Tworzenie profili - zwłaszcza w oparciu o pochodzenie etniczne i rasę - w dziedzinie walki z terroryzmem, egzekwowania prawa, imigracji, ceł i kontroli granicznej (2008/2020(INI)).
Dz.U.UE.C.2010.184E.119
Akt nienormatywnyP6_TA(2009)0314
Zalecenie Parlamentu Europejskiego z dnia 24 kwietnia 2009 r. dla Rady wraz z projektem zalecenia Parlamentu Europejskiego dla Rady w sprawie problemu tworzenia profili - zwłaszcza w oparciu o pochodzenie etniczne i rasę - w dziedzinie walki z terroryzmem, egzekwowania prawa, imigracji, ceł i kontroli granicznej (2008/2020(INI))
(2010/C 184 E/25)
(Dz.U.UE C z dnia 8 lipca 2010 r.)
Parlament Europejski,
– uwzględniając projekt zalecenia Parlamentu Europejskiego dla Rady przygotowany przez Sarę Ludford w imieniu grupy politycznej ALDE w sprawie problemu tworzenia profili - w szczególności w oparciu o pochodzenie etniczne i rasę - w dziedzinie walki z terroryzmem, egzekwowania prawa, imigracji, ceł i kontroli granicznej (B6-0483/2007),
– uwzględniając międzynarodowe, europejskie i krajowe instrumenty dotyczące praw człowieka, a w szczególności Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ (ICCPR), Europejską konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (ECHR), Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Traktat WE), Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Kartę) oraz krajowe konstytucje państw członkowskich, jak również prawa i gwarancje, jakie przyznają one obywatelom w zakresie prywatności, ochrony danych, niedyskryminacji i swobodnego przepływu,
– uwzględniając europejskie środki ochrony danych Rady Europy: art. 8 ECHR, konwencję 108 Rady Europy w sprawie ochrony jednostek w zakresie automatycznego przetwarzania danych osobowych, zalecenia komitetu ministrów Rady Europy do państw członkowskich - nr R (87) 15 regulujące wykorzystanie danych osobowych w sektorze policji(1), nr R (97) 18 dotyczące ochrony danych osobowych zgromadzonych i przetwarzanych dla celów statystycznych(2) i nr R (2001) 10 w sprawie Europejskiego kodeksu etyki policyjnej(3),
– uwzględniając postanowienia UE dotyczące ochrony danych: art. 7 i 8 Karty, dyrektywę 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony jednostek w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych(4) oraz decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych(5),
– uwzględniając środki zapobiegania dyskryminacji ze względu na rasę: międzynarodową konwencję dotyczącą eliminacji wszelkich form dyskryminacji rasowej (ICERD), art. 14 ECHR oraz protokół 12 do niej, art. 13 Traktatu WE i dyrektywę Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wdrażającą zasadę równego traktowania osób bez względu na rasę czy pochodzenie etniczne(6),
– uwzględniając instrumenty UE z zakresu bezpieczeństwa i walki z terroryzmem, w tym współpracę policyjną i sądową oraz wymianę informacji i danych wywiadowczych między państwami członkowskimi, takie jak decyzja Rady 2005/671/WSiSW z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wymiany informacji i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych(7), decyzja ramowa Rady 2006/960/WSiSW z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie uproszczenia wymiany informacji i danych wywiadowczych między organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej(8), decyzja Rady 2008/615/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej(9) oraz jej decyzja wykonawcza 2008/616/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r.(10),
– uwzględniając istniejące i planowane bazy danych UE, takie jak system informacyjny Schengen, Eurodac i wizowy system informacyjny oraz środki dotyczące gromadzenia danych biometrycznych, jak te wymagane do dokumentów pobytowych i paszportów, komunikat Komisji z dnia 30 listopada 2006 r. pt. "Doskonalenie zarządzania południowymi granicami morskimi Unii Europejskiej" dotyczący ustanowienia sieci stałych patroli przybrzeżnych na południowych morskich granicach zewnętrznych (COM(2006)0733) oraz proponowane projekty nadzoru, takie jak Eurosur (Europejski System Nadzoru Granic),
– uwzględniając propozycję utworzenia "e-granic" jak wspomniano w komunikacie Komisji z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie przygotowania kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej, gdzie proponuje się zintegrowane zarządzania granicami z uruchomieniem automatycznej kontroli granicznej w tym programu rejestrowania podróżnych oraz systemu rejestrowania wjazdu/wyjazdu (COM (2008)0069),
– uwzględniając porozumienie zawarte między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczące przetwarzania i przekazywania przez przewoźników lotniczych danych dotyczących imiennego rejestru pasażera (PNR) do Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego Stanów Zjednoczonych (DHS) (Umowa PNR z 2007 r.)(11) wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady w sprawie wykorzystania danych dotyczących danych dotyczących imiennego rejestru pasażera w celu egzekwowania prawa (COM (2007)0654), jak również opinie w sprawie tego wniosku wydane przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Agencję Praw Podstawowych), Europejskiego Inspektora Ochrony Danych, grupę roboczą ustanowioną w art. 29 oraz grupę roboczą ds. Policji i Wymiaru Sprawiedliwości,
– uwzględniając właściwe krajowe orzecznictwo, jak orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Niemiec w sprawie polizeiliche präventive Rasterfahndung(12), orzeczenie Izby Lordów w Wielkiej Brytanii w sprawie czeskich Romów(13), orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w szczególności w sprawie Timiszew przeciwko Rosji(14), Nachowa i in. przeciwko Bułgarii(15), D.H i in. przeciwko Republice Czech(16) oraz Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu(17), jak również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w szczególności w sprawie Huber przeciwko Republice Niemiec(18),
– uwzględniając sprawozdanie Martina Scheinina(19), specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. propagowania i ochrony praw człowieka i wolności podstawowych w warunkach walki z terroryzmem, raport w sprawie ochrony prawa do prywatności warunkach walki z terroryzmem przygotowany przez komisarza Rady Europy ds. praw człowieka Thomasa Hammarberga(20), zalecenie nr 8 w sprawie zwalczania rasizmu w warunkach walki z terroryzmem(21), zalecenie nr 11 Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) Rady Europy dotyczące polityki ogólnej w zakresie zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej w czynnościach policyjnych(22) oraz sprawozdanie Sieci Niezależnych Ekspertów Unii Europejskiej ds. Praw Podstawowych(23) w sprawie tworzenia profili etnicznych,
– uwzględniając art. 114 ust. 3 i art. 94 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz opinię Komisji Spraw Zagranicznych (A6-0222/2009),
Tworzenie profili i eksploracja danych
A. mając na uwadze, że państwa członkowske w coraz większym stopniu wykorzystują nowe technologie w postaci programów i systemów obejmujących gromadzenie, wykorzystywanie, przechowywanie lub wymianę informacji o osobach jako środek zwalczania terroryzmu lub przeciwdziałania innym zagrożeniom w kontekście zwalczania przestępczości,
B. mając na uwadze, że na szczeblu europejskim trzeba przyjąć precyzyjną definicję tworzenia profili, przy uwzględnieniu założonych specyficznych celów; mając na uwadze, że tworzenie profili jest techniką śledczą, którą umożliwiły nowe technologie i którą powszechnie wykorzystuje się w sektorze komercyjnym, obecnie również w coraz większym stopniu stosowaną także jako środek egzekucji prawa, zwłaszcza w wykrywaniu przestępstw i zapobieganiu im, a także w kontekście kontroli granicznych;
C. mając na uwadze, że praktyka tworzenia profili, która często polega na automatycznej eksploracji danych zawartych w komputerze, zasługuje na analizę oraz debatę polityczną, ponieważ kontrowersyjnie odchodzi ona od ogólnej zasady, zgodnie z którą decyzje organów egzekwowania prawa powinny się opierać na zachowaniu danej osoby; mając na uwadze, że tworzenie profili jest metodą dochodzeniową polegającą na gromadzeniu informacji o ludziach z różnych źródeł, w tym możliwie informacji na temat ich pochodzenia etnicznego, rasy, narodowości i wyznania, w celu zidentyfikowania i ewentualnego przyjęcia środków zakazujących w stosunku do osób, które mogą być podejrzane o działalność przestępczą lub terrorystyczną, i może być zdefiniowane jako:
"systematyczne kojarzenie zbiorów danych fizycznych, behawioralnych i psychologicznych z konkretnymi wykroczeniami oraz wykorzystanie tych danych jako podstawy decyzji organów egzekwowania prawa(24)"
lub poprzez wyjaśnienie związku między eksploracją danych a tworzeniem profili:
"technika tworzenia zbioru cech danej kategorii osób w oparciu o doświadczenia z przeszłości, w której baza danych jest następnie przeszukiwana pod kątem osób odpowiadających temu zbiorowi cech(25)";
D. mając na uwadze, że tworzenie profili etnicznych, które opiera się wyraźnie na informacjach dotyczących rasy i pochodzenia etnicznego, a zatem wywołuje poważne zaniepokojenie ze względu na łamanie zasad niedyskryminacji, może być zdefiniowane jako:
"praktyka wykorzystywania "rasy" bądź pochodzenia etnicznego, wyznania lub pochodzenia narodowego jako jedynego czynnika albo jednego z kilku czynników przy podejmowaniu decyzji przez organy egzekwowania prawa, w sposób systematyczny, niezależnie od tego, czy dane osoby identyfikowane są przy użyciu środków automatycznych(26)"
lub
"wykorzystanie przez policję, bez żadnego celu i logicznego uzasadnienia, takich podstaw, jak rasa, kolor skóry, język, wyznanie, narodowość lub pochodzenie narodowe lub etniczne, w czynnościach kontrolnych, obserwacyjnych lub śledczych(27)";
E. mając na uwadze, że tworzenie profili, czy przez eksplorację danych czy też przez działania policji i innych agencji, jest w coraz większym stopniu wykorzystywane jako narzędzie egzekwowania prawa i ochrony granic, oraz nie poświęca się wystarczającej uwagi ocenie jego skuteczności ani rozwojowi i stosowaniu ochrony prawnej, w celu zagwarantowania poszanowania prawa do prywatności oraz unikania dyskryminacji,
F. mając na uwadze, że tworzenie profili może być:
i) opisowe, jeśli są sporządzone w oparciu o informacje dostarczone przez świadków oraz inne informacje na temat sprawców lub charakterystyki popełnionych przestępstw, a zatem pomagają w zatrzymaniu konkretnych podejrzanych lub wykryciu prowadzonej obecnie działalności przestępczej o podobnej charakterystyce, lub
ii) mające charakter przewidywań, jeżeli odnajdują zależności między dającymi się zaobserwować zmiennymi otrzymanymi na podstawie przeszłych wydarzeń a aktualnymi danymi oraz informacjami wywiadowczymi w celu wyciagnięcia wniosków pozwalających na zidentyfikowanie osób, które mogą brać udział w przyszłym lub nieodkrytym przestępstwie(28);
G. mając na uwadze, że eksploracja danych i tworzenie profili zaciera granice między dopuszczalną obserwacją i problematyczną inwigilacją na masową skalę, przy której dane gromadzi się dlatego, że są przydatne, a nie w określonych celach, co może prowadzić do bezprawnej ingerencji w życie prywatne;
H. majac na uwadze, że nieuzasadnione ograniczenia podróżowania i natarczywe praktyki kontrolne mogą pociągać za sobą negatywne skutki dla niezbędnej wymiany gospodarczej, naukowej, kulturowej i społecznej z państwami trzecimi; podkreśla w związku z tym znaczenie zminimalizowania ryzyka narażenia niektórych grup, społeczności lub narodowości na dyskryminujące praktyki lub środki, które nie mogą być obiektywnie uzasadnione;
I. mając na uwadze, że istnieje niebezpieczeństwo, iż niewinni ludzie będą arbitralnie zatrzymywani, przesłuchiwani, poddawani ograniczeniom podróżowania, obserwacji lub obejmowani alarmem bezpieczeństwa z powodu informacji dodanych do ich profilu przez funkcjonariusza publicznego oraz że jeżeli informacje nie zostaną szybko usunięte, może to prowadzić na podstawie wymiany danych i wzajemnego uznawania orzeczeń do odmowy wydania wizy, zakazu podróży lub przekraczania granicy, zamieszczenia na liście osób poddanych obserwacji, w bazach danych, zakazu wykonywania zawodu lub zakazu bankowego, zatrzymania lub pozbawienia wolności lub innego pozbawienia praw, przy czym we wszystkich tych przypadkach danej osobie mogą nie przysługiwać środki odwoławcze,
Obowiązki prawne
J. mając na uwadze, że egzekwowanie prawa musi zawsze się odbywać przy poszanowaniu praw podstawowych, w tym prawa do życia prywatnego i rodzinnego, ochrony danych osobowych i niedyskryminacji; chociaż w walce z terroryzmem i poważną przestępczością niezbędna jest bliska międzynarodowa współpraca, wszelka taka współpraca musi być zgodna z prawem międzynarodowym oraz z europejskimi normami i wartościami w zakresie równego traktowania i odpowiedniej ochrony prawnej, zwłaszcza w trosce o to, aby UE nie podważała swojej wiarygodności jako obrońcy międzynarodowych praw człowieka na swoim terytorium i na szczeblu międzynarodowym;
K. mając na uwadze, że UE powinna unikać "śledczego" podejścia, które mogłoby niepotrzebnie zaszkodzić stosunkom dyplomatycznym, utrudnić tego typu międzynarodową współpracę, a także zaszkodzić wizerunkowi UE na świecie i osłabić jej wiarygodność jako piewcę prawa międzynarodowego; mając na uwadze, że europejskie standardy w zakresie równego traktowania, niedyskryminacji i ochrony prawnej powinny w dalszym ciągu służyć za wzór;
L. mając na uwadze, że zarówno opisowe, jak i mające charakter przewidywań tworzenie profili może być prawomocnym narzędziem dochodzeniowym, jeżeli opiera się na konkretnych, sprawdzonych i dostarczanych w porę informacjach, a nie na niesprawdzonych ogólnikach opartych na stereotypach, oraz gdy działania podjęte w oparciu o te profile są zgodne z prawnym wymogiem konieczności i proporcjonalności; mając jednak na uwadze, że wobec braku odpowiednich prawnych ograniczeń i zabezpieczeń dotyczących wykorzystania danych o pochodzeniu etnicznym, rasie, religii, narodowości i przynależności politycznej, istnieje poważne ryzyko, że tworzenie profili może prowadzić do dyskryminujących praktyk;
M. mając na uwadze, że wytyczne zawarte w Europejskim kodeksie etyki policyjnej ogólnie mówią, że "dochodzenia policji opierają się co najmniej na uzasadnionym podejrzeniu popełnionego lub potencjalnego przestępstwa"; mając również na uwadze, że stwierdzono, iż prawdopodobieństwo naruszenia praw człowieka(29) zagrażające jednostkom oraz społeczeństwu jako całości wynika z braku takiego uzasadnionego podejrzenia, w przypadku gdy profile tworzy się na podstawie stereotypów lub uprzedzeń;
N. mając na uwadze, że tworzenie profili w oparciu o przewidywania z wykorzystaniem szerokich profili otrzymanych poprzez krzyżowe zestawienie baz danych, zawierające niesprawdzone ogólniki lub wzorce zachowań, które prawdopodobnie wskazują na popełnienie przestępstwa lub aktu terrorystycznego jeszcze niewykrytego lub w przyszłości, budzi poważne obawy związane z prywatnością i może naruszać prawo do poszanowania życia prywatnego zgodnie z art. 8 ECHR i art. 7 Karty(30);
O. mając na uwadze, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka precyzuje, że odstępstwa na mocy art. 8 ust. 2 ECHR są dopuszczalne jedynie, gdy są one zgodne z prawem i konieczne w demokratycznym społeczeństwie(31), co potwierdzono w wyżej wymienionym niedawnym orzeczeniu w sprawie S. i Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, w którym stwierdzono, że "ogólny i bezwarunkowy charakter uprawnień do przechowywania odcisków palców, próbek komórek i profili DNA osób podejrzanych, lecz nie skazanych za przestępstwa" stanowił naruszenie art. 8 ECHR;
P. mając na uwadze, że stwierdzenie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w ww. wymienionej sprawie S. i Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu "ryzyka stygmatyzacji" wynikającego z faktu, że osoby nie skazane za żadne przestępstwo są traktowane w taki sam sposób jak skazani przestępcy w bazie danych DNA w Wielkiej Brytanii musi wywołać pytania na temat prawomocności operacji sporządzania profili w oparciu o przetwarzanie danych osobowych osób nie uznanych przez sądy za winne(32);
Q. mając na uwadze, że program Rasterfahndung, w ramach którego niemieckie organy policji zabrały z publicznych i prywatnych baz danych dane osobowe mężczyzn w wieku 18-40 lat, byłych lub obecnych studentów będących przypuszczalnie wyznania muzułmańskiego w (zakończonej niepowodzeniem) próbie zidentyfikowania osób podejrzanych o terroryzm, został uznany przez Niemiecki Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją w ww. decyzji orzekającej, że eksploracja danych jest niezgodną z prawem ingerencją w dane osobowe i prywatność, która nie może być uzasadniona potrzebą odpowiedzi na ogólną sytuację zagrożenia, jaka nieustannie ma miejsce od czasu ataków terrorystycznych z 11 września 2001 r., lecz wymaga wykazania "konkretnego zagrożenia", takiego jak przygotowywanie lub zlecanie ataków terrorystycznych;
Skuteczność
R. mając na uwadze wątpliwości dotyczące przydatności eksploracji danych i tworzenia profili w różnych amerykańskich badaniach, między innymi:
(i) w badaniu Instytutu Cato stwierdzono:
"chociaż eksploracja danych ma wiele cennych wykorzystań, nie jest właściwym narzędziem do wykrywania działalności terrorystycznej. Niefortunnie by się złożyło, gdyby eksploracja danych była powszechnie wykorzystywana dla wykrywania działalności terrorystycznej w ramach bezpieczeństwa narodowego, egzekwowania prawa i w sferach technologii, ponieważ takie jej wykorzystanie byłoby marnowaniem pieniędzy podatników, niepotrzebnym naruszeniem prywatności i swobód obywatelskich oraz złym ukierunkowaniem cennego czasu i energii mężczyzn i kobiet w obszarze bezpieczeństwa narodowego(33)"
(ii) w badaniu krajowej rady badawczej USA dotyczącym eksploracji danych i technologii nadzoru behawioralnego dla Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że:
"automatyczna identyfikacja terrorystów poprzez eksplorację danych... jest niewykonalna i niewskazana jako cel rozwoju technologii(34)";
S. mając na uwadze, że skuteczność eksploracji danych jest osłabiona w wyniku problemu "szukania igły w stogu siana", jako że analitycy muszą przekopywać ogromne ilości dostępnych danych; mając na uwadze, że ilość śladów cyfrowych pozostawionych przez przestrzegających prawa obywateli jest nawet większa od śladów pozostawionych przez przestępców i terrorystów, którzy dokładają wszelkich starań, aby ukryć swoją tożsamość; mając również na uwadze, że istnieje ogromna liczba "fałszywych tropów", gdzie nie tylko zupełnie niewinni ludzie stają się ofiarami podejrzeń, których skutkiem jest potencjalna ingerencja w ich prywatność, a co więcej prawdziwi podejrzani pozostają w ukryciu;
T. mając na uwadze, że odwrotnym problemem jest możliwość niezidentyfikowania przestępców, którzy nie pasują do profilu, jak pokazuje przykład inicjatora zamachów bombowych w Londynie 7 lipca 2005 r., którym "zainteresowały się służby wywiadowcze, ponieważ był wspólnikiem innych mężczyzn podejrzanych o udział w tym ataku bombowym, ale nie był ścigany, ponieważ niewystarczająco odpowiadał sporządzonemu przed lipcem 2005 r. profilowi podejrzanego o"(35);
U. mając na uwadze, że tworzenie profili, które szkodzi dobrym stosunkom między społecznościami i wyłącza pewne społeczności ze współpracy z organami ścigania utrudniałoby gromadzenie informacji wywiadowczych i skuteczne zwalczanie przestępczości i terroryzmu(36);
V. mając na uwadze, że skuteczne gromadzenie informacji na temat konkretnych podejrzanych oraz podążanie za konkretnym tropem jest najlepszym podejściem zmierzającym do wykrycia i udaremnienia terroryzmu i dodatkowo losowe kontrole, które nie omijają nikogo i są niemożliwe do ominięcia przez terrorystów mogą być skuteczniejsze w zwalczaniu terroryzmu od tworzenia profili(37);
Tworzenie profili etnicznych
W. mając na uwadze, że wykorzystanie pochodzenia etnicznego, pochodzenia narodowego czy wyznania w dochodzeniach organów ścigania nie jest wykluczone, o ile takie wykorzystanie danych jest zgodne z zasadami niedyskryminacji, w tym z art. 14 ECHR, ale musi sprawdzić się w testach na skuteczność, konieczność i proporcjonalność, jeżeli ma być zgodnie z prawem podstawą do traktowania, które nie jest dyskryminujące;
X. mając na uwadze, że tworzenie profili w oparciu o stereotypowe założenia może nasilić wrogość i ksenofobię wśród społeczeństwa w odniesieniu do osób o pewnym pochodzeniu etnicznym, narodowym czy wyznaniu(38);
Y. mając na uwadze, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdza się, że jeśli rasa stanowi wyłączną podstawę podjęcia działania przez organy ścigania, mamy do czynienia z zakazaną dyskryminacją(39); mając na uwadze, że w praktyce nie zawsze jest jasne, czy rasa lub pochodzenie etniczne były jedyną lub decydującą podstawą danego działania i często dopiero po przeanalizowaniu charakteru działań organów ścigania stwierdza się, że te czynniki zdecydowanie przeważały;
Z. mając na uwadze, że chociaż nie istnieją międzynarodowe ani europejskie normy, które wyraźnie zabraniają "tworzenia profili etnicznych", orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sugeruje takie wnioski i zarówno ICERD, jak i ECRI jasno stwierdziły, że taka praktyka stanowi naruszenie zakazu dyskryminacji(40);
AA. mając na uwadze, że program działania przyjęty na Światowej konferencji przeciw rasizmowi w 2000 r. nawoływał państwa do "opracowania, wdrożenia i egzekwowania skutecznych środków mających na celu wyeliminowanie tworzenia profili rasowych"(41); ECRI we wspomnianym wyżej zaleceniu nr 8 w sprawie zwalczania rasizmu w warunkach walki z terroryzmem zwróciło się do rządów o dopilnowanie, by żadna forma dyskryminacji nie wynikała z prawodawstwa i przepisów lub ich wprowadzania w życie w dziedzinie egzekwowania prawa; mając na uwadze, że Sieć Niezależnych Ekspertów UE ds. Praw Podstawowych uważa, że profile terrorystów oparte na takich cechach jak narodowość, wiek czy miejsce urodzenia "wiążą się z dużym ryzykiem dyskryminacji"(42);
AB. mając na uwadze, że konieczna jest kompleksowa ocena metod dochodzeniowych i systemów przetwarzania danych w UE i państwach członkowskich, które używają baz do celów stosowania metod tworzenia profili lub je zasilają, w celu zapewnienia pełnej zgodności z krajowymi, europejskimi i międzynarodowymi zobowiązaniami prawnymi oraz uniknięcia nieuzasadnionych skutków dyskryminacji lub naruszania prywatności;
AC. mając na uwadze, że w przypadku takich działań należy stosować następujące wytyczne oraz mając na uwadze, że połączenie wszystkich tych środków ochronnych jest konieczne dla zapewnienia pełnej i skutecznej ochrony;
1. występuje do Rady z następującymi zaleceniami:
(a) wszelkie przetwarzanie danych osobowych do celów egzekwowania prawa i antyterrorystycznych powinno opierać się na opublikowanych przepisach prawnych ograniczających ich wykorzystywanie, które są jasne, szczegółowe i wiążące oraz podlegają ścisłemu i rzeczywistemu nadzorowi ze strony niezależnych organów ochrony danych, a także na surowych sankcjach za naruszenie; masowe przechowywanie danych ze względów zapobiegawczych nieproporcjonalnie wykracza poza podstawowe wymogi skutecznego zwalczania terroryzmu;
(b) należy ustanowić ramy prawne zawierające precyzyjną definicję tworzenia profili, czy to przez automatyczną eksplorację danych zawartych w komputerze, czy teżw celu określenia jasnych zasad legalnego wykorzystania, wyznaczających granice; należy również wprowadzić dla jednostek niezbędne zabezpieczenia w zakresie ochrony danych i mechanizmy dochodzenia odpowiedzialności;
(c) gromadzenie i przechowywanie danych osobowych i wykorzystanie metod sporządzania profili w odniesieniu do osób niepodejrzewanych o konkretne przestępstwo lub stanowienie zagrożenia powinno być uzależnione od spełnienia szczególnie surowych wymogów "konieczności" i "proporcjonalności";
(d) należy wyraźnie rozróżnić dane faktograficzne i wywiadowcze oraz dane na temat różnych kategorii osób, których one dotyczą;
(e) dane policji i służb wywiadowczych powinny być udostępniane jedynie rozpatrując oddzielnie poszczególne przypadki, do konkretnych celów, a dostęp do nich powinien podlegać kontroli sądowej w państwach członkowskich;
(f) działania w zakresie tworzenia profili nie powinny szkodzić ukierunkowanej polityce dochodzeniowej służb policyjnych państw członkowskich, a rygorystyczne przepisy regulujące tworzenie profili nie powinny uniemożliwiać zgodnego z prawem dostępu do baz danych, będącego częścią wspomnianych ukierunkowanych dochodzeń;
(g) powinny istnieć ograniczenia czasowe w odniesieniu do przechowywania informacji osobowych;
(h) statystyki etniczne są głównym narzędziem umożliwiającym wykrywanie praktyki egzekwowania prawa, która w stopniu nieproporcjonalnym, bezpodstawnym i nieuzasadnionym skupia się na mniejszościach etnicznych; stworzenie wysokich standardów ochrony danych osobowych (dane związane z identyfikowalną osobą) nie wyklucza zatem uzyskiwania danych statystycznych zawierających zmienne dotyczące pochodzenia etnicznego, "rasy", religii i obywatelstwa, które są niezbędne do wykrycia wszelkiej dyskryminacji w obrębie praktyk egzekwowania prawa; należy się zwrócić do grupy roboczej utworzonej na mocy artykułu 29 o wytyczne w tej kwestii;
(i) gromadzenie danych o osobach wyłącznie na podstawie ich szczególnego pochodzenia rasowego lub etnicznego, przekonań religijnych, orientacji seksualnej czy zachowania, opinii politycznych lub członkowstwa w specyficznych ruchach czy organizacjach, które nie są zakazane przez prawo powinno być zabronione; konieczne jest ustanowienie zabezpieczeń w zakresie ochrony i procedur odwoławczych w odniesieniu do dyskryminacyjnego stosowania narzędzi egzekwowania prawa;
(j) poleganie organów prywatnych lub publicznych na komputerach w celu podjęcia decyzji dotyczących osób bez oceny ze strony człowieka powinno być dozwolone jedynie wyjątkowo i z zachowaniem rygorystycznych zabezpieczeń;
(k) prawo powinno wprowadzić ścisłe zabezpieczenia zapewniające odpowiednią i skuteczną kontrolę sądową i parlamentarną działalności policji i tajnych służb, w tym ich działalności w zakresie walki terroryzmem;
(l) w związku z możliwymi konsekwencjami dla poszczególnych osób, odszkodowanie powinno być skuteczne i dostępne, opatrzone jasnymi informacjami dla osoby, której dotyczą dane, o obowiązujących procedurach, którym towarzyszy prawo dostępu i sprostowania;
(m) dla wszystkich działań w zakresie tworzenia profili należy ustanowić wykaz kryteriów oceny skuteczności, legalności i zgodności z wartościami Unii Europejskiej; istniejące prawodawstwo krajowe i europejskie dotyczące wykorzystywania profili powinno zostać poddane przeglądowi w celu zapewnienia, że spełnia ono wymogi przewidziane w prawie UE i traktatach międzynarodowych; w razie konieczności należy rozważyć reformę prawa unijnego w celu usanowienia wiążących zasad pozwalających uniknąć naruszeń praw podstawowych, przy uwzględnieniu oczekiwanego zalecenia Rady Europy w sprawie tworzenia profili;
(n) należy poddać ocenie zakres, w jakim dyrektywa 2000/43/WE zakazuje lub reguluje środki i praktykę tworzenia profili, a także rozważyć reformę mającą na celu uchylenie wyłączenia z jej zakresu portów lotniczych i wodnych;
(o) Rada powinna zlecić przeprowadzenie badania w oparciu o właściwe ramy i obowiązującą praktykę i pod przewodnictwem Komisji, dotyczącego rzeczywistego i potencjalnego zastosowania technik tworzenia profili, ich skuteczności w identyfikowaniu podejrzanych i zgodności z wolnościami obywatelskimi, prawami człowieka i wymogami prywatności, przy konsultacji z Agencją Praw Podstawowych i Europejskim Inspektorem Ochrony Danych i przy konsultacji z organami egzekwowania prawa i wywiadu; należy zwrócić się do państw członkowskich o udostępnienie danych na temat zatrzymań, przeszukań i innych czynności wynikających z technik tworzenia profili;
2. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszego zalecenia Radzie oraz przedstawienia go do wglądu Komisji, jak również rządom i parlamentom państw członkowskich.
______
(1) Przyjęte przez komitet ministrów w dniu 17 września 1987 r. na 410. posiedzeniu delegatów ministrów.
(2) Przyjęte przez komitet ministrów w dniu 30 września 1997 r. na 602. posiedzeniu delegatów ministrów.
(3) Przyjęte przez komitet ministrów w dniu 19 września 2001 r. na 765. posiedzeniu delegatów ministrów.
(4) Dz.U. L 281 z 23.11.1995, s. 31.
(5) Dz.U. L 350 z 30.12.2008, s. 60.
(6) Dz.U. L 180 z 19.7.2000, s. 22.
(7) Dz.U. L 253 z 29.09.2005, s. 22.
(8) Dz.U. L 386 z 29.12.2006, s. 89.
(9) Dz.U. L 210 z 6.8.2008, s. 1.
(10) Dz.U. L 210 z 6.8.2008, s. 12.
(11) Dz.U. L 204 z 04.08.2007, s. 18.
(12) Decyzja Trybunału Konstytucyjnego Niemiec, BVerfG, 1 BvR 518/02 of 4.4.2006, Absatz-Nr. (1-184).
(13) Izba Lordów, 9 grudnia 2004 r., R v. Immigration Office at Prague Airport and another (Respondents) ex parte European Roma Rights Centre and other (Appellants) [2004], UKHL 55, paragraph 101.
(14) Timiszew przeciwko Rosji, 13 grudnia 2005, nos.. 55762/00 i 55974/00, ECHR 2005-XII. Nachowa i in.przeciwko.
(15) Bulgarii [GC], 26 lutego 2004 r., nos. 43577/98 i 43579/98, ECHR 2005-VII.
(16) D.H. i in. przeciwko Republice Czech, 13 listopada 2007 r., no. 57325/00.
(17) S. i Marper przeciwko zjednoczonemu Królestwu, 4 grudnia 2008, nos. 30562/04 i 30566/04.
(18) Wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Sprawa C-524/06, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze Orzeczeń.
(19) Dokument A/HRC/4/26, 29 stycznia 2007 r.
(20) CommDH/Issue Paper (2008)3, Strasburg 17 listopada 2008.
(21) COM(2004) 26, przyjęty w dniu 17 marca 2004 r.
(22) COM(2007) 39, przyjęty w dniu 29 czerwca 2007 r.
(23) CFR-CDF, opinia 4.2006, dostępna na stronie http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/avis/2006_4_en.pdf.
(24) Opinia Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 28 października 2008 r. w sprawie projektu wniosku dotyczącego decyzji ramowej Rady w sprawie wykorzystywania danych dotyczących imiennego rejestru pasażera (danych PNR) w celu egzekwowania prawa, ust. 35.
(25) Raport Izby Lordów: Clarke R, Profiling: A Hidden Challenge to the Regulation of Data Surveillance, 1993 r., ust. 33, przypis 41.
(26) De Schutter, Oliver i Ringelheim, Julie (2008), "Ethnic Profiling: A Rising Challenge for European Human Rights Law," Modern Law Review, 71(3):358-384.
(27) Zalecenie nr 11 dotyczące polityki ogólnej Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) wspomniane wyżej, ust. 1.
(28) Sprawozdanie specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. propagowania i ochrony praw człowieka i wolności podstawowych w warunkach walki z terroryzmem, ust. 33. Ibid.
(29) ust. 33. patrz także sprawozdanie w sprawie tworzenia profili etnicznych Sieci Niezależnych Ekspertów Unii Europejskiej ds. Praw Podstawowych, wyżej wspomniane, s. 9-13.
(30) Opinia Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 28 października 2008 r. w sprawie projektu wniosku dotyczącego decyzji ramowej Rady w sprawie wykorzystywania danych dotyczących imiennego rejestru pasażera (danych PNR) w celu egzekwowania prawa, ust. 4.
(31) Aby zapoznać się z odpowiednim orzecznictwem patrz E. Brouwer, Towards a European PNR System?, badanie przeprowadzone przez dział polityczny C, prawa obywatelskie i sprawy konstytucyjne, dla Parlamentu Europejskiego, dokument PE 410.649, styczeń 2009, ust. 5, s.16-17.
(32) Orzeczenie ECtHR w ww. sprawie S. i Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, ust. 125.
(33) Analiza polityki Instytutu Cato Nr 584, 11 grudnia 2006, "Effective Terrorism and the limited role of predictive data-mining" Jeff Jonas i Jim Harper.
(34) "Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment". bezpłatne streszczenie dostępne na stronie http://www.nap.edu/catalog/12452.html, s. 4.
(35) "Detectives draw up new brief in hunt for radicals," The Times, 28 grudnia 2005.
(36) Sprawozdanie specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. propagowania i ochrony praw człowieka i wolności podstawowych w warunkach walki z terroryzmem, ust. 62. Tamże:
(37) Tamże: ust. 61.
(38) Tamże: ust. 40.
(39) Np., orzeczenie ECtHR w ww.sprawie Timiszew przeciwko Rosji.
(40) Opinia Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 28 października 2008 r. w sprawie decyzji ramowej Rady w sprawie danych dotyczących imiennego rejestru pasażera (danych PNR) w celu egzekwowania prawa, ust. 39.
(41) Sprawozdanie Światowej konferencji przeciw rasizmowi, dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji (A/CONF.189/12), program działania, ust. 72.
(42) Sieć Niezależnych Ekspertów UE ds. Praw Podstawowych, "The balance between freedom and security in the response by the European Union and its member States to the Terrorist Threats" (2003), str. 21.