Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Niderlandów na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Niderlandy programu stabilności na 2019 r.
Dz.U.UE.C.2019.301.112
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2019 r.
w sprawie krajowego programu reform Niderlandów na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Niderlandy programu stabilności na 2019 r.
(Dz.U.UE C z dnia 5 września 2019 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr 2019 na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Niderlandy jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro na 2019 r."), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej "zaleceniami dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Niderlandy powinny zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro na 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1 i 3 poniżej. W szczególności środki inwestycyjne i środki wspierające wzrost płac pomogą w realizacji pierwszego zalecenia dla strefy euro odnośnie do przywrócenia równowagi w strefie euro, a środki podatkowe pomogą w realizacji drugiego zalecenia dla strefy euro odnośnie do walki z agresywnym planowaniem podatkowym; zmniejszenie skłonności gospodarstw domowych do zadłużania się pomoże z kolei w realizacji czwartego zalecenia dla strefy euro odnośnie do ograniczenia preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie podatkowym.
(3) Sprawozdanie krajowe 2019 dotyczące Niderlandów zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Niderlandów w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. 4 , działań podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Niderlandów w realizacji ich krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano także w dniu 27 lutego 2019 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Niderlandach występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Źródłami zakłóceń równowagi, które są istotne w wymiarze transgranicznym, są w szczególności wysoki poziom zadłużenia sektora prywatnego i duża nadwyżka na rachunku obrotów bieżących Wzrost gospodarczy przyczynił się do tego, że relacja długu prywatnego do PKB nadal wykazywała tendencję spadkową, zarówno w przypadku przedsiębiorstw, jak i gospodarstw domowych, choć wskaźnik ten pozostaje wysoki. Niemniej jednak nominalne zadłużenie gospodarstw domowych powoli wzrasta, co ma związek ze wzrostem cen nieruchomości mieszkaniowych.
(4) W dniu 29 kwietnia 2019 r. Niderlandy przedłożyły swój krajowy program reform na 2019 r. oraz swój program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("funduszy ESI") na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat sposobu wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Niderlandy są obecnie objęte częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r. rząd planuje spadek nadwyżki sektora instytucji rządowych i samorządowych z poziomu 1,5 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2018 r. do 0,0 % PKB w 2022 r. Po przeliczeniu salda strukturalnego 6 stwierdza się nadal osiąganie z nadwyżką średniookresowego celu budżetowego, tj. deficytu strukturalnego w wysokości 0,5 % PKB, w okresie objętym programem. Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie z 52,4 % PKB w 2018 r. do 44,6 % PKB w 2022 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo strukturalne zmaleje z nadwyżki w wysokości 0,8 % PKB w 2018 r. do 0,7 % PKB w 2019 r. i 0,2 % PKB w 2020 r., przewyższając średniookresowy cel budżetowy. Przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie w dalszym ciągu wykazywać zdecydowaną tendencję spadkową. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że zgodnie z prognozami Niderlandy spełnią wymogi paktu stabilności i wzrostu w latach 2019 i 2020. Jednocześnie, przy zachowaniu średniookresowego celu budżetowego, należałoby wykorzystać politykę fiskalną i strukturalną do wspierania tendencji wzrostowej w zakresie inwestycji.
(7) W odniesieniu do stabilności fiskalnej przewidywany wzrost wydatków publicznych na opiekę długoterminową wskazuje na średni poziom ryzyka dla długoterminowej stabilności. W 2015 r. rząd przeniósł dużą część systemu opieki długoterminowej w zakres kompetencji samorządów w celu zwiększenia wydajności tego systemu i obniżenia wydatków publicznych. Należy monitorować wpływ tej reformy na stabilność fiskalną.
(8) Od listopada 2018 r. środki funduszu gwarancji depozytów, będącego niezależnym podmiotem prawnym, zostały przeniesione z wyodrębnionego rachunku w niderlandzkim banku centralnym na rachunek skarbu państwa. Niderlandzki fundusz gwarancji depozytów budowano stopniowo i do tej pory zgromadzono w nim około 1 mld EUR, a do 2024 r. banki wpłacą dodatkowe 4 mld EUR, które to środki powinny być inwestowane w zdywersyfikowany portfel aktywów o niskim ryzyku zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. 7 (dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów). Przeniesienie rachunku funduszu obniża poziom zadłużenia brutto, nie ma jednak wpływu na deficyt publiczny. Po dokonaniu przesunięcia skarb państwa będzie mógł wykorzystać te fundusze na finansowanie wydatków rządowych, ale będzie musiał udostępniać środki, gdyby zaistniała potrzeba dokonania wypłat na rzecz deponentów lub sfinansowania interwencji zgodnie z jego uprawnieniami, co może mieć wpływ na stabilność finansową.
(9) Gospodarstwa domowe w Niderlandach mają zarówno duże aktywa niepłynne w postaci nieruchomości mieszkalnych i emerytur, jak i wysoki poziom zadłużenia gospodarstw domowych. Taka sytuacja finansowa gospodarstw domowych zwiększa ich podatność na wstrząsy finansowe i gospodarcze. Wysokie zadłużenie gospodarstw domowych wynika z hojnej ulgi podatkowej od oprocentowania kredytów hipotecznych, ale również z braku dobrze funkcjonującego środkowego segmentu na rynku wynajmu i z wysokich obowiązkowych oszczędności emerytalnych. Jednym z głównych wyzwań związanych z problemem wysokiego zadłużenia gospodarstw domowych jest sytuacja na rynku mieszkaniowym, na którym na przestrzeni dziesięcioleci wykształciły się sztywne zasady oraz prowadzące do zakłóceń zachęty, które wywierają wpływ na modele finansowania nieruchomości mieszkalnych oraz sektorowe wzorce oszczędzania. Od 2012 r. wdrożono szereg środków, które częściowo rozwiązują ten problem. Zapowiedziane przyspieszenie zmniejszania kwoty odsetek od kredytu hipotecznego, którą można odliczyć od podatku, zostało uregulowane prawnie i rozpocznie się w 2020 r. Mimo to ulga podatkowa z tytułu rat kredytów hipotecznych nadal jest wysoka i w dalszym ciągu prowadzi do znacznego zadłużania się gospodarstw domowych. Jednocześnie prywatny rynek wynajmu, jako jedyny segment niesubsydiowany, nadal jest słabo rozwinięty i stanowi 13 % wszystkich lokali mieszkalnych. Brak dobrze działającego środkowego segmentu na rynku wynajmu zachęca gospodarstwa domowe raczej do zakupu, a nie wynajmu, prowadząc do wysokiego wskaźnika zadłużenia do dochodu i podatności na trudności finansowe.
(10) Chociaż system emerytalny osiąga dobre wyniki pod względem adekwatności emerytur i stabilności fiskalnej, ma on pewne wady, jeśli chodzi o sprawiedliwość międzypokoleniową, przejrzystość praw emerytalnych i elastyczność. Składki na emerytury pracownicze są ponadto wysokie i podlegają wahaniom w zależności od wyników funduszy emerytalnych. Może mieć to procykliczny wpływ na wydatki gospodarstw domowych. Reforma systemu emerytalnego mogłaby w ciągu całego cyklu życia doprowadzić do obniżenia obowiązkowych składek emerytalnych i do zwiększenia stabilności konsumpcji (lub "wyrównania poziomu konsumpcji"). Rząd zamierza przeprowadzić dogłębną reformę drugiego filaru systemu emerytalnego, aby zwiększyć jego zasięg oraz stworzyć bardziej przejrzysty, elastyczny i aktuarialnie sprawiedliwszy system. Jednoczesna reforma instytucji rynku mieszkaniowego i systemu emerytalnego może zmniejszyć narażenie sytuacji finansowej gospodarstw domowych i zmniejszyć podatność sektora gospodarstw domowych na wstrząsy finansowe i gospodarcze, co miałoby korzystny wpływ na odporność makroekonomiczną i wzrost gospodarczy.
(11) Mimo niskiego bezrobocia, wysokiego wskaźnika wakatów oraz rosnącego niedoboru pracowników wzrost płac nominalnych był jak dotąd umiarkowany (1,1 % w 2017 r. i 2,4 % w 2018 r.). Płace w układach zbiorowych wzrosły średnio o 2,1 % w 2018 r., szybciej natomiast rosły płace w sektorze publicznym (o 3 % w drugiej połowie 2018 r.). Osiągnięto ponadto porozumienia w sprawie wynagrodzeń, co doprowadziło do nominalnego wzrostu o 7 % w ciągu 2 lat w odniesieniu do wszystkich urzędników służby cywilnej w administracji centralnej. Przeznaczono dodatkowe środki na zwiększenie wynagrodzeń nauczycieli szkół podstawowych. Rząd przyjął ponadto szereg środków fiskalnych, które zmniejszają obciążenie podatkowe pracy oraz mają na celu zwiększenie dochodu netto do dyspozycji gospodarstw domowych osób pracujących. Dalsze zwiększenie dochodu do dyspozycji gospodarstw domowych przez wzmocnienie warunków sprzyjających wzrostowi płac i zreformowanie drugiego filaru systemu emerytalnego w celu zwiększenia jego przejrzystości, międzypokoleniowej sprawiedliwości i odporności na wstrząsy wsparłoby też popyt krajowy i przyczyniłoby się do przywrócenia równowagi strefy euro.
(12) Walka z agresywnym planowaniem podatkowym jest niezbędna, aby systemy podatkowe stały się bardziej wydajne i sprawiedliwe, co potwierdzono w zaleceniu dla strefy euro z 2019 r. Odczuwane przez inne państwa członkowskie skutki uboczne stosowanych przez podatników strategii agresywnego planowania podatkowego wymagają skoordynowanych działań w ramach polityk krajowych w celu uzupełnienia prawodawstwa Unii. Niderlandy podjęły działania w celu przeciwdziałania agresywnemu planowaniu podatkowemu, ale wysoki poziom pochodzących z Niderlandów płatności z tytułu dywidend, opłat licencyjnych i odsetek wskazuje, że z niderlandzkich przepisów podatkowych korzystają przedsiębiorstwa stosujące agresywne planowanie podatkowe. Znaczny udział w wartości bezpośrednich inwestycji zagranicznych posiadają spółki celowe. Brak podatków u źródła z tytułu wychodzących opłat licencyjnych i płatności odsetek (tzn. wypłacanych przez rezydentów unijnych na rzecz rezydentów państw trzecich) może prowadzić do całkowitego nieopodatkowania takich płatności w przypadku, gdy również w jurysdykcji odbiorcy nie podlegają one podatkowi. Zapowiedziany plan reform podatkowych, obejmujący wprowadzenie podatków u źródła z tytułu opłat licencyjnych i płatności odsetek w przypadku nadużyć lub płatności do jurysdykcji o niskich stawkach podatkowych, jest pozytywnym krokiem służącym zmniejszeniu agresywnego planowania podatkowego; plan ten powinien być ściśle monitorowany.
(13) Wzrost zatrudnienia w ostatnich latach wynikał głównie z pracy tymczasowej i samozatrudnienia, choć wzrost liczby miejsc pracy w przypadku pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony ostatnio przewyższył wzrost zatrudnienia na czas określony. Udział elastycznego zatrudnienia utrzymuje się jednak na wysokim poziomie i jego udział w rynku pracy jest znaczący. Wysoki odsetek umów na czas określony oraz szybki wzrost samozatrudnienia w przedsiębiorstwach jednoosobowych jest obserwowany w kontekście bardzo dużych różnic w przepisach prawa pracy i ochrony pracy, które mają zastosowanie do tego typu form zatrudnienia, oraz odmiennych przepisów w sprawie opodatkowania i ubezpieczeń społecznych. Przyjęto pakiet środków (ustawa o zrównoważonym rynku pracy - Wet Arbeidsmarkt in balans) po to, by ułatwiać zatrudnianie pracowników na czas nieokreślony i by ograniczyć elastyczność umów o elastycznym charakterze. Wdrażanie tych środków (które powinny wejść w życie w 2020 r.) należy ściśle monitorować. Zapowiedziano ponadto działania mające na celu złagodzenie obowiązku pracodawców do dalszego wypłacania wynagrodzenia przez dwa lata w przypadku choroby pracownika. Do tej pory nie przyjęto jednak żadnych innych konkretnych środków. W związku z tym niektóre z tych czynników instytucjonalnych nadal stwarzają zachęty finansowe dla pracowników do rozpoczęcia samozatrudnienia lub do korzystania ze statusu osoby samozatrudnionej w przedsiębiorstwie jednoosobowym. Osoby samozatrudnione są często niewystarczająco ubezpieczone na wypadek niepełnosprawności, bezrobocia i od ryzyk związanych ze starzeniem się, co może mieć wpływ na stabilność systemu zabezpieczenia społecznego w perspektywie długoterminowej. Oprócz tego zawieszono do 2020 r. egzekwowanie środków wymierzonych przeciwko fikcyjnemu samozatrudnieniu.
(14) Mimo że rynek pracy ogólnie osiąga dobre wyniki, promowanie równych szans na zatrudnienie i aktywnego włączenia pozostaje dużym wyzwaniem, w szczególności w przypadku osób ze środowisk migracyjnych, osób na marginesie rynku pracy i osób biernych zawodowo. Nadal istnieje też niewykorzystany potencjał siły roboczej, zwłaszcza wśród dużej liczby kobiet pracujących w niepełnym wymiarze czasu pracy.
(15) Umiejętności techniczne i cyfrowe oraz wykwalifikowany personel mają zasadnicze znaczenie dla zdolności niderlandzkiej gospodarki do innowacji oraz dla wzrostu wydajności. Wskazuje to na konieczność zwiększenia inwestycji w szkolenia, w tym szkolenia w zakresie umiejętności cyfrowych, oraz wspierania elastycznych możliwości podnoszenia kwalifikacji i przekwalifikowywania się. Poprawa zdolności społeczeństwa do innowacji wymaga też inwestycji w celu wspierania edukacji w zakresie nauk ścisłych, technologii, inżynierii i matematyki. Zwiększenie inwestycji w umiejętności, kształcenie i szkolenie ma ponadto kluczowe znaczenie dla poprawy dostępu do rynku pracy i szans na zatrudnienie osób na marginesie rynku pracy, i jednocześnie wspiera równość szans i aktywne włączenie.
(16) Mimo że intensywność inwestycji w badania i rozwój w Niderlandach wzrosła do ponad 2 %, nadal utrzymuje się znacznie poniżej krajowego celu wynoszącego 2,5 % i poziomu państw osiągających najlepsze wyniki. Pod względem wydajności Niderlandy są jednym z najbardziej wydajnych krajów w wielu sektorach. Utrzymanie wzrostu wydajności jest zatem w dużym stopniu zależne od innowacji. Pomocne w tym zakresie byłyby dodatkowe inwestycje w badania, rozwój i innowacje, zwłaszcza w sektorze prywatnym.
(17) Transformacja energetyczna i ograniczenie emisji gazów cieplarnianych wymagają znacznych inwestycji, aby zapewnić bardziej zrównoważony i zasobooszczędny rozwój gospodarczy. Niderlandy prawdopodobnie przekroczą swoje cele na 2020 r. w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych, natomiast osiągnięcie celów na 2030 r. będzie wymagało dodatkowych środków. Dodatkowe środki będą też niezbędne do osiągnięcia celów na 2020 r. w zakresie efektywności energii pierwotnej i w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Niderlandzki cel w zakresie energii ze źródeł odnawialnych na 2023 r., określony w krajowym porozumieniu w sprawie celów energetycznych, powinien być osiągalny dzięki inwestycjom w morskie farmy wiatrowe. Do końca 2019 r. rząd zamierza przyjąć krajowy plan w sprawie energii i klimatu, który to plan będzie zawierał przegląd potrzeb inwestycyjnych do 2030 r. w odniesieniu do poszczególnych wymiarów unii energetycznej, w tym energii ze źródeł odnawialnych, efektywności energetycznej, bezpieczeństwa dostaw oraz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej.
(18) Problemem w Niderlandach wciąż jest zagęszczenie ruchu; Niderlandy są krajem gęsto zaludnionym i dobrze wyposażonym oraz kluczowym graczem w logistyce unijnej, z największym unijnym portem w Rotterdamie i jednym z największych portów lotniczych Schiphol. Problem zagęszczenia ruchu został złagodzony dzięki dodatkowym pracom infrastrukturalnym, ale nadal stanowi wyzwanie, powodując wysokie koszty społeczne i marnowanie wielu godzin w korkach.
(19) Programowanie funduszy unijnych na lata 2021-2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 2019 Pozwoliłoby to Niderlandom optymalnie wykorzystać te fundusze na potrzeby wskazanych sektorów.
(20) W ramach europejskiego semestru 2019 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Niderlandów, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym 2019. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r. i krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Niderlandów w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Niderlandach, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie opracowanego na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(21) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r. i jej zdaniem 8 należy się spodziewać, że Niderlandy spełnią wymogi paktu stabilności i wzrostu.
(22) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform na 2019 r. i program stabilności na 2019 r. Zalecenia Rady przygotowane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1 i 3 poniżej. Zalecenia te przyczyniają się również do wdrożenia zalecenia dla strefy euro na 2019 r., w szczególności pierwszego i czwartego zalecenia dla strefy euro. Polityki fiskalne, o których mowa w zaleceniu 3, przyczyniają się między innymi do wyeliminowania zakłóceń równowagi powiązanych z nadwyżką na rachunku obrotów bieżących,
NINIEJSZYM ZALECA Niderlandom podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| M. LINTILÄ | |
| Przewodniczący |