Wniosek Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny system certyfikacji sprzętu do kontroli bezpieczeństwa w lotnictwie [COM(2016) 491 final - 2016/0236 (COD)].
Dz.U.UE.C.2017.125.34
Akt nienormatywnyWniosek Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny system certyfikacji sprzętu do kontroli bezpieczeństwa w lotnictwie
(2017/C 125/04)
(Dz.U.UE C z dnia 21 kwietnia 2017 r.)
Sprawozdawca: Stefan BACK
| Wniosek o konsultację | Parlament Europejski, 15.9.2016 |
| Rada, 24.10.2016 | |
| Podstawa prawna | Art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję | 13.1.2017 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 25.1.2017 |
| Sesja plenarna nr | 522 |
| Wynik głosowania | 138/1/3 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
1. Wnioski i zalecenia
1.1 EKES ponawia swoje poparcie dla planu działania z 2012 r. na rzecz innowacyjnego i konkurencyjnego sektora bezpieczeństwa (zwanego dalej "planem działania") 1 .
1.2 EKES zwraca także uwagę na Europejską agendę bezpieczeństwa (zwaną dalej "agendą bezpieczeństwa") 2 i ponownie wyraża swoje poparcie dla planu działania przeciwko nielegalnemu handlowi bronią palną i materiałami wybuchowymi oraz ich wykorzystywaniu do celów niezgodnych z prawem, jak również dla wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu 3 ( 4 .
1.3 Z zastrzeżeniem poniżej przedstawionych uwag EKES obecnie z zadowoleniem przyjmuje również cel wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego unijny system certyfikacji sprzętu do kontroli bezpieczeństwa w lotnictwie 5 (zwany dalej "wnioskiem") jako pierwszy krok we wdrażaniu planu działania. Wyraża uznanie dla zamierzenia wniosku, jakim jest wprowadzenie systemu homologacji typu sprzętu do kontroli z certyfikacją w jednym miejscu obsługi z myślą o uproszczeniu wprowadzania produktów do obrotu, ograniczeniu kosztów, zwiększeniu wielkości rynku oraz poprawieniu konkurencyjności europejskiego sektora produktów bezpieczeństwa.
1.4 EKES ubolewa jednak nad tym, że wniosek nie skutkuje wprowadzeniem jednego unijnego organu udzielającego homologacji ze zintegrowanymi służbami technicznymi, gdyż pozwoliłoby to na optymalną efektywność działania i ograniczenie kosztów. EKES ma poważne wątpliwości co do zasobooszczędności w wypadku proponowanego wariantu polegającego na rozdziale służb technicznych i organów udzielających homologacji.
1.5 Dalej EKES ubolewa, że we wniosku nie została odzwierciedlona możliwość - przewidziana art. 6 rozporządzenia (WE) nr 300/2008 w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego 6 - stosowania na szczeblu krajowym bardziej rygorystycznych środków niż podstawowe wymogi określone we wspomnianym rozporządzeniu, do czego EKES odniósł się wyraźnie przychylnie w swojej opinii 7 .
1.6 EKES ubolewa nad faktem, że rozważania dotyczące rynku wewnętrznego wydają się nadrzędne w stosunku do kwestii bezpieczeństwa do tego stopnia, że nawet nie umożliwiono wprowadzenia dodatkowych krajowych wymogów w zakresie bezpieczeństwa w celu ochrony żywotnych interesów kraju zgodnie z art. 114 ust. 10 TFUE.
1.7 W tym względzie EKES wyraża również żal, że TFUE nie pozwala na przedsięwzięcie specjalnych działań krajowych w celu ochrony podstawowych interesów narodowych przed aktami terroryzmu, zgodnie z zasadami, które odnoszą się do sprzętu wojskowego na podstawie art. 346 TFUE lub do zamówień publicznych na podstawie art. 15 dyrektywy 2014/24/ UE w sprawie zamówień publicznych 8 .
1.8 EKES podważa adekwatność przepisu w art. 24 ust. 3 wniosku, stwierdzającego, że Komisja przewodniczy komitetowi koordynującemu służb technicznych, z powodu wysoce technicznego, złożonego charakteru kwestii, które będą rozpatrywane.
1.9 W tym względzie EKES ubolewa również, że raczej nie rozważano żadnych możliwości uwzględnienia we wniosku systemu wymiany informacji i koordynacji między różnymi krajowymi organami udzielającymi homologacji.
1.10 EKES podnosi kwestię, czy stopień, w jakim wniosek upoważnia do stosowania aktów delegowanych w celu modyfikowania przepisów technicznych, nie wykracza poza zakres dopuszczony na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE. Dotyczy to w szczególności art. 27 lit. a) wniosku, w którym nie nałożono żadnych ograniczeń na zakres czy charakter nowych wymogów eksploatacyjnych, które mogą zostać ujęte w załączniku I do wniosku za pośrednictwem aktów delegowanych.
1.11 EKES wskazuje, że wprowadzenie prawodawstwa w tej dziedzinie wymaga od Komisji kompetencji technicznych koniecznych do zapewnienia odpowiedniej jakości aktów ustawodawczych.
1.12 EKES zasadniczo z zadowoleniem przyjmuje propozycję, by UE ubiegała się o pełne członkostwo w Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego (ECAC). Biorąc jednak pod uwagę to, że obecny statut ECAC jako członków dopuszcza jedynie państwa, że członkami ECAC są nie tylko państwa członkowskie UE oraz że wynik negocjacji w sprawie członkostwa nie jest nigdy oczywisty, bardziej realistyczne może być stwierdzenie, że UE powinna podjąć stosowne kroki z myślą o uzyskaniu członkostwa w ECAC.
1.13 EKES odnotował przepis wniosku przewidujący maksymalny średni termin sześciu miesięcy między złożeniem wniosku o wykonanie badania przez służby techniczne a dostarczeniem wyników badań do odpowiedniego organu nadającego uprawnienia. EKES sugeruje, że lepszym wariantem byłoby przeprowadzenie przez służby techniczne wstępnej oceny wniosku w celu określenia czasu potrzebnego na badania i poinformowanie wnioskodawcy w ustalonym terminie. Jeśli termin badań nie zostanie ostatecznie dotrzymany, należy poinformować wnioskodawcę i podać przyczyny.
1.14 EKES zauważa, że obecnie system ECAC do oceny produktów działa poprawnie, zatem można kwestionować wartość dodaną unijnego systemu homologacji typu pod względem celów operacyjnych. Niniejsze stwierdzenie pozostaje bez uszczerbku dla celów dotyczących rynku wewnętrznego określonych we wniosku.
1.15 Ze względu na wskazane przyczyny EKES wątpi, czy wniosek wnosi wartość dodaną w obecnym brzmieniu, i z tego względu zwraca się do Komisji o ponowne rozważenie jego treści pod kątem uwzględnienia spostrzeżeń ujętych w niniejszej opinii.
2. Wstęp
2.1 Wniosek stanowi krok naprzód we wdrożeniu planu działania 9 . Cele planu działania są następujące:
- przezwyciężenie rozdrobnienia rynku poprzez utworzenie ogólnounijnej certyfikacji/międzynarodowych norm, harmonizację unijnych procedur certyfikacji/oceny zgodności oraz lepsze wykorzystanie synergii między technologiami bezpieczeństwa i obrony,
- zmniejszenie luki między badaniami naukowymi a rynkiem,
- lepsza integracja wymiaru społecznego przez wczesną ocenę skutków społecznych, w tym ewentualnego wpływu na prawa podstawowe.
2.2 Ważnym celem planu działania jest wyeliminowanie rozdrobnienia rynku w dziedzinie bezpieczeństwa przez wprowadzenie ogólnounijnych systemów certyfikacji technologii w zakresie bezpieczeństwa, począwszy od urządzeń kontrolnych i systemów alarmowych na lotniskach, dzięki stworzeniu systemu obsługi w jednym miejscu umożliwiającego uzyskanie certyfikatu zapewniającego produktowi objętemu certyfikatem dostęp do całego rynku unijnego. To doprowadzi do uproszczenia procedur, zmniejszenia kosztów certyfikacji, zwiększenia wielkości krajowych rynków, a w konsekwencji do zwiększenia konkurencyjności produktów w porównaniu z produktami amerykańskimi i chińskimi, które mają przewagę pod względem większych ilości sprzedaży na dużych rynkach wewnętrznych.
2.3 W agendzie bezpieczeństwa 10 zatwierdzono plan działania w odniesieniu do działań pomocniczych, takich jak szkolenia, finansowanie, badania i innowacje.
2.4 Agenda bezpieczeństwa zawiera szeroki zakres środków obejmujący przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu, nielegalnemu handlowi bronią palną i materiałami wybuchowymi oraz ich wykorzystaniu do celów niezgodnych z prawem, a także dalsze środki mające na celu ochronę obywateli i infrastruktury krytycznej, w tym plan działania przeciwko nielegalnemu handlowi bronią i materiałami wybuchowymi oraz ich wykorzystywaniu do celów niezgodnych z prawem oraz wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu 11 .
2.5 Wniosek wprowadza system certyfikacji stworzony na podstawie wspólnych wymogów eksploatacyjnych, wspólnych metod badań oraz akredytacji laboratoriów badawczych (służb technicznych).
2.6 Wymogi eksploatacyjne oznaczają wymogi ustanowione na postawie rozporządzenia (WE) nr 300/2008 w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa 12 oraz aktów wykonawczych do tego rozporządzenia (art. 4 i załącznik I do wniosku).
2.7 Metody oceny oznaczają metody opracowane w ramach wspólnego procesu oceny (CEP) zatwierdzonego przez ECAC.
2.8 W każdym państwie członkowskim należy wyznaczyć lub powołać organ udzielający homologacji o uprawnieniach obejmujących wszystkie aspekty homologacji sprzętu (art. 6 wniosku). Żadne państwo członkowskie nie może nakładać dodatkowych wymogów odnoszących się do certyfikowanego sprzętu (art. 4 wniosku).
2.9 Wniosek ustanawia procedury postępowania ze sprzętem, który stwarza zagrożenie na szczeblu krajowym lub nie jest zgodny z wymogami certyfikacji (art. 17-19 wniosku).
3. Uwagi ogólne
3.1 EKES już wcześniej odniósł się przychylnie do planu działania 13 , Europejskiej agendy bezpieczeństwa i planu działania przeciwko nielegalnemu handlowi bronią palną i materiałami wybuchowymi oraz ich wykorzystywaniu do celów niezgodnych z prawem, a także wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu 14 .
3.2 Obecnie EKES przyjmuje z zadowoleniem również zamierzenie ujęte we wniosku związane z wdrożeniem planu działania przez wzmocnienie europejskiego sektora bezpieczeństwa dzięki zwiększeniu krajowego rynku oraz zwiększeniu konkurencyjności tego sektora.
3.3 EKES z zadowoleniem przyjmuje cele wniosku polegające na zwiększeniu konkurencyjności unijnego sektora bezpieczeństwa oraz uproszczeniu procedur administracyjnych poprzez wprowadzenie jednego punktu obsługi certyfikacji z myślą o ograniczeniu kosztów i stworzeniu większego rynku krajowego. EKES zauważa silny nacisk na rynek wewnętrzny i konkurencyjność, a także fakt, że kwestie bezpieczeństwa rozpatruje się głównie pod kątem koncepcji, że zwiększenie konkurencyjności sektora może zwiększyć możliwości innowacyjności i wprowadzania innowacji produktowych.
3.4 EKES akceptuje podejście przyjęte we wniosku polegające na wprowadzeniu przepisów prawnych w zakresie wymogów eksploatacyjnych oraz wykorzystaniu wspólnych metod badań opracowanych przez ECAC oraz zgadza się, że niejawny charakter dużej części materiału prawnego stwarza konieczność przyjęcia takiego podejścia. EKES jest tym niemniej zdania, że wniosek można poprawić pod wieloma istotnymi względami.
3.5 EKES ubolewa więc, że we wniosku nie uwzględniono ujętej w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 300/2008 możliwości zastosowania przez państwo członkowskie bardziej rygorystycznych środków niż wspólne podstawowe normy, o których mowa we wniosku. Ani procedury dotyczące postępowania ze sprzętem stwarzającym zagrożenie na poziomie krajowym, ani unijna procedura ochronna nie nadają się do rozwiązania tego rodzaju problemu.
3.6 EKES przypomina tutaj, że w swojej opinii na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia (WE) nr 300/2008 15 zaaprobował w szczególności możliwość stosowania przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków na podstawie art. 6 tego rozporządzenia.
3.7 EKES jest świadom trudności związanych z dopuszczeniem dodatkowych wymagań krajowych w odniesieniu do produktów objętych kryteriami zharmonizowanymi, niemniej zwraca uwagę na przewidzianą w art. 114 ust. 10 TFUE możliwość dopuszczania wymogów krajowych, w oparciu, na przykład, o potrzebę ochrony krajowych interesów w zakresie bezpieczeństwa, choć tylko przez ograniczony okres.
3.8 EKES zwraca uwagę na fakt, że parlamenty co najmniej dwóch państw członkowskich odniosły się - we wnioskach dotyczących uzasadnionych opinii w sprawie pomocniczości, przy czym jedna z tych opinii została przedłożona - do potrzeby stworzenia możliwości przystosowania wymogów bezpieczeństwa do zróżnicowanego poziomu narażenia na ryzyko w różnych państwach członkowskich 16 . Oznacza to, że może być konieczne podwyższenie wymogów bezpieczeństwa - w porównaniu ze standardowymi wymaganiami UE - przez wprowadzenie dodatkowych właściwości sprzętu oraz udoskonalenie jego działania, w tym sprzętu do kontroli na lotniskach.
3.9 EKES jest zdania, że w ramach wdrażania polityki, która ma poprawić ochronę przed aktami terroryzmu, cel ten musi być postrzegany jako niezbędny element każdego proponowanego środka. Agendę polityki sektorowej związaną z tym celem należy traktować jako podporządkowaną celowi przeciwdziałania terroryzmowi.
3.10 Należy zatem jasno sprecyzować zakres odrębnych działań podejmowanych przez państwa członkowskie w zakresie eliminowania zagrożeń terrorystycznych, w tym poprzez wprowadzanie dodatkowych wymagań odnośnie do urządzeń kontrolnych na lotniskach, wykraczających ponad standardowe wymogi certyfikacji. Artykuł 17 i 18 wniosku nie odnoszą się do tego problemu i nie dają wystarczającej swobody państwom członkowskim w zakresie ochrony własnej przed zagrożeniami terrorystycznymi. EKES jest świadom, że TFUE w obecnym brzmieniu nie zawiera konkretnych postanowień zezwalających na wyłączenie sprzętu wykorzystywanego do ochrony spod reguł rynku wewnętrznego z racji zabezpieczenia żywotnych interesów kraju, gdyż art. 346 TFUE zapewnia taką możliwość tylko w odniesieniu do sprzętu wojskowego, a przepisy dyrektywy 2014/24/UE (art. 15) odnoszą się jedynie do zamówień publicznych 17 .
3.11 EKES odnotowuje fakt, że wniosek umożliwia przyjęcie przez Komisję aktów delegowanych zmierzających do zmiany załącznika I w celu odzwierciedlenia wprowadzenia nowych wymogów eksploatacyjnych dotyczących sprzętu do kontroli bezpieczeństwa w lotnictwie [art. 27 lit. a)] oraz zmiany załączników do rozporządzenia pod kątem ich przystosowania do rozwoju wiedzy naukowo-technicznej [art. 27 lit. b)]. Artykuł 290 ust. 1 TFUE ogranicza delegowanie do innych niż istotne elementów danego aktu prawnego, z uwzględnieniem aktualizacji związanych z rozwojem technicznym. Wydaje się, że delegowanie przewidziane art. 27 lit. a) wniosku wykracza poza te granice. Z tego względu EKES kwestionuje zgodność delegowania proponowanego w art. 27 lit. a) wniosku z TFUE.
3.12 W każdym razie wprowadzanie prawodawstwa w tej dziedzinie wymaga od Komisji kompetencji technicznych koniecznych do zapewnienia odpowiedniej jakości aktów ustawodawczych.
3.13 Wniosek przewiduje istnienie organu udzielającego homologacji w każdym państwie członkowskim. EKES kwestionuje zarówno zdolność wszystkich państw członkowskich do utworzenia takiego organu w momencie wejścia w życie wniosku, jak również zasobooszczędność takiego wymogu oraz jego wartość dodaną, mając na uwadze, że obecnie tylko pięć państw członkowskich jest w stanie prowadzić badania sprzętu i wydawać homologacje typu. EKES uważa, że jeden organ UE udzielający homologacji byłby bardziej skutecznym rozwiązaniem, zgodnym z podejściem jednego punktu obsługi.
3.14 W związku z tym EKES kwestionuje także przydatność rozdziału funkcji badawczych i certyfikacyjnych między służby techniczne oraz organy udzielające homologacji, który zakłada, że badania parametrów działania produktu mają przeprowadzać służby techniczne, które zostały certyfikowane w zakresie swojego poziomu kompetencji, a decyzję o wydaniu certyfikatu (homologacji typu) ma natomiast podejmować organ udzielający homologacji, który wyraźnie nie musi spełniać żadnych kryteriów dotyczących kompetencji technicznych, ale będzie polegał całkowicie na ocenach służb technicznych. Jeśli dwupoziomowy system wprowadzono ze względu na fakt, że nie wszystkie państwa członkowskie dysponują odpowiednimi kompetencjami technicznymi, EKES proponowałby zintegrowanie tych dwóch funkcji w ograniczonej liczbie organów udzielających homologacji lub, najlepiej, jak już sugerowano, utworzenie jednego wspólnego organu udzielającego homologacji dla całej UE.
3.15 EKES zauważa również, że wspólna metoda badań certyfikacyjnych ECAC funkcjonuje prawidłowo. Fakt ten stawia pod znakiem zapytania wartość dodaną systemu, który ma być utworzony na podstawie wniosku, ponieważ ramy ECAC zapewniają swobodny przepływ produktów wśród państw członkowskich ECAC. Niniejsze stwierdzenie pozostaje bez uszczerbku dla celów dotyczących rynku wewnętrznego przedstawionych we wniosku.
3.16 EKES zwraca uwagę na art. 10 wniosku, który przewiduje, że UE stanie się pełnym członkiem organu odpowiedzialnego za opracowanie wspólnych metod badań, tj. ECAC. EKES wskazuje, że członkostwo UE w ECAC wymagałoby uprzedniej zmiany statutu ECAC, gdyż obecnie dopuszcza on jako pełnych członków jedynie państwa. Ponieważ członkostwo jest wynikiem procesu negocjacji, EKES sugerowałby zmianę przepisu tak, aby przewidywał on, że UE powinna zostać upoważniona do rozpoczęcia negocjacji z myślą o uzyskaniu pełnego członkostwa w ECAC.
4. Uwagi szczegółowe
4.1 We wniosku stwierdza się, że Komisja ustanawia sektorową grupę służb technicznych i jej przewodniczy, by zapewnić współpracę i koordynację między służbami. EKES - mając na uwadze, że ten zespół będzie prawdopodobnie rozpatrywał sprawy o wysokim stopniu złożoności - kwestionuje adekwatność tego rozwiązania.
4.2 EKES jest zaskoczony, że nie dostrzeżono potrzeby zaproponowania wymiany informacji oraz koordynacji między różnymi krajowymi organami udzielającymi homologacji oraz między tymi organami a Komisją, mając na uwadze, że taki system uznano za przydatny dla służb technicznych oraz w innych kontekstach, w których krajowe organy wykonują uprawnienia decyzyjne mające odniesienie do stosowania prawa UE, na przykład w dziedzinie konkurencji.
4.3 We wniosku przewidziano po jednym organie udzielającym homologacji na państwo członkowskie, tymczasem żadne takie wymogi nie mają zastosowania do służb technicznych, które - jak wskazano powyżej - będę odgrywały kluczową rolę w planowanym systemie certyfikacji. To raz jeszcze uzasadnia pogląd, że wymóg istnienia jednego organu udzielającego homologacji w każdym państwie członkowskim ma charakter jedynie symboliczny, jeśli uwzględni się fakt, że certyfikacja homologacji typu oraz świadectwa zgodności wydane na jej podstawie zachowują ważność w całej UE. Procedurą postępowania w przypadku sprzętu stwarzającego zagrożenie na poziomie krajowym (art. 17 wniosku) mógłby się zajmować organ krajowy kompetentny w sprawach bezpieczeństwa.
4.4 We wniosku określono, że służby techniczne zapewniają, by średni czas między złożeniem wniosku o badanie sprzętu a dostarczeniem wyników do organu udzielającego homologacji wynosił maksymalnie sześć miesięcy, z wyjątkiem nadzwyczajnych okoliczności lub ze względu na żądanie producentów. EKES jest zdania, że ustalenie tego rodzaju okresu nie jest pożądane ani realistyczne. Lepszym wariantem może być zobowiązanie służb technicznych do bezzwłocznej oceny czasu potrzebnego do realizacji wniosku i poinformowania wnioskodawcy w ustalonym czasie, na przykład piętnastu dni roboczych. Jeśli ustalony termin nie może zostać ostatecznie dotrzymany, służby techniczne powinny podać przyczynę.
Bruksela, dnia 25 stycznia 2017 r.
| Georges DASSIS | |
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |