Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Słowenii na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowenię programu stabilności na 2019 r.
Dz.U.UE.C.2019.301.143
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2019 r.
w sprawie krajowego programu reform Słowenii na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowenię programu stabilności na 2019 r.
(Dz.U.UE C z dnia 5 września 2019 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2019 r. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Słowenii jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro na 2019 r."), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej "zaleceniami dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Słowenia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro na 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1-3 poniżej. W szczególności zmniejszenie ograniczeń regulacyjnych pomoże w zastosowaniu się do pierwszego zalecenia dla strefy euro dotyczącego odpornych rynków produktów i usług, a ukierunkowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na określone obszary pomoże w realizacji drugiego zalecenia dla strefy euro dotyczącego wspierania inwestycji.
(3) Sprawozdanie krajowe 2019 dotyczące Słowenii zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Słowenii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. 4 , działań podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Słowenii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 15 kwietnia 2019 r. Słowenia przedłożyła swój krajowy program reform na 2019 r., a w dniu 26 kwietnia 2019 r. - program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("funduszy ESI") na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat sposobu wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Słowenia jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega regule dotyczącej zadłużenia. W programie stabilności na 2019 r. rząd oczekuje wzrostu nadwyżki nominalnej do poziomu 0,9 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2019 r., a w 2022 r. - do 1,2 % PKB. W oparciu o przeliczone saldo strukturalne planuje się, że średniookresowy cel budżetowy - zmieniony z nadwyżki strukturalnej w wysokości 0,25 % PKB w 2019 r. na deficyt strukturalny w wysokości 0,25 % PKB od 2020 r. - zostanie osiągnięty do 2021 r. 6 . Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB będzie nadal spadać i w 2019 r. osiągnie 65,4 % PKB, a w 2022 r. wyniesie 54,7 % PKB. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest korzystny.
(7) W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Słowenii zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 7 nie przekroczyła 3,1 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,65 % PKB. Prognoza Komisji z wiosny 2019 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znaczącego odstępstwa od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2019 r.
(8) W 2020 r. Słowenia powinna osiągnąć swój średniookresowy cel budżetowy. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2019 r. odpowiada to maksymalnej nominalnej stopie wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto wynoszącej 4,0 %, co przekłada się na korektę strukturalną wynoszącą 0,5 % PKB. Z prognozy Komisji z wiosny 2019 r. wynika, że przy założeniu niezmiennego kursu polityki w 2020 r. Słowenia będzie blisko osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Obecna ocena wskazuje zatem na ryzyko pewnego odstępstwa w 2020 r. Podczas gdy prognozowana nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto wskazywałaby na ryzyko pewnego odstępstwa od wymogu w 2020 r., w ujęciu łącznym w latach 2019 i 2020 wskazuje ona na ryzyko znaczącego odstępstwa od wymogu. O ile przewiduje się, że saldo strukturalne nie będzie już zbliżone do średniookresowego celu budżetowego, w przyszłych ocenach konieczna będzie ocena ogólna uwzględniająca ewentualne odstępstwo od wymogu. Prognozuje się, że w latach 2019 i 2020 Słowenia spełni warunki reguły dotyczącej zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że w 2019 r. należy podjąć niezbędne działania i że od 2020 r. Słowenia powinna być gotowa do wprowadzenia nowych środków w celu spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu.
(9) Starzenie się społeczeństwa będzie coraz większym obciążeniem dla systemów opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej w Słowenii. Finansowanie systemu opieki zdrowotnej nie jest dostosowane do oczekiwanego wzrostu kosztów w związku ze starzeniem się społeczeństwa. Do tej pory Słowenia nie przyjęła kompleksowych środków w celu zapewnienia jakości, dostępności i długoterminowej stabilności fiskalnej opieki zdrowotnej w Słowenii. W ramach strategii Słowenii na rzecz aktywnego starzenia się trwają prace nad przygotowaniem projektu ustawy o opiece długoterminowej. Nadal nie jest jednak jasne, w jaki sposób planowane środki przyczynią się do poprawy opłacalności, dostępności i jakości opieki, z wyjątkiem tego, że oczekuje się, iż zamówienia publiczne w sektorze opieki zdrowotnej będą bardziej racjonalne pod względem kosztów dzięki lepszej koordynacji. Inwestycje w struktury opieki zdrowotnej i długoterminowej oraz w sprzęt mogłyby pomóc złagodzić presję na systemy opieki w przyszłości.
(10) Wyzwania dotyczące długoterminowej stabilności i adekwatności systemu emerytalnego są coraz bardziej naglące, ponieważ społeczeństwo Słowenii starzeje się szybciej niż społeczeństwa większości pozostałych państw członkowskich. W dokumencie pt. "Fundamenty modernizacji systemu ubezpieczeń emerytalnych i rentowych w Republice Słowenii" przyjętym w 2017 r. przez Radę Społeczno-Gospodarczą partnerzy społeczni i poprzedni rząd przewidywali przyjęcie reformy do 2020 r., a w krajowym programie reform na lata 2019-2020 wspomniano o możliwości zmiany systemu emerytalnego w celu wsparcia średnio- i długoterminowej stabilności systemu i zapewnienia odpowiedniego poziomu emerytur. Określono w nim również cel, jakim jest wydłużenie okresu aktywności zawodowej i zapewnienie większych możliwości wykorzystania zasobów pracowników w starszym wieku, ale nie doprecyzowano, w jaki sposób i kiedy można ten cel osiągnąć. Dostosowanie ustawowego wieku emerytalnego do wydłużonego średniego trwania życia i wspieranie późniejszego przechodzenia na emeryturę zwiększyłoby stabilność systemu. Zapewnienie adekwatności emerytur pozostaje wyzwaniem, ponieważ niektórzy beneficjenci systemu emerytalnego nadal żyją na progu ubóstwa lub poniżej tego progu. Prawie 70 % wszystkich osób samozatrudnionych w Słowenii decyduje się na płacenie składek na ubezpieczenie społeczne na minimalnym poziomie, uprawniających jedynie do emerytury minimalnej. Adekwatność emerytur mogłaby się poprawić dzięki zwiększeniu zakresu dodatkowych systemów emerytalnych, odpowiedniemu rozwiązaniu problemu zmieniających się ścieżek kariery i ograniczeniu ryzyka ubóstwa osób starszych.
(11) W 2019 r. zatrudnienie w dalszym ciągu rosło, a stopa bezrobocia zmniejszała się. Jednocześnie bezrobocie długotrwałe utrzymuje się na poziomie sprzed kryzysu i wciąż prawie połowa wszystkich bezrobotnych to osoby bezrobotne długotrwale. Wyzwania wciąż dotyczą w szczególności pracowników o niskich umiejętnościach i starszych pracowników, ponieważ wskaźnik ich aktywności zawodowej i stopa zatrudnienia nadal należą do najniższych w Unii. Ich udział w uczeniu się dorosłych jest bardzo niski. Ocena polityki mającej na celu zachęcanie do podejmowania pracy lub szkoleń pokazuje, że większość istniejących programów osiąga dobre wyniki. Wydatki w tym obszarze oraz wskaźnik uczestnictwa w programach osób o niskich kwalifikacjach i bezrobotnych osób starszych pozostają jednak ograniczone. W związku z tym szczególne znaczenie mają inwestycje w skuteczne środki mające na celu zwiększenie szans na zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach i osób starszych, w tym w zakresie umiejętności cyfrowych. Zwiększenie wskaźnika zatrudnienia starszych pracowników pomoże też zmniejszyć presję na system emerytalny. Chociaż reforma rynku pracy w 2013 r. wyraźnie pomogła niektórym słabszym grupom społecznym w uzyskaniu zatrudnienia, problem wciąż stanowi praca na czas określony. Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem lub wykluczeniem społecznym spada, utrzymuje się jednak powyżej unijnej średniej w przypadku osób starszych.
(12) Oznaki niedoboru siły roboczej pojawiają się w coraz większej liczbie sektorów gospodarki. Wydaje się, że do takich niedoborów przyczynia się niedopasowanie umiejętności, jakie młodzi ludzie zdobywają w trakcie kształcenia, do umiejętności poszukiwanych przez pracodawców. Niedobory te, podobnie jak niewydajne ekosystemy innowacji, utrudniają przemiany przemysłowe w priorytetowych obszarach strategii inteligentnej specjalizacji, określonych po konsultacji z zainteresowanymi stronami. Rozwijanie umiejętności cyfrowych przyszłej siły roboczej ma kluczowe znaczenie dla zaspokojenia potrzeb gospodarki.
(13) Zostały lub wkrótce zostaną przyjęte pewne środki mające na celu poprawę możliwości finansowania przedsiębiorstw w Słowenii oraz zapewnienie im alternatyw dla kredytów bankowych. Słoweńskie przedsiębiorstwa w dalszym ciągu w dużym stopniu korzystają jednak z kredytów bankowych i przepływów pieniężnych, aby zaspokoić swoje potrzeby w zakresie finansowania. Dostęp do kapitału własnego na rynkach prywatnych nadal jest niewielki. Dostęp do kapitału wysokiego ryzyka rośnie, ale wciąż jest na bardzo niskim poziomie. Kapitalizacja rynkowa giełdy w Lublanie jest niska i w dalszym ciągu się kurczy. Ograniczony i słabo rozwinięty rynek kapitałowy w połączeniu z niekorzystnymi warunkami ramowymi, w tym z niską wiedzą finansową mniejszych przedsiębiorstw, utrudnia napływ kapitału własnego i kapitału wysokiego ryzyka do kraju. Trudności związane z dostępem do kapitału stanowią barierę dla wzrostu innowacyjnych przedsiębiorstw, ale również dla przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji, które mogłyby skorzystać na zmianach w finansowaniu.
(14) Rozwój słoweńskich przedsiębiorstw jest hamowany przez wciąż znaczne obciążenia regulacyjne i administracyjne w tym kraju. Obciążenia te uważane są za kluczowy problem dla prowadzenia działalności gospodarczej w Słowenii. Dotyczą takich kwestii jak zezwolenia, wymogi sprawozdawcze, procedury podatkowe i często przedłużające się postępowania sądowe w sprawach gospodarczych. Na otoczenie biznesowe wpływają też trudności związane ze ściganiem przestępstw gospodarczych i finansowych. Słowenia stworzyła narzędzia służące zmniejszeniu obciążeń administracyjnych, w tym portal SPOT ("Slovenska poslovna točka") i "jednolity dokument", które dotyczą szeregu stwierdzonych obciążeń. Wiele środków na rzecz ograniczenia obciążeń nie zostało jednak jeszcze w pełni zrealizowanych, a skutki wdrożenia niektórych z nich nie spełniły oczekiwań. Słowenia przeprowadziła również pewne reformy mające na celu liberalizację restrykcyjnych wymogów zawodowych. Niektóre kwestie ujęte w zaleceniach Komisji z 2017 r. wciąż nie zostały jednak rozwiązane, w szczególności w odniesieniu do prawników i pośredników w obrocie nieruchomościami.
(15) Pomimo pewnych postępów w Słowenii występują niedociągnięcia w zakresie konkurencji i przejrzystości w zamówieniach publicznych, o czym świadczy przede wszystkim wysoki wskaźnik umów zawieranych w trybie negocjacji (bez zaproszenia do składania ofert). Zabezpieczenia przeciwko korupcji i zmowom między oferentami, zwłaszcza w odniesieniu do zamówień udzielanych przez organy administracji lokalnej i przedsiębiorstwa państwowe, pozostają słabe. Niezależny nadzór nad zamówieniami publicznymi nie zapewnia wystarczających zabezpieczeń prawnych przed naciskami z zewnątrz lub zakłóceniami zewnętrznymi, w szczególności w odniesieniu do procedur dyscyplinarnych i wniosków w sprawie mianowania członków Państwowej Komisji ds. Ocen. Wdrożono plan działania na rzecz zwiększenia profesjonalizacji osób zaangażowanych w udzielanie zamówień, ale nadal jest ona niska. Chociaż władze szacują, że przestępczość gospodarcza i korupcja spowodowały w ubiegłych latach znaczne szkody, niektóre reformy antykorupcyjne wciąż nie zostały wdrożone.
(16) Mimo częściowej prywatyzacji 75 % udziałów minus jeden udział największego banku Słowenii - Nova Ljubljanska Banka - zaangażowanie państwa w gospodarkę nadal jest wysokie, również w sektorze finansowym. Publikowane wcześniej plany prywatyzacji są wprowadzane w życie bardzo powoli. Dalsza prywatyzacja zwiększyłaby rentowność przedsiębiorstw w perspektywie długoterminowej i zmniejszyłaby ryzyko dla finansów publicznych oraz ryzyko zakłócenia konkurencji i podziału zasobów. Dalsza sprzedaż akcji przedsiębiorstw notowanych na giełdzie przyczyniłaby się też do rozwoju słoweńskiego rynku kapitałowego.
(17) Ekosystem badań, rozwoju i innowacji jest w dalszym ciągu nieefektywny i wymaga udoskonaleń, a środki wsparcia często nie są spójne. Ograniczone wsparcie dla edukacji biznesowej i transferu technologii oraz, bardziej ogólnie, słaba współpraca między środowiskiem nauki i biznesu utrudniają tworzenie i rozwijanie innowacyjnych przedsiębiorstw. Większość małych i średnich przedsiębiorstw w Słowenii ma niewielkie zdolności innowacyjne, a udział innowacyjnych przedsiębiorstw w Słowenii zmniejsza się i jest niższy od unijnej średniej. Powolna transformacja cyfrowa w tym kraju ogranicza wzrost wydajności. Występują różnice w zakresie poziomu innowacyjności pomiędzy wschodnimi i zachodnimi regionami Słowenii, które to różnice utrudniają współpracę i tworzenie sieci kontaktów. Słowenia niweluje swoje postępy na drodze do osiągnięcia celu w zakresie wydatków na badania i rozwój na 2020 r. w momencie, w którym wzrost inwestycji w badania, rozwój i innowacje wzmocniłby potencjał wzrostu w tym kraju. Słowenia przyciąga niewielką liczbę studentów z zagranicy na wszystkich poziomach kształcenia pomaturalnego, zwłaszcza na poziomie doktoranckim, a międzynarodowa mobilność słoweńskich naukowców i mobilność między środowiskiem akademickim a przemysłem nadal jest ograniczona.
(18) W projekcie krajowego planu w zakresie energii i klimatu Słowenia wyznaczyła na okres do 2030 r. cele dotyczące infrastruktury energetycznej, efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii, które to cele będą wymagać odpowiednich inwestycji. W szczególności gospodarka słoweńska jest bardziej wysokoemisyjna niż unijna średnia, a udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitej produkcji energii pozostaje na niezmienionym poziomie. Szczególnie powolny jest rozwój odnawialnych źródeł energii innych niż drewno i energia wodna. Udział zużycia energii przez przemysł, usługi i sektor mieszkaniowy w całkowitym zużyciu energii końcowej jest w Słowenii wyższy od unijnej średniej. Istniejąca zdolność magazynowania energii jest ponadto niewielka i nie zaspokaja potrzeb wynikających z niezintegrowanego lokalnego wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych.
(19) Transport stał się największym źródłem emisji CO2: jego udział w emisjach ogółem jest wyższy niż średni udział tego sektora w Unii. Duże uzależnienie Słowenii od transportu drogowego stwarza problemy związane z wysoką intensywnością energetyczną i emisyjnością, a także stanowi źródło zanieczyszczenia powietrza i wypadków drogowych. Istnieje duże pole do poprawy infrastruktury kolejowej, a także transportu niskoemisyjnego i ogólnie zrównoważonego transportu, co może przyczynić się do ograniczenia tych negatywnych skutków. W obszarze zasobów naturalnych utrzymują się również znaczne luki inwestycyjne, których likwidacja zapewni bardziej zrównoważony model rozwoju. Gospodarka Słowenii jest uzależniona od jej środowiska naturalnego, którego stan pogarsza się. Znaczne uzależnienie od importu surowców w połączeniu z niskim poziomem recyklingu utrudnia przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Stan systemu kanalizacji miejskiej, w tym infrastruktury odbierania i oczyszczania ścieków, nie jest w pełni zgodny z wymogami Unii. Znaczna część gospodarki Słowenii jest podatna na zagrożenia związane z klęskami żywiołowymi, zwłaszcza powodziami.
(20) Programowanie funduszy unijnych na lata 2021-2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 2019. Pozwoliłoby to Słowenii na jak najlepsze wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów, z uwzględnieniem różnic regionalnych. Ważnym czynnikiem sukcesu tej inwestycji jest wzmocnienie krajowych zdolności administracyjnych w zakresie zarządzania funduszami.
(21) W ramach europejskiego semestru 2019 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Słowenii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym 2019. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r., krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Słowenii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Słowenii, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi. Odzwierciedla to konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie opracowanego na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(22) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r., a jej opinia 8 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA
Słowenii podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| M. LINTILÄ | |
| Przewodniczący |