprawozdania z oceny dotyczącej wprowadzania w życie dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi przez Republikę Grecką 4 ; w decyzji stwierdzono, że występują poważne niedociągnięcia w prowadzeniu kontroli na granicach zewnętrznych oraz że władze greckie muszą je wyeliminować.
(5) W dniu 12 lutego 2016 r. Rada przyjęła zalecenia w sprawie wyeliminowania poważnych niedociągnięć stwierdzonych w toku oceny oraz określiła priorytety w zakresie realizacji tych zaleceń. Władze greckie powinny przedsięwziąć odpowiednie środki w celu zapewnienia, aby na wszystkich greckich granicach zewnętrznych prowadzona była kontrola i aby została ona dostosowana do wymogów dorobku Schengen, tak aby nie zagrażać funkcjonowaniu strefy Schengen.
(6) W dniu 24 lutego 2016 r. Komisja przyjęła zalecenia w sprawie konkretnych działań, które powinna podjąć Republika Grecka w następstwie sprawozdania z oceny z dnia 2 lutego 2016 r. w celu zagwarantowania realizacji zaleceń Rady z dnia 12 lutego 2016 r.
(7) W dniu 12 marca 2016 r. Republika Grecka przedłożyła swój plan działań na rzecz usunięcia niedociągnięć stwierdzonych w sprawozdaniu z oceny, z uwzględnieniem zaleceń Rady. W dniu 12 kwietnia 2016 r. Komisja przedstawiła Radzie ocenę adekwatności planu działań. Chociaż Komisja stwierdziła, że Grecja zrobiła znaczne postępy, konieczne jest wprowadzenie dalszych poprawek do planu działań w celu wyeliminowania w odpowiedni i kompleksowy sposób niedociągnięć stwierdzonych w sprawozdaniu z oceny. Komisja zwróciła się do Grecji o to, by do dnia 26 kwietnia przedstawiła dodatkowe informacje i wyjaśnienia dotyczące swojego planu działań.
(8) W dniu 26 kwietnia 2016 r. Republika Grecka przedstawiła Komisji dodatkowe informacje i wyjaśniania dotyczące planu działań, o które zwróciła się Komisja. W dniu 29 kwietnia 2016 r. Republika Grecka przekazała Komisji sprawozdanie z realizacji planu działań zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1053/2013.
(9) W dniach 10-16 kwietnia 2016 r., zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1053/2013 i rocznym programem ocen na 2016 r., w Republice Greckiej przeprowadzono zapowiedzianą kontrolę na miejscu 5 .
(10) Rekordowa liczba migrantów przybywających do Unii Europejskiej od 2015 r. i niedociągnięcia na odcinkach unijnej granicy zewnętrznej stwierdzone w czasie oceny w listopadzie 2015 r. doprowadziły do znacznych wtórnych przepływów migrantów, co z kolei przyczyniło się do powstania poważnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w kilku państwach członkowskich.
(11) Obecnie pięć państw należących do strefy Schengen (Austria, Niemcy, Dania, Szwecja i Norwegia) przeprowadza kontrolę na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego spowodowane przez wtórne przepływy migrantów o nieuregulowanym statusie, które wynikają z poważnych niedociągnięć w kontroli na granicach zewnętrznych. Przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych stanowi stosowną odpowiedź na stwierdzone zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego zgodnie z kodeksem granicznym Schengen; środki te są niezbędne i uznaje się je za proporcjonalne.
W dniu 23 października 2015 r. Komisja wydała opinię w sprawie konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez Niemcy i Austrię 6 ; w opinii tej stwierdziła, że przywrócenie i przedłużenie kontroli było zgodne z kodeksem granicznym Schengen.
(12) W komunikacie pt. "Przywrócenie strefy Schengen - plan działania" 7 Komisja odniosła się do potrzeby -w przypadku gdy presja migracyjna i poważne niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli na granicach zewnętrznych będą się utrzymywać po dniu 12 maja 2016 r. - przedstawienia Radzie na podstawie art. 29 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen wniosku zalecającego przyjęcie spójnego unijnego podejścia do kontroli na granicach wewnętrznych, dopóki strukturalne niedociągnięcia w kontroli na granicach zewnętrznych nie zostaną ograniczone lub usunięte. W komunikacie określono kroki, które należy podjąć w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania strefy Schengen najpóźniej do końca 2016 r.
(13) Republika Grecka poczyniła znaczne postępy w działaniach na rzecz wyeliminowania wielu niedociągnięć w zarządzaniu granicami zewnętrznymi stwierdzonych w ocenie z listopada 2015 r. Ponadto rozpoczęcie realizacji postanowień oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r. 8 wraz z bieżącymi operacjami Fronteksu i NATO doprowadziły do gwałtownego spadku liczby migrantów o nieuregulowanym statusie i osób ubiegających się o azyl przybywających do Republiki Greckiej z Turcji. To znaczne obniżenie liczby migrantów o nieuregulowanym statusie i osób ubiegających się o azyl napływających do Republiki Greckiej, wraz ze wsparciem udzielonym przez unijne agencje i inne państwa członkowskie w hotspotach, umożliwiło Republice Greckiej dokonanie znaczącej poprawy w zakresie rejestracji nowo przybyłych migrantów o nieuregulowanym statusie i osób ubiegających się o azyl. Konieczne jest jednak potwierdzenie utrzymania się znaczącego trendu zniżkowego w przepływach migracyjnych.
(14) Pomimo znacznych postępów nie wszystkie stwierdzone poważne niedociągnięcia mogły zostać wyeliminowane w sposób odpowiedni i kompleksowy w trzymiesięcznym terminie określonym w art. 21 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399. Niektóre z poważnych niedociągnięć w kontroli na granicach zewnętrznych się utrzymują, a zatem zagrażają ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. W szczególności nie usunięto jeszcze tych niedociągnięć strukturalnych w kontroli granic zewnętrznych, które związane są z ogólnym systemem zarządzania granicami, ochroną granic i orientacją sytuacyjną. Ponadto pewna liczba osób przebywających w sposób nieuregulowany na terytorium Republiki Greckiej nie została zarejestrowana i może próbować nielegalnie przedostać się do innych państw członkowskich. Ryzyko wtórnych przepływów jest szczególnie wysokie w przypadku migrantów o nieuregulowanym statusie, których nie przyjęto w odpowiednich ośrodkach dla cudzoziemców. Chociaż Rada zaleciła Republice Greckiej podjęcie odpowiednich środków w celu zapewnienia, aby na wszystkich greckich granicach zewnętrznych prowadzona była kontrola i aby została ona dostosowana do wymogów dorobku Schengen, ochrona granicy z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii obecnie nie jest w pełni zgodna z kodeksem granicznym Schengen. Zwiększa to ryzyko wtórnych przepływów migrantów do innych państw członkowskich.
(15) W konsekwencji utrzymują się niektóre poważne niedociągnięcia w kontroli granic zewnętrznych, które były przyczyną wtórnych przepływów migrantów o nieuregulowanym statusie i spowodowały tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych przez niektóre państwa członkowskie ze względów związanych z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem wewnętrznym, a tym samym zagrażają ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. To utrzymujące się zagrożenie wtórnymi przepływami migrantów wymaga spójnego, skoordynowanego i zrównoważonego podejścia w ramach tymczasowej kontroli na granicach wewnętrznych.
(16) Ponieważ żadne inne środki nie były w stanie skutecznie zażegnać stwierdzonego poważnego zagrożenia, warunki zastosowania jako środka ostatecznego art. 29 kodeksu granicznego Schengen zostały spełnione.
(17) W oparciu o dostępne informacje należy zatem wydać zalecenie w sprawie przeprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych na mocy art. 29 kodeksu granicznego Schengen, skierowane do państw członkowskich, które prowadzą obecnie kontrolę na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego spowodowane przez wtórne przepływy migrantów o nieuregulowanym statusie, a mianowicie do Niemiec, Danii, Austrii i Szwecji, oraz do Norwegii - państwa stowarzyszonego. Wyżej wymienionym państwom członkowskim należy zezwolić na dalsze przeprowadzanie takich kontroli, ponieważ kontrole te stanowią odpowiednią reakcję na poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego związane z wtórnymi przepływami migrantów o nieuregulowanym statusie. Granice wewnętrzne, na których obecnie prowadzona jest kontrola, odpowiadają zidentyfikowanym szlakom migracyjnym i zagrożeniom, a główny nacisk kładzie się na określone odcinki granicy lądowej lub określone porty.
(18) Państwa członkowskie, które zdecydują się na przeprowadzanie kontroli na granicach wewnętrznych w następstwie niniejszego zalecenia, powinny powiadomić o tym inne państwa członkowskie, Parlament Europejski i Komisję.
(19) Kontrole na mocy art. 29 kodeksu granicznego Schengen powinny być przeprowadzane jedynie w zakresie, w jakim jest to konieczne; ich intensywność powinna być ograniczona do niezbędnego minimum i nie powinny one utrudniać ogółowi społeczeństwa przekraczania odnośnych granic wewnętrznych bardziej niż jest to niezbędne. W tym celu należy przeprowadzać wyłącznie kontrole ukierunkowane. Konieczność przeprowadzania takich kontroli oraz odcinki granicy, na których powinna być prowadzona kontrola, należy objąć regularną ponowną oceną we współpracy z odnośnymi państwami członkowskimi.
(20) Kontrola graniczna powinna mieć miejsce wyłącznie dopóty, dopóki wymaga tego zapewnienie odpowiedzi na poważne zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Należy też niezwłocznie wdrożyć szereg inicjatyw ustawodawczych i działań Unii w celu wzmocnienia zarządzania granicami zewnętrznymi (Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, przywrócenie pełnego stosowania unijnych przepisów azylowych przez Republikę Grecką, przyspieszenie wdrożenia mechanizmu relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych, oświadczenie UE-Turcja) oraz zapewnić ich pełną operacyjność, by tym samym przyczynić się do dalszego znacznego ograniczenia wtórnych przepływów migrantów o nieuregulowanym statusie.
(21) Rada odnotowuje, że Komisja będzie monitorować stosowanie niniejszego zalecenia oraz zaproponuje - jeśli będzie to konieczne i proporcjonalne - wprowadzenie dostosowań odzwierciedlających zmianę szczególnych okoliczności, które doprowadziły do przyjęcia niniejszego zalecenia, zgodnie z przepisami art. 29 kodeksu granicznego Schengen.
(22) Komisja zapowiedziała również, że cztery miesiące od daty przyjęcia niniejszego zalecenia lub wcześniej, o ile będzie to możliwe, złoży Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie sprawozdanie z jego stosowania oraz że jednocześnie może zaproponować wprowadzenie do niego zmian w świetle nabytego doświadczenia i nowych okoliczności,
NINIEJSZYM ZALECA: