Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Finlandii na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Finlandię programu stabilności na 2019 r.
Dz.U.UE.C.2019.301.154
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2019 r.
w sprawie krajowego programu reform Finlandii na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Finlandię programu stabilności na 2019 r.
(Dz.U.UE C z dnia 5 września 2019 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr 2019 na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Finlandii jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro na 2019 r."), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej "zaleceniami dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Finlandia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro na 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 3 i 4 poniżej. W szczególności skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na określonych dziedzinach pomoże w realizacji drugiego zalecenia dla strefy euro w zakresie wspierania inwestycji, natomiast środki mające na celu ograniczenie zadłużenia gospodarstw domowych przyczynią się do realizacji czwartego zalecenia dla strefy euro w zakresie zmniejszania zadłużenia sektora prywatnego.
(3) Sprawozdanie krajowe z 2019 r. dotyczące Finlandii zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Finlandii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. 4 , działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Finlandii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 4 kwietnia 2019 r. Finlandia przedłożyła krajowy program reform na 2019 r. i program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("funduszy ESI") na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Finlandia jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r., który został przedłożony przy założeniu niezmienionego kursu polityki przez poprzedni rząd krótko przed wyborami parlamentarnymi w kwietniu, rząd przewiduje saldo nominalne w wysokości -0,3 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2019 r., co stanowi wzrost z poziomu -0,7 % PKB odnotowanego w 2018 r. Prognozuje też, że w 2020 r. saldo poprawi się do 0 %, a następnie ponownie pogorszy do -0,1 % w 2021 r. i -0,3 % w 2022 r. Po przeliczeniu salda strukturalnego 6 przewiduje się, że - przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki - średniookresowy cel budżetowy, jakim jest deficyt strukturalny na poziomie 0,5 % PKB, będzie nadal osiągany z nadwyżką w okresie objętym programem, po uwzględnieniu dopuszczonych odchyleń w 2019 r. związanych z wdrożeniem reform strukturalnych, w odniesieniu do których przyznano czasowe odstępstwo. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, która osiągnęła wartość szczytową na poziomie 63,4 % w 2015 r., spadła do poziomu 58,9 % w 2018 r. Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. wskaźnik zadłużenia będzie się nadal zmniejszał i osiągnie poziom 57,4 % PKB w 2021 r. Według prognoz w 2022 r. wskaźnik ten ponownie wzrośnie do 57,7 % PKB. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, wydaje się zasadniczo wiarygodny. Główne ryzyko dla tych prognoz związane jest z ewentualnymi wyższymi od oczekiwanych kosztami starzenia się społeczeństwa i wyższą inflacją.
(7) W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Finlandii osiągnięcie w 2019 r. średniookresowego celu budżetowego, po uwzględnieniu odchyleń w związku z wdrażaniem reform strukturalnych, w odniesieniu do których przyznano czasowe odstępstwo Odpowiada to maksymalnej nominalnej stopie wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 7 wynoszącej 2,9 % w 2019 r., co oznaczałoby dopuszczalne pogorszenie salda strukturalnego o 0,2 % PKB. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. oczekuje się, że Finlandia osiągnie średniookresowy cel budżetowy w 2019 r., przy uwzględnieniu dopuszczonego odchylenia związanego z klauzulą dotyczącą reformy strukturalnej.
(8) W 2020 r., w związku z faktem, że prognozowana luka produktowa Finlandii wyniesie 0,8 % PKB, nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie powinna przekroczyć 1,9 %, co odpowiada korekcie strukturalnej na poziomie 0,5 % PKB według wspólnie uzgodnionej macierzy dostosowań wymogów na mocy paktu stabilności i wzrostu. W prognozie Komisji z wiosny 2019 r., przy założeniu niezmiennego kursu polityki, przewiduje się, że Finlandia będzie narażona na ryzyko wystąpienia pewnego odstępstwa w 2020 r. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że według prognoz Finlandia spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu w 2019 r. i powinna być gotowa do wprowadzenia dalszych środków, aby zapewnić zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu w 2020 r.
(9) Ze względu na starzenie się społeczeństwa i spadek liczebności siły roboczej prognozuje się, że w nadchodzących dziesięcioleciach nastąpi wzrost wydatków na emerytury oraz opiekę zdrowotną, a szczególnie opiekę społeczną (długoterminową). Według sprawozdania dotyczącego stabilności fiskalnej za 2018 r. prognozowany wzrost kosztów starzenia się społeczeństwa wymagać będzie konsolidacji fiskalnej na poziomie 2 % PKB, aby ustabilizować relację długu do PKB w perspektywie długoterminowej. W dniu 8 marca 2019 r. w związku z dymisją rządu zaprzestano przygotowań do reformy instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym oraz sektora usług zdrowotnych i społecznych, która miała pomóc stawić czoła tym wyzwaniom oraz zapewnić równy dostęp do usług i skrócić czas oczekiwania na nie. Według oświadczeń własnych odsetek niezaspokojonych potrzeb medycznych w Finlandii utrzymuje się powyżej średniej w Unii. Szczególne trudności w uzyskaniu niezbędnej opieki medycznej mają osoby niepracujące ze względu na długie listy oczekujących.
(10) Z uwagi na zmniejszającą się liczbę ludności w wieku produkcyjnym i rosnącą liczbę wolnych stanowisk rynek pracy w Finlandii kurczy się. Jednocześnie współczynnik aktywności zawodowej i wskaźnik zatrudnienia w Finlandii są niższe niż w pozostałych krajach nordyckich, a w 2018 r. bezrobocie strukturalne utrzymywało się na poziomie 7 %. Odzwierciedla to częściowo pułapkę socjalną i pułapkę bezrobocia, które uniemożliwiają lepsze wykorzystanie siły roboczej. Główne bariery utrudniające powrót do pracy obejmują między innymi złożony system świadczeń oraz łączenie różnych rodzajów świadczeń. Świadczenia są szybko wycofywane wraz ze wzrostem dochodów, co stwarza ryzyko, że podjęcie pracy może nie być wystarczająco opłacalne. Brak pewności co do poziomu świadczeń oraz czas potrzebny na ich ponowne przyznanie ogranicza atrakcyjność podejmowania pracy krótkoterminowej lub w niepełnym wymiarze czasu. Eksperyment dotyczący dochodu podstawowego, którego pierwsze wyniki opublikowano w lutym 2019 r., dostarcza informacji na potrzeby przeglądu systemu zabezpieczenia społecznego, aby skuteczniej powiązać świadczenia z uzyskiwanymi dochodami.
(11) Konieczne są inwestycje w aktywne włączenie, w szczególności grup najbardziej oddalonych od rynku pracy, aby zwiększyć wskaźnik udziału w rynku pracy teraz, gdy współczynnik aktywności zawodowej i wskaźnik zatrudnienia zbliżają się do poziomów sprzed kryzysu. Kompleksowe reformy mające na celu wspieranie uczestnictwa w rynku pracy mogłyby zwiększyć szanse niektórych grup na rynku pracy. Dotyczy to osób wywodzących się ze środowisk migracyjnych, kobiet w wieku rozrodczym, mężczyzn o niskich umiejętnościach, osób częściowo niezdolnych do pracy oraz osób z niepełnosprawnościami. Niektóre usługi dla bezrobotnych i osób biernych zawodowo są rozproszone i świadczone przez odrębne organy i odrębnych usługodawców. Pomoc tym grupom w wejściu na rynek pracy i pozostaniu na nim wymaga specjalnie opracowanych i zintegrowanych usług i strategii w zakresie aktywizacji i rehabilitacji zawodowej. Obowiązki kobiet w zakresie długotrwałego sprawowania opieki przyczyniają się do różnicy w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn i do zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć. Rząd rozpoczął wprawdzie proces reformy urlopu ze względów rodzinnych, lecz nie doprowadził go do końca.
(12) Zapewnienie podaży siły roboczej w okresie przemian demograficznych i technologicznych jest kluczowe, aby wspierać zrównoważony wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu w Finlandii. Inwestowanie w umiejętności, w szczególności odpowiadające zapotrzebowaniu na rynku pracy, przyczyniłoby się do sprostania wyzwaniom powodowanym przez strukturalne zmiany w gospodarce. Zmiany technologiczne wymagają ustawicznego szkolenia i przekwalifikowania siły roboczej przez zapewnianie elastycznych możliwości uczenia się, w tym skupienie się na uczeniu się, kształceniu i szkoleniu dorosłych. To powinno zwiększyć mobilność zawodową, zmniejszyć niedopasowanie umiejętności oraz przyczynić się do zaspokojenia przyszłych potrzeb rynku pracy.
(13) Istnieje ryzyko, że Finlandia nie osiągnie zapisanej w strategii "Europa 2020" wartości docelowej dotyczącej recyklingu odpadów komunalnych, wynoszącej 50 %. Ponadto odpady komunalne są coraz częściej spalane (60 % w 2017 r. w porównaniu z 55 % w 2016 r.).
(14) Wydatki publiczne na badania naukowe i rozwój utrzymują się wprawdzie na niezmienionym poziomie, jednak Finlandia doświadczyła największego spośród wszystkich państw członkowskich UE od 2009 r. spadku inwestycji sektora prywatnego w badania naukowe i rozwój. Poprawa sytuacji makroekonomicznej w ostatnich latach nie doprowadziła jeszcze do ożywienia inwestycji sektora prywatnego w badania naukowe i rozwój. Wyższe nakłady na inwestycje w badania naukowe i rozwój są kluczowym czynnikiem umożliwiającym zmianę strukturalną polegającą na sprzyjaniu sektorom gospodarki wymagającym specjalistycznej wiedzy oraz wzmacnianiu długoterminowego potencjału wzrostu gospodarczego. Dodatkowo jedną z głównych przeszkód hamujących innowacje i wprowadzanie ich na rynek jest brak współpracy między instytucjami szkolnictwa wyższego i sektorem przedsiębiorstw.
(15) Natomiast ze względu na rozproszenie ludności wąskie gardła w transporcie mogą powstrzymywać od przemieszczania się w celu znalezienia pracy. Inwestycje strategiczne w infrastrukturę transportową mogą zwiększyć mobilność pracowników, a tym samym wzmocnić funkcjonowanie rynków pracy. Jednocześnie ze względu na fakt, iż koszty transportu mają stosunkowo duży wpływ na cenę końcową produktów w Finlandii w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, międzysieciowe połączenia infrastrukturalne mogłyby poprawić dostęp do rynków zagranicznych.
(16) Inwestycje strategiczne w obniżenie emisyjności energochłonnych sektorów przemysłu i sektora transportowego mogłyby przyczynić się do osiągnięcia długoterminowych celów w zakresie gospodarki i klimatu. Finlandia jest liderem, jeżeli chodzi o innowacje w dziedzinie czystej energii oraz wydatki sektora prywatnego na badania naukowe i rozwój w tym obszarze. Dalsze inwestycje w niektóre programy w zakresie czystej energii do 2021 r., zgodnie z podjętymi zobowiązaniami, umożliwiłyby Finlandii osiągnięcie założonych celów dotyczących neutralności emisyjnej. Oprócz ambitnych celów Finlandii zakładających zwiększenie wykorzystania biopaliw opłacalną możliwością obniżenia emisyjności sektora transportowego jest jego elektryfikacja. Jest to związane z postępami w obniżaniu emisyjności wytwarzania energii elektrycznej.
(17) Niskie stopy procentowe i bardziej optymistyczne perspektywy gospodarcze przyczyniły się do zwiększenia ogólnego wolumenu udzielanych kredytów, w szczególności za pośrednictwem towarzystw budownictwa (które oferują szczególną formę własności mieszkania). Jednocześnie szybko rośnie wolumen kredytów konsumenckich, przy czym coraz większa ich część jest udzielana przez banki zagraniczne, instytucje finansowe inne niż instytucje kredytowe, małe przedsiębiorstwa pożyczkowe lub ma charakter pożyczki społecznościowej. Zadłużenie gospodarstw domowych jest zatem na rekordowo wysokim poziomie (67 % PKB w 2017 r.). Długi są w przeważającej części zaciągane ze zmienną stopą oprocentowania, co stanowi zagrożenie związane z ich ewentualnym wzrostem w perspektywie średnioterminowej. Fiński organ nadzoru finansowego przyjął szereg środków w celu ograniczenia wzrostu zadłużenia gospodarstw domowych. W najbliższym czasie nie oczekuje się jednak aktywnego zmniejszenia zadłużenia, w szczególności dlatego, że stopy oprocentowania utrzymują się na niskim poziomie, a nastroje konsumentów są nadal stosunkowo dobre.
(18) Obecnie Finlandia nie ma kompleksowego rejestru kredytów (tj. gromadzącego zarówno pozytywne, jak i negatywne informacje na temat dłużników), który obejmowałby główne banki w kraju. Jego brak może uniemożliwiać bankom dokładny przegląd ogólnego zadłużenia gospodarstw domowych. W ubiegłym roku przeprowadzono pewne prace przygotowawcze w celu ustanowienia takiego rejestru.
(19) Programowanie funduszy unijnych na lata 2021-2027 mogłoby przyczynić się do wyeliminowania niektórych braków wskazanych w zaleceniach, w szczególności w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego z 2019 r. Pozwoliłoby to Finlandii na jak najlepsze wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów, z uwzględnieniem różnic regionalnych.
(20) W ramach europejskiego semestru w 2019 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Finlandii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym z 2019 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r., krajowy program reform na 2019 r. oraz działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Finlandii w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Finlandii, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie opracowanego na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(21) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r., a jej opinia 8 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA
Finlandii podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| M. LINTILÄ | |
| Przewodniczący |