Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Łotwy na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Łotwę programu stabilności na 2019 r.
Dz.U.UE.C.2019.301.86
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2019 r.
w sprawie krajowego programu reform Łotwy na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Łotwę programu stabilności na 2019 r.
(Dz.U.UE C z dnia 5 września 2019 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2019 r. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Łotwy jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro"), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej "zaleceniami dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Łotwa powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro z 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1-4 poniżej. W szczególności ukierunkowanie inwestycyjnej polityki gospodarczej na określone obszary i środki służące podniesieniu poziomu umiejętności pomoże w realizacji pierwszego zalecenia dla strefy euro w zakresie poprawy wydajności celem przywrócenia równowagi w strefie euro, a środki podatkowe pomogą w realizacji trzeciego zalecenia dla strefy euro w zakresie funkcjonowania rynku pracy.
(3) Sprawozdanie krajowe 2019 dotyczące Łotwy zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Łotwy w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. 4 , działań podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Łotwy w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 15 kwietnia 2019 r. Łotwa przedłożyła swój krajowy program reform na 2019 r., a w dniu 17 kwietnia 2019 r. - program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("funduszy ESI") na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat sposobu wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Łotwa jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r. rząd planuje, że saldo nominalne poprawi się: deficyt wynoszący 1,0 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2018 r. zmniejszy się do 0,5 % PKB w 2019 r., i 0,4 % PKB w 2020 r. i 0,2 % w 2021 r. Po przeliczeniu salda strukturalnego 6 planuje się osiągnięcie w 2019 r. średniookresowego celu budżetowego, którym jest deficyt wynoszący 1 % PKB w kategoriach strukturalnych, po uwzględnieniu odchylenia, które dopuszczono na podstawie czasowego odstępstwa w związku z wdrażaniem reform strukturalnych. Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmaleje do 33,1 % PKB do 2022 r. Prognozy dotyczące wzrostu PKB w programie stabilności na 2019 r. wydają się wiarygodne. Ryzyko dla sytuacji budżetowej jest zrównoważone.
(7) W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Łotwie osiągnięcie w 2019 r. średniookresowego celu budżetowego, po uwzględnieniu odchyleń, które dopuszczono na podstawie czasowego odstępstwa w związku z wdrażaniem reform strukturalnych. Odpowiada to maksymalnej nominalnej stopie wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 7 wynoszącej 4,8 % w 2019 r., co oznaczałoby poprawę salda strukturalnego o 0,2 % PKB. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. oczekuje się, że Łotwa będzie blisko osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego, po uwzględnieniu odchylenia, które dopuszczono na podstawie czasowego odstępstwa w związku z wdrażaniem reform strukturalnych. Obecna ocena wskazuje zatem na ryzyko pewnego odstępstwa w 2019 r. Jednocześnie prognozowana nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto wskazywałaby obecnie na ryzyko znaczącego odstępstwa od wymogu w 2019 r. Jeżeli prognozowane saldo strukturalne przestanie być zbliżone do średniookresowego celu budżetowego (po uwzględnieniu odchyleń, które dopuszczono na podstawie czasowego odstępstwa w związku z wdrażaniem reform strukturalnych), ogólna ocena w przyszłych ocenach będzie musiała uwzględniać potencjalne odstępstwo od tego wymogu.
(8) W 2020 r., w związku z tym, że prognozowana luka produktowa Łotwy wyniesie 1,3 %, nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie powinna przekroczyć 3,5 %, co odpowiada korekcie strukturalnej na poziomie 0,5 % PKB według powszechnie przyjętej macierzy dostosowań wymogów na mocy paktu stabilności i wzrostu. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2019 r. oczekuje się, że przy założeniu niezmiennego kursu polityki Łotwa będzie blisko osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Obecna ocena wskazuje zatem na ryzyko pewnego odstępstwa w 2020 r. Jednocześnie prognozowana nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto wskazywałaby obecnie na ryzyko znaczącego odstępstwa od wymogu w 2020 r. Jeżeli prognozowane saldo strukturalne przestanie być zbliżone do średniookresowego celu budżetowego ogólna ocena w przyszłych ocenach będzie musiała uwzględniać potencjalne odstępstwo od tego wymogu. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że od 2019 r. Łotwa powinna być gotowa do wprowadzenia dodatkowych środków w celu spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu.
(9) Dochody podatkowe wyrażone jako udział w produkcie krajowym brutto Łotwy są niskie w porównaniu ze średnią unijną i w pewnym stopniu ograniczają świadczenie usług publicznych, w szczególności usług opieki zdrowotnej, oraz włączenie społeczne. Kapitał i majątek są opodatkowane w stosunkowo niewystarczającym stopniu, a zamrożenie wartości stosowanych do obliczania podatków od nieruchomości jeszcze bardziej obniży dochody z ich opodatkowania. Jednocześnie obciążenie podatkowe pracy jest nadal wysokie w przypadku osób o niskich dochodach w porównaniu ze średnią unijną, mimo że zostało ono zmniejszone. Według różnych szacunków wydaje się, że w ostatnich latach udział szarej strefy gospodarki zmniejszył się. Udział niezgłaszanej działalności gospodarczej jest jednak wyższy na Łotwie niż w innych państwach bałtyckich. W szczególności niezgłaszanie wynagrodzeń (nieoficjalnych wynagrodzeń przekazywanych w gotówce), zwłaszcza w sektorze budowlanym, odpowiada za znaczną część szarej strefy gospodarki.
(10) Po zamknięciu swojego trzeciego największego banku z powodu zarzutów o pranie pieniędzy Łotwa zaostrzyła przepisy dotyczące klientów-nierezydentów. W związku z tym wartość depozytów nierezydentów, które są głównym źródłem ryzyka prania pieniędzy na Łotwie, znacznie spadła od maja 2018 r., ale nadal występują wyzwania związane z walką z praniem pieniędzy. Ponadto Łotwa przedstawiła szczegółowy plan działania na rzecz poprawy strategii przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Główne priorytety wymienione w planie działania obejmują wzmocnienie nadzoru opartego na analizie ryzyka, zapewnienie wymaganych zasobów ludzkich w organach nadzoru oraz zapewnienie skutecznej wymiany informacji i współpracy między organami śledczymi a sektorem prywatnym. Należy zwrócić uwagę na skuteczne wdrożenie tych środków po ich przyjęciu. Należy również zwiększyć zdolności organów ścigania i organów sądowych.
(11) Łotwa stoi przed wyzwaniami związanymi z przestrzeganiem szeregu zasad ochrony socjalnej i włączenia społecznego określonych w ramach Europejskiego filaru praw socjalnych. Nierówności dochodowe na Łotwie są duże, ponieważ redystrybucja w ramach systemu podatków i świadczeń jest niska. Adekwatność świadczeń społecznych pozostaje na niskim poziomie, a wpływ transferów socjalnych na zmniejszanie ubóstwa i nierówności jest ograniczony. Ryzyko ubóstwa wśród osób starszych i osób z niepełnosprawnościami jest stosunkowo wysokie i stale rośnie, ponieważ świadczenia nie nadążają za wzrostem płac. W 2018 r. odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym wynosił 49 % i (średnia unijna w 2017 r. to 18,2 %), a w przypadku z niepełnosprawnościami - 40,7 % w 2017 r. (średnia unijna w 2017 r. to 29,3 %). Państwowe świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego dla osób z niepełnosprawnościami oraz minimalne emerytury nie uległy zmianie od 2006 r. Reforma minimalnego dochodu, zapowiedziana w 2014 r., nie została wdrożona, co ma negatywne konsekwencje dla najuboższych gospodarstw domowych. Dostęp do opieki długoterminowej jest nadal również trudny. Konieczne są zatem inwestycje w celu rozwiązania problemu wykluczenia społecznego, w tym zapewnienia pomocy żywnościowej i materialnej dla osób najbardziej potrzebujących. Ponadto potrzebne są inwestycje, w tym w infrastrukturę, w celu poprawy dostępu do opieki nad dziećmi, opieki długoterminowej, zatrudnienia i innych usług społecznych, a także w celu umożliwienia integracji usług zdrowotnych i społecznych, w tym przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki środowiskowej. Odsetek osób dotkniętych poważną deprywacją mieszkaniową należy do najwyższych w Europie (15,2 % - w porównaniu ze średnią unijną wynoszącą 4,0 % w 2017 r.); brakuje lokali socjalnych. Potrzebne są inwestycje w celu zwiększenia dostępności przystępnych cenowo nieruchomości mieszkaniowych.
(12) Chociaż ogólny wskaźnik zatrudnienia jest wysoki i stale rośnie, na liczbę zatrudnionych negatywnie wpływają niekorzystne zmiany demograficzne i emigracja. Ponadto zatrudnienie różni się w zależności od regionu i poziomu umiejętności. Osoby starsze z nieaktualnymi umiejętnościami napotykają więcej trudności. Niski poziom umiejętności cyfrowych wśród pracowników ogranicza korzystanie z technologii cyfrowych przez przedsiębiorstwa oraz potencjał innowacyjny. Liczba kształcących się osób dorosłych i poziom zaangażowania osób bezrobotnych w aktywne instrumenty rynku pracy są niższe od średniej unijnej.
(13) System edukacji stoi przed wyzwaniem polegającym na konsolidacji zasobów przy jednoczesnej poprawie jakości i skuteczności. Mimo że łotewski system edukacji odznacza się dobrymi wynikami nauczania, dostęp do edukacji wysokiej jakości pozostaje uzależniony od miejsca zamieszkania i rodzaju szkoły. Poczyniono postępy w zakresie reformy programów nauczania w systemie kształcenia i szkolenia zawodowego, które mają na celu dostosowanie go do nowych wymogów w zakresie umiejętności, a warunki w szkołach zawodowych znaczne się poprawiły. Atrakcyjność tych szkół jest jednak nadal niska: wskaźniki naboru i wskaźnik zatrudnienia niedawnych absolwentów znajdują się poniżej średniej unijnej.
(14) Zapewnienie podaży umiejętności jest jednym z głównych obszarów, w których nadal bardzo potrzebne są inwestycje. Odpowiednie inwestycje, również w infrastrukturę, są konieczne do poprawy jakości, skuteczności kształcenia i szkolenia oraz dostosowania ich do potrzeb rynku pracy, a także do propagowania uczenia się przez całe życie, w szczególności elastycznych możliwości podnoszenia umiejętności i przekwalifikowania. Inwestycje są również potrzebne w celu poprawy dostępu do zatrudnienia, w tym poprawy zasięgu i zakresu aktywnych polityk rynku pracy, poprawy zdolności do zatrudnienia siły roboczej, a także sektorowej i regionalnej mobilności pracowników. W szerszym kontekście istotne jest zwiększenie zdolności partnerów społecznych w celu propagowania sprawiedliwych warunków pracy i realizacji Europejskiego filaru praw socjalnych.
(15) Niewielkie wydatki publiczne na opiekę zdrowotną i niezdrowy tryb życia to główne przyczyny niezadowalającego stanu zdrowia społeczeństwa. Zwiększenie finansowania ochrony zdrowia powinno ograniczyć niektóre problemy związane z dostępem do służby zdrowia, wynikające z rocznych limitów świadczeń i długich okresów oczekiwania. Wydatki publiczne na opiekę zdrowotną pozostają jednak znacznie poniżej średniej unijnej. Dostęp do opieki zdrowotnej zwykle nie odbywa się terminowo ani na równych warunkach. Powoduje to wysoki poziom niezaspokojonych - według subiektywnej oceny - potrzeb w zakresie opieki medycznej ze względu na wysoki poziom opłat własnych, zwłaszcza w przypadku grup znajdujących się w trudnej sytuacji, a także ze względu na nierówność szans. Prowadzone są reformy mające na celu zwiększenie wydajności i jakości opieki zdrowotnej, ale znajdują się one dopiero na wczesnym etapie; powinny zostać przyspieszone i obejmować skuteczne środki zapobiegawcze, usprawnienie funkcjonowania sektora szpitalnego, poprawę podstawowej opieki zdrowotnej i zarządzanie jakością. Ponadto Łotwa boryka się z niedoborem pracowników służby zdrowia, zwłaszcza pielęgniarzy i pielęgniarek, co utrudnia świadczenie publicznej opieki zdrowotnej i stanowi zagrożenie dla powodzenia reform służby zdrowia. Jeżeli wejdzie w życie podział usług zdrowotnych na dwa koszyki ("pełen" i "minimalny"), może to jeszcze bardziej ograniczyć równy dostęp do opieki zdrowotnej i doprowadzić do niekorzystnych efektów zdrowotnych. Odpowiednie inwestycje w opiekę zdrowotną, w tym w infrastrukturę, są niezbędne do zwiększenia dostępności, przystępności cenowej i jakości opieki zdrowotnej z myślą o poprawie stanu zdrowia ludności oraz wydłużenia życia zawodowego w lepszym zdrowiu.
(16) Łotwa niewiele inwestuje w badania i rozwój; luka inwestycyjna w zakresie innowacji jest w tym kraju znaczna. W 2017 r. udział wydatków na badania i rozwój na Łotwie należał do najniższych w Unii i niewiele się zmienił w ostatnim dziesięcioleciu. Ponadto finansowanie badań naukowych opiera się prawie wyłącznie na funduszach Unii. W rezultacie Łotwa jest umiarkowanym innowatorem o pewnych atutach takich jak infrastruktura informacyjno-komunikacyjna i technologiczna, jednak wyniki Łotwy pozostają w tyle za innymi krajami pod względem zasobów ludzkich, współpracy sektora publicznego i prywatnego oraz inwestycji w dziedzinie własności intelektualnej.
(17) W dalszym ciągu istnieją znaczne luki inwestycyjne, co utrudnia rozwiązanie problemu różnic regionalnych. Między Rygą a pozostałymi regionami Łotwy utrzymują się znaczne różnice ekonomiczne. Łotwa jako całość wykazuje postępującą konwergencję z Unią, jednak od czasu przystąpienia tego kraju do Unii różnica w wynikach gospodarczych między regionem stołecznym a pozostałymi regionami nie zmniejszyła się. Konkurencyjność i jakość usług publicznych znacznie się różnią w poszczególnych regionach Łotwy, co wpływa na atrakcyjność terytorialną niektórych regionów. W związku z tym inwestycje powinny uwzględniać istotne różnice regionalne w zakresie mobilności i infrastruktury cyfrowej, zwłaszcza lokalnych pętli abonenckich. Luki w połączeniach w ramach transeuropejskiej sieci transportowej, a także w połączeniach z regionami peryferyjnymi i przygranicznymi są nadal bardzo wyraźne i wywierają negatywny wpływ na działalność gospodarczą i eksportową Łotwy. Istnieją również luki inwestycyjne utrudniające ukończenie projektu Rail Baltica oraz kluczowych projektów w zakresie infrastruktury elektroenergetycznej, które stanowią część planu działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich. Konieczne są również inwestycje w efektywne gospodarowanie zasobami w celu przyspieszenia transformacji energetycznej na Łotwie. Potrzebne są dalsze wysiłki na rzecz poprawy ogólnej efektywności energetycznej, w szczególności w sektorze mieszkaniowym i transportowym.
(18) Pozytywny krok stanowi niedawne przyjęcie ustawy o sygnalistach, a dzięki wykryciu licznych przypadków korupcji na wysokim szczeblu działania łotewskiego urzędu antykorupcyjnego nabrały tempa. Niemniej jednak proces podejmowania decyzji przez rząd jest nadal postrzegany jako naznaczony faworytyzmem, a procedury udzielania zamówień - jako podatne na korupcję z powodu braku przejrzystości, w szczególności w gminach oraz przedsiębiorstwach państwowych i gminnych. Zmiany w ustawie o konkurencji, które zaczną obowiązywać w dniu 1 stycznia 2020 r., ograniczą możliwości przedsiębiorstw państwowych i gminnych w zakresie szkodliwego wpływania na konkurencję poprzez swoją działalność. Zmiany legislacyjne w zakresie konfliktu interesów mogą prowadzić do nadużyć. Niedawno przyjęty kodeks etyki nie obejmuje osób mianowanych z klucza politycznego.
(19) Usługi publiczne nie zostały dostosowane do malejącej liczby ludności ani do starzejącego się społeczeństwa. Malejąca liczba ludności i urbanizacja sprawiają, że infrastruktura i usługi publiczne nie są w pełni wykorzystywane na obszarach wiejskich. Administracja publiczna, edukacja i służba zdrowia wymagają strategii utrzymania dostępu do wysokiej jakości usług na słabo zaludnionych i wyludniających się obszarach, przy jednoczesnym zapewnieniu większej wydajności. Niedawno zapowiedziana została powszechna administracyjna reforma terytorialna, która ma zostać przeprowadzona do grudnia 2021 r. Terminowe przeprowadzenie tej reformy mogłoby przyczynić się do zwiększenia rozliczalności i wydajności sektora publicznego, zwłaszcza z myślą o programie operacyjnym dotyczącym funduszy unijnych, który ma zostać zatwierdzony do 2020 r.
(20) Programowanie funduszy unijnych na lata 2021-2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 2019. Pozwoliłoby to Łotwie na jak najlepsze wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów, z uwzględnieniem różnic regionalnych. Ważnym czynnikiem wpływającym na powodzenie tej inwestycji jest wzmocnienie krajowych zdolności administracyjnych w zakresie zarządzania tymi funduszami.
(21) W ramach europejskiego semestru 2019 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Łotwy, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym 2019. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r., krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Łotwy w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej na Łotwie, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie opracowanego na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(22) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r., a jej opinia 8 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Łotwie podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| M. LINTILÄ | |
| Przewodniczący |