Decyzja Komisji z 22 czerwca 2005 r. dotycząca subwencji przedstawionych do realizacji przez Niderlandy na rzecz AVR wykorzystywanych przy unieszkodliwianiu odpadów niebezpiecznych
Dz.U.UE.L.2006.84.37
Akt indywidualnyDECYZJA KOMISJI
z 22 czerwca 2005 r.
dotycząca subwencji przedstawionych do realizacji przez Niderlandy na rzecz AVR wykorzystywanych przy unieszkodliwianiu odpadów niebezpiecznych
(Jedynie tekst w języku niderlandzkim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2006/237/WE)
(Dz.U.UE L z dnia 23 marca 2006 r.)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, a w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron zgodnie z wymienionymi artykułami do składania uwag(1), oraz po zapoznaniu się z tymi uwagami,
biorąc pod uwagę następujące punkty:
1 PROCEDURA
(1) Pismem z 7 stycznia 2003 r. (zarejestrowanym 10 stycznia 2003 r. pod numerem A/30189) Niderlandy zgłosiły pomoc operacyjną na rzecz AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (zwanym dalej "AVR Nuts") do wykorzystania przy przetwarzaniu w Niderlandach odpadów niebezpiecznych przeznaczonych do usunięcia. Większa część subwencji przeznaczona była na spalanie tego rodzaju odpadów w dwóch obrotowych piecach bębnowych (zwanych dalej "OPB"). Niderlandy powołały się na zastosowanie art. 86 ust. 2 Traktatu i zwróciły się do Komisji z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że środek ten nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, ponieważ chodzi tu o odpowiednią rekompensatę względem zobowiązania świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu. Sprawa ta została zarejestrowana pod numerem N 43/2003.
(2) W pismach z 7 lutego (nr referencyjny D/50847) i 22 kwietnia 2003 r. (nr referencyjny D/52566) Komisja zwróciła się o wyjaśnienia uzupełniające. Niderlandy przekazały dodatkowe informacje w pismach z 24 marca 2003 r. (zarejestrowanym 28 marca 2003 r. pod numerem A/32279) i z 19 czerwca 2003 r. (zarejestrowanym 25 czerwca pod numerem A/34394). Przedstawiciele Niderlandów i urzędnicy Komisji odbyli spotkanie 21 maja 2003 r. Dwie strony konkurencyjne pismem z 2 maja 2003 r. (zarejestrowanym 5 maja 2003 r. pod numerem A/33155) wniosły wspólną skargę dotyczącą pomocy. Pismem z 20 maja 2003 r. (zarejestrowanym tego samego dnia pod numerem A/33548) poinformowały one Komisję, że do skargi dołącza się jedno z przedsiębiorstw zależnych od jednej z nich.
(3) Decyzją C(2003)1763 z 24 czerwca 2003 r. Komisja wszczęła procedurę zgodnie z art..88 ust.22 Traktatu wobec zgłoszonego środka pomocy. Sprawa ta została zarejestrowana jako środek pomocy nr C 43/2003. Decyzja została przekazana do wiadomości Niderlandów pismem z 26 czerwca 2003 r. (nr referencyjny D/230250). Decyzja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z 20 sierpnia 2003 r.(2). Komisja otrzymała uwagi od czterech zainteresowanych stron (zarejestrowane pod numerami A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 i A/37569). Wśród nich znalazły się także uwagi stron konkurencyjnych, które złożyły skargę w maju. Skarga ta złożona była także w imieniu jeszcze jednego przedsiębiorstwa wchodzącego w skład koncernu, do którego należy jedna ze stron konkurencyjnych. (Cztery zainteresowane strony będą nazywane dalej "dwiema wspólnie działającymi stronami konkurencyjnymi".) Komisja przesłała ich uwagi do wiadomości Niderlandów w pismach z 1 października (nr referencyjny D/56129), 29 października (nr referencyjny D/56898), 7 listopada (nr referencyjny D/57120) i z 12 listopada 2003 r. (nr referencyjny D/57185). Pisma te zawierają również szereg dalszych pytań Komisji.
(4) Pismem z 13 sierpnia 2003 r. (zarejestrowanym 14 sierpnia 2003 r. pod numerem A/35706) dwie wspólnie działające strony konkurencyjne poinformowały Komisję, że część subwencji przeznaczonych dla AVR Nuts została wypłacona. Strony zwróciły się do Komisji o wydanie nakazu na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art..93 Traktatu WE(3), celem nakazania Niderlandom zawieszenia dalszych wypłat oraz wezwania do tymczasowego zwrotu wypłaconej pomocy. Na wniosek Komisji z 20 sierpnia 2003 r. (nr referencyjny pisma D/55321) Niderlandy pismem z 25 września 2003 r. (zarejestrowanym 30 września 2003 r. pod numerem A/36690) potwierdziły, że zgłoszona pomoc na rok 2002 i pierwszy kwartał 2003 została wypłacona na rzecz AVR Nuts. Pismem z 20 października 2003 r. (nr referencyjny D/56735) Komisja poinformowała dwie wspólnie działające strony konkurencyjne, że nie zamierza wydać wnioskowanej decyzji. Dwie wspólnie działające strony konkurencyjne przesłały ponownie swój wniosek w piśmie z 14 listopada 2003 r. (zarejestrowanym 17 listopada 2003 r. pod numerem A/37909) i w piśmie z 1 grudnia 2003 r. (zarejestrowanym 2 grudnia 2003 r. pod numerem A/38325). Ostatnie z wymienionych pism minęło się w zasadzie z odpowiedzią Komisji z 24 listopada 2003 r. (nr referencyjny D/57541), w której potwierdziła ona swoje stanowisko.
(5) Po złożeniu wniosku o odroczenie (pismo z dnia 14 lipca 2003 r., zarejestrowane 18 lipca 2003 r. pod numerem A/35109 oraz pismo z 29 października 2003 r., zarejestrowane 5 listopada 2003 r. pod numerem A/37568), o którego pozytywnym rozpatrzeniu powiadomiono pismem z 23 lipca 2003 r. (nr referencyjny D/54737), Niderlandy w piśmie z 18 grudnia 2003 r. (zarejestrowanym 8 stycznia 2004 r. pod numerem A/30088) przekazały swoje uwagi wobec decyzji Komisji. Niderlandy przekazały uwagi wobec uwag złożonych przez zainteresowane strony pismem z 23 grudnia 2003 r. (zarejestrowanym 8 stycznia 2004 r. pod numerem A/30090), 23 stycznia 2004 r. (zarejestrowanym 29 stycznia 2004 r. pod numerem A/30621), 25 lutego 2004 r. (zarejestrowanym 27 lutego 2004 r. pod numerem A/31451) i z 23 kwietnia 2004 r. (zarejestrowanym 30 kwietnia 2004 r. pod numerem A/33118). W dwóch ostatnich wymienionych pismach Niderlandy poinformowały także Komisję o bieżącym rozwoju spraw w AVR Nuts. Ponieważ wzrastające deficyty wymagałyby stałego zwiększania kwot pomocy, postanowiono o zamknięciu jednego z dwóch OPB z dniem 1 lipca 2004 r. Rozważano również zamknięcie drugiego OPB. Okazało się, że pierwotne porozumienie o pomocy zawierało postanowienia przewidujące przyznanie przez Niderlandy rekompensat za koszty zamknięcia.
(6) Uwzględniając te nowe informacje, Komisja przyjęła decyzję C(2004) 2640 wersja ostateczna z dnia 17 lipca 2004 r., aby wszcząć procedurę przewidzianą w art..88 ust. 2 Traktatu o rekompensatę kosztów (ewentualnego) zamknięcia OPB. Treść tej decyzji została przesłana Niderlandom dnia 16 lipca 2004 r. Niderlandy złożyły wniosek o przedłużenie terminu składania uwag związanych z omawianą decyzją oraz o zorganizowanie spotkania celem omówienia bieżącego rozwoju wydarzeń (pismo z 30 lipca 2004 r., zarejestrowane 4 sierpnia 2004 r. pod numerem A/35996). Spotkanie przedstawicieli Niderlandów i Komisji odbyło się 23 sierpnia 2004 r. Dnia 26 sierpnia 2004 r. odbyło się kolejne spotkanie służb Komisji i dwóch wspólnie działających stron konkurencyjnych. Ponadto w spotkaniu uczestniczył adwokat reprezentujący kolejną stronę konkurencyjną. Niderlandy przekazały swoje uwagi do decyzji Komisji pismem z dnia 10 września 2004 r. (zarejestrowanym 17 września 2004 r. pod numerem A/36999). Komisja zwróciła się z prośbą o dalsze informacje pismem z 30 września 2004 r. (nr referencyjny D/56902). Niderlandy przesłały je pismem z 22 października 2004 r. (zarejestrowanym 27 października 2004 r. pod numerem A/38271). W piśmie tym Niderlandy potwierdziły, że wypłacono beneficjentowi dalszą pomoc za resztę roku 2003, trzy pierwsze kwartały roku 2004 oraz za zamknięcie jednej z instalacji.
(7) Decyzja o rozpoczęciu procedury została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 9 października 2004 r.(4). Komisja otrzymała uwagi dwóch wspólnie działających stron konkurencyjnych (pisma z 16 i 19 listopada 2004 r., zarejestrowane pod numerami A/38860 i A/38978). Komisja wysłała powyższe uwagi do Niderlandów w piśmie z 22 listopada 2004 r. (nr referencyjny D/58307). Niderlandy przekazały swoje uwagi do nadesłanych im uwag, a także odpowiedziały na pytania Komisji w pismach z 22 grudnia 2004 r. (zarejestrowanym 5 stycznia 2005 r. pod numerem A/30171) i z 12 stycznia 2005 r. (zarejestrowanym 17 stycznia pod numerem A/30525). W pismach tych Niderlandy poinformowały Komisję nie tylko o decyzji o zamknięciu pozostałego OPB, ale także o rekompensacie kosztów zamknięcia wynikających z porozumienia.
(8) Na koniec dwie wspólnie działające strony konkurencyjne potwierdziły swój sprzeciw wobec pomocy w pismach z dnia 25 kwietnia 2005 r. (zarejestrowanym tego samego dnia pod numerem A/33476) i 2 maja 2005 r. (zarejestrowanym 12 maja 2005 r. pod numerem A/33884). Po tej wymianie korespondencji dnia 26 maja 2005 r. odbyło się jeszcze jedno spotkanie służb Komisji i dwóch wspólnie działających stron konkurencyjnych. W spotkaniu tym także uczestniczył adwokat reprezentujący wspomnianą już trzecią stronę konkurencyjną (ta właśnie strona konkurencyjna oraz pozostałe dwie będą dalej zwane razem "trzema wspólnie działającymi stronami konkurencyjnymi"). Na spotkaniu przedłożony został dokument sugerujący, że AVR Nuts otrzymał dalszą pomoc za rok 2004.
2 SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA
2.1 Geneza i cel
(9) Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów(5) stanowi, że "Państwa Członkowskie, we współpracy z innymi Państwami Członkowskimi w przypadku gdy jest to niezbędne lub zalecane, podejmują właściwe środki w celu stworzenia odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć musi umożliwiać Wspólnocie jako całości samowystarczalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, a Państwom Członkowskim stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, biorąc pod uwagę warunki geograficzne lub potrzebę specjalistycznych urządzeń dla niektórych typów odpadów". Artykuł 5 ust. 2 tej samej dyrektywy stanowi, że "sieć musi także umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego".
(10) Aby sprostać opisanym celom, na początku lat dziewięćdziesiątych w Niderlandach uruchomiono specjalne składowisko (zwane dalej "składowiskiem C2") oraz piece OPB. Składowisko C2 używane jest do właściwego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, które nie mogą zostać spalone (zwanych dalej "odpadami C2"). Piece OPB używane są do właściwego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, które - mimo swej niskiej wartości cieplnej - mogą jeszcze zostać przetworzone przez spalenie(6) (zwanych dalej "odpadami OPB"). Przy ich spalaniu niezbędne jest współzasilanie - w praktyce najbardziej opłacalnym paliwem są odpady niebezpieczne o wysokiej wartości cieplnej.
(11) Państwa Członkowskie - zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 75/442/WE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar(7) - mogą zakazać wywozu "odpadów do usuwania". Dopiero po przeprowadzeniu różnorakich kontroli odpady tego rodzaju mogą zostać wprowadzone do obiegu handlowego. Państwa Członkowskie nie mogą jednakże wprowadzić ogólnego zakazu wywozu "odpadów do odzysku".(8) Pojęcia "odpady do usuwania" i "odpady do odzysku" zostały zinterpretowane w licznych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.(9) Na ich skutek - w porównaniu z interpretacją wykorzystywaną dotychczas przez Niderlandy - mniejsza objętość odpadów niebezpiecznych powinna być traktowana jako "odpady do usuwania", a większa objętość odpadów jako "odpady do odzysku". Różnica ta nie zależy od wartości cieplnej odpadów, lecz raczej od pierwotnego celu instalacji, w której odpady są przetwarzane, a także od rodzaju odpadów.
(12) Odpady C2 i OPB dostarczane są przez przedsiębiorstwa ze wszystkich sektorów gospodarki. Do najważniejszych należą sektor metalowy, służby gospodarcze i administracyjne, sektor (petro-)chemiczny, transport i wydobycie minerałów. Większość odpadów odbierana jest przez wyspecjalizowanych pośredników, których usługi obejmują zwykle różne rodzaje odpadów danego przedsiębiorstwa: odpady C2 i OPB, pozostałe odpady niebezpieczne i odpady nieszkodliwe. Usługi te związane są przede wszystkim z miejscem, gdzie wytwarzane są odpady, jednak szczególne rodzaje odpadów przewożone są na dalsze odległości. Wiele dużych przedsiębiorstw zajmujących się odpadami przemysłowymi działa na skalę międzynarodową i posiada oddziały w kilku krajach.
(13) W minionych latach możliwości właściwego wykorzystania odpadów niebezpiecznych bardzo się rozwinęły. Coraz większe objętości wykorzystywane są w przemyśle cementowym (przede wszystkim w Belgii), bądź też do wypełniania zamykanych kopalń (zwłaszcza w Niemczech). Ścisła interpretacja Trybunału co do pojęcia "odpady do usuwania" wzmogła ten rozwój. W tym samym czasie producenci dalej ograniczali wytwarzanie odpadów. W przewidzianych prawem ramach mogą oni - w pewnym stopniu - mieszać część odpadów z odpadami mniej szkodliwymi, co umożliwia tańsze ich unieszkodliwienie lub odzysk. Było to przyczyną spadku podaży odpadów OPB z około 80.000/100.000 ton w 1995 r. do około 34.000 ton w 2002 r. W 2002 r. oczekiwano, że produkowanych będzie około 38.500 ton rocznie. W połowie 2004 r. AVR Nuts szacował, że otrzymywać będzie jedynie 16.000 ton odpadów OPB rocznie(10). Podaż odpadów C2 spadła z około 6.000 ton w 2000 r. do około 4.000 ton w 2002 r. Wywóz odpadów niebezpiecznych wytwarzanych w Niderlandach wzrósł do około 36.000 ton, w tym 4.000 ton odpadów OPB, co przyczyniło się do nadwyżki mocy przerobowych w instalacjach do unieszkodliwiania odpadów. Jest to zjawisko obserwowane na szeroką skalę. Dotyczy także na przykład Wielkiej Brytanii, Niemiec i Belgii.
2.2 Beneficjent
(14) Składowisko C2 i kilka pieców OPB uruchomione zostały początkowo przez AVR Chemie CV (zwanego dalej "AVR Chemie"), w którym 30% udziałów ma Skarb Państwa, a 70% Holding AVR Bedrijven NV (zwany dalej "AVR Holding" lub w skrócie "AVR"). AVR jest liczącym się podmiotem na holenderskim rynku odpadów. W chwili obecnej jedynym udziałowcem AVR jest Gmina Rotterdam, jednak niedawno poinformowała ona o zamiarze sprzedaży udziałów w AVR. Od połowy lat dziewięćdziesiątych AVR Chemie notuje straty (10,9 miliona EUR w 2000 r. i 7,2 miliona EUR w 2001 r.). Z tego względu AVR zamierzał zamknąć trzy piece OPB, jakie w tym okresie obsługiwał. Niderlandom udało się jednak zawrzeć porozumienie o restrukturyzacji. Na jego podstawie doszło do podziału AVR Chemie. Utworzono AVR Nuts, mające kontynuować unieszkodliwianie odpadów C2 i OPB po zamknięciu jednego z trzech pieców OPB. Utworzono także AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (zwany dalej "AVR IW"), mający zajmować się pozostałą działalnością na rynkach odpadów (niebezpiecznych), na których AVR chciał nadal funkcjonować z własnych powodów handlowych. Obie spółki są w całości własnością AVR. Pozostała działalność AVR Chemie to wynajem obiektów na rzecz AVR Nuts. AVR Nuts i AVR IW blisko ze sobą współpracują. Umowa o świadczeniu usług określa, że większą część zadań kierowniczych i komercyjnych AVR Nuts wykonuje AVR IW.
(15) Wydajność obu pieców OPB, na które AVR uzyskał zezwolenie, wynosi 100.000 ton odpadów niebezpiecznych rocznie. Teoretycznie dostępna wydajność wynosi 80-85% przyznanej wydajności. W 2001 r. AVR przetworzył 84.880 ton odpadów niebezpiecznych (odpady OPB i inne), 81.274 ton w 2002 r. i 78.297 ton w 2003 r. Do spalenia odpadów OPB potrzeba mniej więcej taką samą ilość innych odpadów niebezpiecznych jako paliwa. Ilość rzeczywiście przetworzonych odpadów OPB w piecach OPB wynosi zgodnie z szacunkami 19.000 ton w 2002 r. i 23.000 ton w 2003 r. Niektóre rodzaje odpadów OPB mogą być ponadto przetwarzane w spalarniach odpadów z gospodarstw domowych pracujących przy niższej temperaturze spalania.
(16) AVR Nuts ma obowiązek prowadzenia odrębnej księgowości zgodnie z dyrektywą Komisji 80/723/EWG z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi(11).
2.3 Pomoc
2.3.1 Niedobory eksploatacyjne
(17) Pomoc i działalność, na jaką zostaje ona przyznana, zostały opisane w decyzji o koncesji wydanej przez Ministra Mieszkalnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Środowiska z dnia 3 lipca 2002 r., oraz w umowie koncesyjnej zawartej 10 lipca 2002r między Niderlandami, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW i kilkoma innymi przedsiębiorstwami zależnymi. W decyzji o koncesji państwo nadaje "AVR Nuts na okres pięciu lat wyłączne prawo eksploatacji składowiska odpadów C2 i przetwarzania odpadów niebezpiecznych w obrotowych piecach bębnowych, pod warunkiem oferowania składowania odpadów C2 i przetwarzania odpadów niebezpiecznych w obrotowych piecach bębnowych jako usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, dostępnych publicznie i na warunkach rzetelnych, przejrzystych i niedyskryminujących oraz po cenach społecznie akceptowalnych, a wszystko to z uwzględnieniem warunków i ustaleń określonych szczegółowo w umowie koncesyjnej". Umowa ta precyzuje warunki zarządzania AVR Nuts. Umowa zawarta została na okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2006 r. włącznie.
(18) Subwencja wynosi 100% przewidywanych niedoborów eksploatacyjnych, obliczonych na podstawie metodologii przygotowanej przez niezależnego rewidenta. W przypadku ustalonej z góry nadwyżki eksploatacyjnej, 70% jej wartości zostanie użyte na spłatę pomocy przyznanej w poprzednich latach. Przewidywane niedobory eksploatacyjne wynoszą 1,5 miliona EUR w 2002 r. i 2,8 miliona EUR w 2003 r. W załączniku I do niniejszej decyzji przedstawiono podsumowanie metodologii i jej zastosowanie dla lat 2002, 2003 i 2004. Większa część pomocy przeznaczona jest na piece OPB. Obliczony z góry niedobór dla składowiska C2 wyniósł na przykład w 2003 r. 370.000 EUR.
(19) Według umowy o świadczeniu usług AVR IW wykonuje większą część zadań administracyjnych i operacyjnych AVR Nuts. W zamian otrzymuje wynagrodzenie, rozliczane w przewidywanym niedoborze. Rozliczenie odbywa się na podstawie ceny kosztów własnych ("activity based costing"). W praktyce oznaczało to, że za okres 2002-2004 średnio 30% kosztów ogólnych AVR zostało naliczonych AVR Nuts.
(20) Dodatkową pozycją kosztową ujętą w ustalanym z góry budżecie, na którą AVR Nuts otrzymuje pomoc przekazywaną AVR IW, jest pozyskiwanie odpadów. Zważywszy na duży udział kosztów stałych, aktywne pozyskiwanie odpadów traktowane jest jako niezbędne do maksymalnego wykorzystania mocy przerobowych oraz utrzymywania kosztów eksploatacji na możliwie niskim poziomie. Koszty przewidywane i rzeczywiste przedstawione są w tabeli 1.
Tabela 1:
Przewidywane i rzeczywiste koszty pozyskiwania
| 2002 | 2003 | 2004 | |
| przewidywane koszty dodatkowe | 514.000 | 532.000 | 550.000 |
| przewidywane koszty wdrożeniowe pozyskiwania międzynarodowego | 400.000 | 400.000 | - |
| przewidywane koszty łącznie | 914.000 | 932.000 | 550.000 |
| koszty rzeczywiste | 875.000 | 900.000 | 930.000 |
(21) Początkowo oczekiwano, że niedobór wzrośnie do 3,8 miliona EUR w 2006 r., jednak warunki rynkowe i eksploatacyjne okazały się o wiele trudniejsze, niż przewidywano, a także nie rokowały polepszenia. W okresie 2002-2003 AVR Nuts zanotowało - poza przewidywanym niedoborem - stratę 12 milionów EUR. Oczekuje się, że niedobór przewidywany na rok 2004 i lata kolejne będzie o wiele wyższy niż zakładano; i tak przewidywany niedobór na rok 2004 wyniósł 8,898 miliona EUR(12). W obliczeniu tym uwzględniono decyzję o zamknięciu pieców OPB.
2.3.2 Pokrycie kosztów zamknięcia
(22) Wziąwszy pod uwagę wzrastające niedobory eksploatacyjne Niderlandy - jak już wspomniano w punktach 5 i 7 - zrewidowały swoją politykę postępowania. Pod koniec 2003 r. podjęto decyzję o zamknięciu jednego z dwóch pieców OPB z dniem 1 lipca 2004 r. Latem 2004 r. postanowiono, że z dniem 1 stycznia 2005 r. zamknięty zostanie drugi OPB. Zgodnie z przewidywaniami zakładane straty za pozyskanie odpadów C2 w pozostałych latach są niskie.
(23) Zgodnie z umową koncesyjną państwo miało pokryć koszty AVR za pozostałą wartość księgową nieodpisanych jeszcze inwestycji, jakie w czasie trwania umowy zostały dokonane po zatwierdzeniu przez państwo na potrzeby AVR Nuts. Dokonując analizy zastosowania niniejszej klauzuli, władze holenderskie uzyskały po obliczeniach kwotę 8.670.108 EUR będącą kosztem zamknięcia pierwszego OPB. Kwota ta dotyczy różnych inwestycji, jakie odliczone zostały w 50% - o ile dotyczyły obu pieców OPB, i w 100% - o ile łączyły się bezpośrednio z OPB, który został zamknięty. Najważniejsze części składowe tej kwoty to: 1,9 miliona EUR za inwestycje w zakresie ochrony przeciwpożarowej, 3,3 miliona EUR na instalację homogenizacyjną, 1,5 miliona EUR na wymianę lejów koksowych i 0,5 miliona EUR na końcówkę bębna i pierścień Steffersona. Jeśli chodzi o zamknięcie drugiego OPB, kalkulacja obejmuje 11.151.000 EUR za pozostałą wartość księgową instalacji oraz rzeczowe aktywa trwałe. Kwota ta zawiera drugie 50% pozostałej wartości księgowej wymienionych wyżej inwestycji, dokonywanych za przyzwoleniem państwa, oraz 100% pozostałej wartości księgowej inwestycji dokonywanych za przyzwoleniem państwa, a dotyczących wyłącznie drugiego OPB. Ostatnia wymieniona część składowa obejmuje w szczególności inwestycję w kompleksową konserwację pozostałego OPB, jaka przeprowadzona została w 2004 r. Konserwacja ta pochłonęła 3.273.000 EUR, co przewyższało pierwotne założenia. Po fakcie okazało się, że była to inwestycja nietrafiona.
(24) Ponieważ Niderlandy zgodnie z umową koncesyjną zobowiązane były do kompensowania niedoborów budżetowych do roku 2006 włącznie, państwo zmuszone było do negocjowania z AVR pokrycia dodatkowych kosztów zamknięcia drugiego OPB z dniem 1 stycznia 2004 r. - zamiast w pierwotnym terminie, w którym kończyłaby się umowa. Na tej podstawie kompensacja obejmuje następujące kwoty dodatkowe:
- 1,75 miliona EUR już w 2004 r. na kompensację negatywnych skutków tego, że klienci (stopniowo) będą musieli przekierowywać swoje strumienie odpadów do innych instalacji;
- 5,843 miliona EUR na bieżące koszty stałe z lat 2005-2006; dotyczy to na przykład kosztów związanych z infrastrukturę informatyczną, wynajmu powierzchni biurowej, umów zabezpieczających, kosztów obiektów wspólnych jak np. stołówka, itd.; AVR naliczyło tu wyższą kwotę łączną, mianowicie 8,208 miliona EUR;
- 7,868 miliona EUR na dodatkowe koszty redukcyjne związane z przedwczesnym zamknięciem pozostałego OPB; kwota ta została obliczona jako saldo szacunkowych kosztów redukcyjnych na wypadek natychmiastowego zamknięcia i szacunkowych kosztów redukcyjnych na końcu umowy o subwencji, dwa lata później; zatwierdzona kwota opiera się na szczegółowych szacunkach, obejmujących około 244 pracowników i uwzględniających sytuację, w której większość z nich może zostać przesunięta na inne stanowiska wewnątrz przedsiębiorstwa; pozostałe koszty, jak np. pozostała wartość księgowa określonych aktywów innych przedsiębiorstw powiązanych z AVR pozyskanych do świadczenia usług powiązanych z umową o świadczeniu usług, koszty zarządzania placówką, koszty związane z faktem, że AVR IW nie otrzymuje świadczeń na pokrycie, jakie otrzymywałby, gdyby spalanie w piecach OPB było kontynuowane w latach 2005 i 2006, koszty nie umieszczone w budżecie zamknięcia oraz koszty związane z wykupieniem umów wieloletnich; AVR oszacował te koszty na łączną kwotę w wysokości 29,567 miliona EUR; w skład tej kwoty wchodzi również na przykład suma 11,716 miliona EUR za dodatkowe straty poniesione przez AVR Nuts w latach 2002 i 2003; w czasie negocjacji państwo i AVR były zgodne jedynie co do 1,238 miliona EUR.
(25) W czasie negocjacji Niderlandy korzystały ze wsparcia niezależnego rewidenta, którego sprawozdanie zostało przedłożone Komisji. Łączna kwota uzgodnionego pokrycia kosztów zamknięcia drugiego OPB wyniosła 27,850 miliona EUR. Jest ona znacznie niższa niż kwota szacunków własnych AVR wynosząca 58,544 miliona EUR (bądź 46.828 miliona EUR bez wliczenia dodatkowych strat AVR Nuts w latach 2002 i 2003). Według Niderlandów, w przypadku, gdyby pozostały OPB funkcjonował do końca 2006 r., suma szacowanych niedoborów eksploatacyjnych za lata 2005 i 2006 oraz kwota na pokrycie kosztów zamknięcia pod koniec 2006 r. wynosiłyby 31 milionów EUR. Porozumienie o wcześniejszym zamknięciu doprowadziło więc do obniżenia kosztów państwa.
(26) Wliczając koszty na pokrycie zamknięcia, łączna subwencja za okres 2002-2004 wyniosła 49.718.108 EUR - pokazuje to zestawienie w tabeli 2.
Tabela 2:
Zestawienie pokrycia kosztów AVR
| przewidywany niedobór budżetowy za rok 2002 | 1.500.000 |
| przewidywany niedobór budżetowy za rok 2003 | 2.800.000 |
| przewidywany niedobór budżetowy za rok 2004 | 8.898.000 |
| pokrycie kosztów pozostałej wartości księgowej OPB | 8.670.108 |
| pokrycie kosztów pozostałej wartości księgowej drugiego OPB | 11.151.000 |
| pokrycie kosztów dodatkowych kosztów zamknięcia | |
| - dodatkowe koszty eksploatacji za rok 2004 | 1.750.000 |
| - bieżące koszty stałe za lata 2005-2006 | 5.843.000 |
| - dodatkowe koszty redukcyjne | 7.868.000 |
| - pozostałe koszty | 1.238.000 |
| 16.699.000 | |
| Pomoc łącznie | 49.718.108 |
(27) Niderlandy przyznały, że pomoc przekazana AVR wyniosła 19.543.608 EUR. Kwota na pokrycie kosztów związanych z zamknięciem drugiego OPB została przekazana na rachunek zablokowany.
2.3.3 Gwarancja kosztów usunięcia i monitoringu poprocesowego
(28) Umowa koncesyjna zawiera gwarancję, że - o ile AVR Chemie poddany zostałby likwidacji - państwo wypłaci nie więcej niż 30% wartości kosztów związanych z usunięciem i monitoringiem poprocesowym, jakie powstałyby przy demontażu i oczyszczeniu instalacji. Ta wartość procentowa pokrywa się z ilością udziałów państwa w AVR Chemie.
2.4 Kwestie operacyjne
(29) Jeszcze przed zawarciem umowy koncesyjnej AVR Chemie podwyższył swoje taryfy przyjęcia do 700 NLG/tonę (317,6 EUR/tonę). Zdaniem Niderlandów jeszcze wyższe taryfy mogłyby prowadzić do uników, jak np. "upłynnianie" w innych strumieniach odpadów i nielegalne składowanie odpadów, a tym samym nie byłyby celowe przy zmniejszaniu niedoborów eksploatacyjnych. Taryfy przyjęcia są wysokie w porównaniu z krajami sąsiednimi. Stało się to możliwe dzięki zakazowi wywozu z Niderlandów odpadów do usuwania. Celem pomocy było utrzymanie opłat na istniejącym poziomie - a nie ich obniżanie. Ponadto umowa koncesyjna zawiera załącznik "Ramowa struktura taryfowa, nośnik taryfowy i obliczanie taryf użytkowników". Władze holenderskie kontrolują wysokość tych taryf, zważywszy, że to one wyrażają zgodę na przewidywane niedobory budżetowe, a taryfy stanowią tu oczywiście podstawowy element uwzględniany przy kalkulacji.
(30) Taryfy przyjęcia dla wysokokalorycznych odpadów niebezpiecznych używanych jako paliwo są dużo niższe niż taryfy dla odpadów OPB. AVR Nuts przyjmuje tę pierwszą kategorię odpadów według taryfy dopasowanej do rynku, mianowicie taryfy, jaka stosowana byłaby wobec przetwarzania na przykład w piecach OPB za granicą lub w przemyśle cementowym.
(31) Ponieważ koszty stałe w porównaniu z kosztami zmiennymi są bardzo wysokie, AVR Nuts stara się maksymalnie wykorzystywać swą wydajność, aby utrzymać straty na jak najniższym poziomie. Stąd też opłaty za przyjęcie, jakim podlegają dostawcy odpadów niebezpiecznych, są obniżane, jeśli rocznie dostarczana ilość jest większa. Te "obniżki zróżnicowane" zostają ustalone z góry i mają zastosowanie w przypadku, gdy dostarczane będzie co najmniej 75% tej samej ilości wysokokalorycznych odpadów, włączając w to odpady OPB.
(32) Wszystkie taryfy dla okresu koncesyjnego ustalane są z góry(13) i obowiązują zarówno konkurentów AVR jak i AVR IW. Od momentu zawarcia umowy koncesyjnej taryfy na odpady C2 i OPB zostały upublicznione i były dostępne dla każdego dostawcy. Od początku 2004 r. dotyczyło to także wysokokalorycznych odpadów niebezpiecznych.
(33) Aby móc zaplanować wykorzystanie wydajności, AVR IW co roku zwraca się do swych dostawców z pytaniem o przewidywaną ilość odpadów. W ciągu roku taryfy przyjęcia naliczane są na podstawie ustalonych obniżek zróżnicowanych. W przypadku, gdy dostarczona ilość rzeczywista na koniec roku jest mniejsza lub większa od zadeklarowanej, następuje naliczenie zwrotu lub dodatkowej opłaty, aby w oparciu o dostarczoną ilość rzeczywistą zrealizować prawidłowe obniżki zróżnicowane. Umowy nie zawierają zwykle zobowiązań do dostarczania uzgodnionych ilości.
3 POWODY WSZCZĘCIA PROCEDURY PRZEWIDZIANEJ W ART. 88 UST. 2
(34) Wydając decyzję w sprawie wszczęcia procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 Traktatu, Komisja wyraziła wątpliwość co do następujących punktów.
(35) Po pierwsze, Komisja nie jest pewna, czy działalność AVR Nuts rzeczywiście może być uważana za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu, ponieważ nie podano na przykład jednoznacznie, czy AVR jest jedynym przedsiębiorstwem będącym w stanie oferować tego rodzaju usługi na takich samych lub porównywalnych warunkach. Ponadto Komisja wyraziła wątpliwość, czy Niderlandy użyły właściwej procedury przy wyborze AVR Nuts. Dodatkowo Komisja wątpi, czy zważywszy na wszystkie okoliczności, uniknięto naruszenia zasady "kto zanieczyszcza, ten płaci", ponieważ producenci tych właśnie odpadów zobligowani są do płacenia taryf przyjęcia, które traktować można jako zwykłe koszty.
(36) Po drugie, Komisja wyraziła podejrzenie co do ewentualnej nadwyżki rekompensat i związanego z nim ryzyka efektu ubocznego związanego z wpływem na inne segmenty rynku odpadów. Komisja obawiała się mianowicie, że nadwyżki rekompensat wynikać mogą także z faktu, że pomoc bazowała na obliczeniu ex ante, a AVR Nuts mógł zatrzymać część ewentualnego dodatniego salda z nadwyżek rzeczywistych i wypłaconych z góry.
(37) Po trzecie, Komisja poddała w wątpliwość kwestię, czy - w przypadku badania zgodności subwencji z art. 87 - wspólnotowe wytyczne w sprawie pomocy państwa dla celów ochrony środowiska(14) (zwane dalej "wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska") mogły stanowić podstawę do interpretowania tej pomocy jako zgodnej ze wspólnym rynkiem.
(38) W swej decyzji o wszczęciu procedury zgodnie z art. 88 ust. 2 Traktatu Komisja wyjaśniła, że miała podobne wątpliwości wobec znacznie wyższej kwoty pomocy za rok 2004 oraz pokrycia kosztów przyspieszonego zamknięcia pieców OPB.
4 UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(39) Po wydaniu decyzji Komisji o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 cztery zainteresowane strony nadesłały swoje uwagi.
(40) Pierwsza zainteresowana strona dowodziła, że zarządzenie to wpłynie negatywnie na konkurencję na rynku irlandzkim, ponieważ AVR - poprzez swe pięćdziesięcioprocentowe udziały we wspólnym przedsiębiorstwie z irlandzkim przedsiębiorstwem Safeway Warehousing / South Coast Transport - będzie mógł naliczać taryfy poniżej ceny kosztów własnych i mocno poniżej normalnych cen rynkowych na rynku irlandzkim.
(41) Druga strona zainteresowana zwróciła również uwagę na nieuczciwe uprzywilejowanie względem konkurencji, jakie zdobyło wspólne przedsiębiorstwo AVR i Safeway. Do Irlandii wwożone są duże ilości odpadów niebezpiecznych. Ta sama zainteresowana strona dowodziła, że zarządzenie to zaburzy konkurencję na międzynarodowym rynku "projektów oczyszczania pod klucz" PCB, pestycydów i innych niebezpiecznych odpadów organicznych.
(42) Trzecia zainteresowana strona, Edelchemie, skierowała swą uwagę na rynek krajowy. Przedsiębiorstwo to opracowało własną technologię przetwarzania odpadów z firm galwanizacyjnych i procesów fotograficznych ("opcja-eko") oraz odzyskiwania z tych odpadów wartościowych materiałów (m.in. metali szlachetnych i obsydianu). Dla tej firmy pomoc dla AVR stanowić będą nie tylko zagrożenie ekonomiczne, ale również zahamują jej rozwój technologiczny. Uwagi Edelchemie dotyczą AVR Nuts, AVR Chemie i jego poprzedników aż do roku 1963 (w piśmie przedstawiono szczegóły dotyczące holenderskiej polityki odpadów niebezpiecznych na przestrzeni tych lat).
(43) Na koniec trzy wspólnie działające strony konkurencyjne opisały krajowy rynek odpadów OPB. Zarówno w Niderlandach jak i innych Państwach Członkowskich istnieje według nich wydajność porównywalna z piecami OPB firmy AVR. Rozszerzenie działalności AVR przyczyniło się do powstania nadwyżki mocy przerobowych odpadów OPB na rynku holenderskim, a dane dotyczące odpadów OPB nie przedstawiają kompletnego i prawidłowego obrazu. W połowie lat dziewięćdziesiątych AVR zamknął jeden ze swych pieców OPB i wtedy już można było oczekiwać, że podaż odpadów niebezpiecznych nadal będzie spadać. Wziąwszy pod uwagę te przewidywania, logiczne było zamknięcie jednego z dwóch pozostałych pieców OPB. Podczas spotkania dnia 26 maja 2005 r. jeden z przedstawicieli oświadczył dosłownie, że "zamknięcie jednego OPB [w 2002 r.] było słuszną decyzją". Ponadto AVR wykorzystywało swą mocną pozycję do naliczania wysokich taryf, do żądania, by do pieców OPB dostarczane były jednocześnie wysokokaloryczne odpady, oraz do tworzenia nieprzejrzystej i niejawnej struktury taryf. Dzięki temu AVR IW mógł naliczać taryfy także dla niektórych rodzajów odpadów OPB, a następnie przetwarzać te odpady w piecach rusztowych spalarni odpadów z gospodarstw domowych, co oznaczało niskie koszty eksploatacji, gdyż piece te działają przy niskich temperaturach.
(44) Wprowadzenie środka stanowi niemożliwą do zaakceptowania pomoc eksploatacyjną. Omawiana usługa nie stanowi usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, a cztery kryteria wynikające z orzeczenia w sprawie Altmark określające, czy rekompensata stanowi, czy nie stanowi pomocy państwa(15), nie zostały spełnione. Gdyby Komisja zatwierdziła subwencję (lub jej część), musiałoby się to odbyć z zastrzeżeniem wielu warunków, aby uniknąć podwójnego dotowania, przymusowego wiązanego odbioru odpadów (tying) i dyskryminacji cenowej. Ponadto Niderlandy nie powinny były móc przedłużyć pomocy o kolejne dziesięć lat.
(45) Dwie wspólnie działające strony konkurencyjne także nadesłały swe uwagi po zapoznaniu się z decyzją Komisji o wszczęciu procedury. Strony podtrzymały wszystkie punkty z ich pierwszego oświadczenia i przekazały dokumenty uzupełniające mające stanowić dowód, że w sprawie tej można mówić o podwójnym dotowaniu. Dodatkowo strony w swym piśmie poruszyły opisane niżej punkty.
(46) Po pierwsze, zdziwienie budzi fakt, że - mimo zamknięcia jednego z pieców OPB - przewidywane niedobory eksploatacyjne tak znacznie przekroczyły zakładane ilości. Gdyby przestrzegano czwartego kryterium orzeczenia w sprawie Altmark (wydajność), niedobory eksploatacyjne powinny były spadać.
(47) Po drugie, strony mają zastrzeżenia wobec pomocy na pokrycie kosztów zamknięcia pieców OPB. Nie wiązało się to z żadną usługą zwrotną ze strony AVR. Subwencja ta nie może być określona jako wypłacenie odszkodowania i nie jest uzasadniona między innymi dlatego, że dokonywano inwestycji z zamiarem prowadzenia działalności przez dziesięć lat, a tymczasem wszystko skończyło się po upływie niespełna trzech latach. Strony mają pytania dotyczące szczegółów obliczeń, przede wszystkim kwoty podlegającej odpisowi, kosztów redukcyjnych i bieżących kosztów stałych. Kwota łączna jest bardzo wysoka i znacznie przekracza 2 miliony EUR, o których jest mowa w artykule 21.2 umowy koncesyjnej. Ponadto w jednym z dokumentów analizowanych przez Parlament stwierdza się, że "przy ustalaniu odszkodowania przyznanego Afvalverwerking Rijnmond w związku z zamknięciem obrotowych pieców bębnowych zawarto również porozumienie odnośnie do otwartego jeszcze roszczenia Ministerstwa Mieszkalnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Środowiska (VROM) względem AVR w związku z zanieczyszczeniem Lickebaertpolder dioksynami". W efekcie Ministerstwo otrzymało kwotę 2,5 miliona EUR, jaka nie była uwzględniona w budżecie za rok 2004. Trzy wspólnie działające strony konkurencyjne obawiają się, że rozwiązanie tego sporu "zanieczyściło" obliczenia kwoty rekompensaty. Mają wrażenie, że "pewne sprawy nie ujrzały światła dziennego".
(48) Po trzecie, strony zgłaszają zastrzeżenia co do kolejnych przywilejów dla AVR na podstawie art. 21.5 umowy koncesyjnej, a przede wszystkim do faktu, że w przypadku likwidacji AVR Chemie, państwo pokryje 30% kosztów rozbiórki oraz kosztów usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez tę instalację. W świetle przepisów dotyczących pomocy państwa, państwo nie powinno nigdy wyrażać zgody na tego rodzaju zobowiązania.
(49) Po czwarte, strony twierdzą, że nie może być tu mowy o usłudze świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym przede wszystkim dlatego, że usługa tego rodzaju nie jest niezbędna w świetle różnorakich istniejących alternatyw, jak np. piroliza, przetwarzanie przez przemysł cementowy, zasypywanie kopalń soli bądź usuwanie w zakładach energetycznych i piecach OPB za granicą. Działalność omawiana w sprawie została uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym wyłącznie dlatego, że zaczęła przynosić straty. Umowa koncesyjna została zawarta tylko w celu sfinansowania inwestycji w piece OPB, do których wyłączne prawo otrzymał AVR Nuts. Ponadto dwie wspólnie działające strony konkurencyjne poddają w wątpliwość kwestię, czy pomoc gwarantuje możliwe do zapłacenia ceny, jeśli taryfy przyjęcia ABR są wyższe niż w krajach sąsiednich. Wysokie taryfy można wyjaśnić praktykowanymi przez AVR przymusowym wiązaniem odbioru odpadów i podwójnym dotowaniem dotyczącymi odpadów wysokokalorycznych stosowanych jako paliwo. Taryfy te są nieprzejrzyste i niejawne. Zyski księgowane są w AVR IW, a straty w AVR Nuts. Stąd AVR IW mógł naliczać wyższe taryfy przyjęcia dla odpadów OPB. Ponadto AVR odmawia przyjmowania odpadów OPB, jeśli wraz z nimi nie są dostarczane odpady wysokokaloryczne. Tym samym narusza swe zobowiązania wynikające z umowy koncesyjnej, nie oferując usług wszystkim klientom. Na koniec - w przeciwieństwie do pozostałych alternatyw - jakość świadczonych usług nie jest utrzymywana ani ulepszana.
(50) Po piąte, pomoc nie spełnia kryteriów Altmark. Nie zastosowano procedury zamówień publicznych przy wskazaniu odbiorcy koncesji, a pomoc nie została określona na podstawie kosztów średniego, dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa. Pomocy nie określono na podstawie z góry ustalonych obiektywnych i przejrzystych kryteriów. Została ona zawyżona ponad konieczną stawkę i wiązała się ze skutkami ubocznymi wpływającymi na inne rynki. Piece OPB za granicą naliczają - bez pomocy państwa - niższe taryfy. Przy określaniu pomocy nie uwzględniono tańszych metod usuwania odpadów. Ponadto AVR może zatrzymać część zysku, jeśli jej działalność będzie lepsza, niż przewidywano.
(51) Na koniec dwie wspólnie działające strony konkurencyjne stwierdzają, że Niderlandy zamierzają kontynuować naruszanie przepisów o pomocy państwa, zważywszy, że władze niderlandzkie w przypadku niekorzystnej decyzji Komisji omówią je z AVR i poszukają rozwiązania finansowych problemów, jakie mogą obarczać AVR z tego czy innego powodu.
5 UWAGI NIDERLANDÓW
5.1 Właściwe prawodawstwo
(52) Ponieważ prawodawstwo wspólnotowe zezwala Państwom Członkowskim na zakaz wywozu odpadów do usuwania, kwestionowana pomoc nie zakłóci konkurencji między Państwami Członkowskimi.
5.2 Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym
(53) Niderlandy stwierdziły, że pomoc została przyznana wyłącznie dla usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, jaka świadczona jest przez AVR Nuts. Otwarte zaproszenie do składania ofert nie zostało uznane za konieczne, ponieważ AVR Nuts był jedynym przedsiębiorstwem w Niderlandach, jakie było w stanie i chciało przetworzyć wszystkie omawiane odpady C2 i OPB. Informacje o koncesji zostały ponadto opublikowane w Dzienniku Urzędowym (Staatscourant), po czym ewentualne zainteresowane strony mogły składać odwołania. Nie miało to jednak miejsca. Ponadto władze holenderskie przed podjęciem decyzji o zamknięciu pieców OPB wykonały niezbędne czynności, aby zorganizować przetarg publiczny w sprawie przedłużenia ich działania.
(54) Środek spełnia kryteria Altmark i nie powinien być traktowany jako pomoc państwa. I tak na przykład państwo przy ustalaniu zakładanych niedoborów korzystało ze wsparcia niezależnego rewidenta. Środek nie stanowi naruszenia zasady "kto zanieczyszcza, ten płaci", ponieważ taryfy są wyższe niż w krajach sąsiednich.
(55) Z całą stanowczością nieprawdziwa jest również informacja, że AVR Nuts przyjmowało odpady OPB wyłącznie, jeśli były one dostarczane razem z odpadami wysokokalorycznymi. Ustalono również jasno, że taryfy naliczane pozostałym przedsiębiorstwom powiązanym z AVR za przetworzenie innych odpadów mają być identyczne jak dla podmiotów trzecich(16). Niderlandy zwróciły się o ekspertyzę do jednego z biur księgowych w sprawie zwiększenia przejrzystości w związku z umowami pomiędzy AVR Nuts i AVR IW. Zaproponowane rozwiązania zostały przyjęte i wprowadzone w życie.
(56) Jeśli chodzi o wyniki AVR Nuts, Niderlandy stwierdziły, że przy wyliczaniu niedoborów eksploatacyjnych nie uwzględniano jakiejkolwiek marży. W mało prawdopodobnym przypadku wystąpienia przewidywanej nadwyżki eksploatacyjnej zysk miał zostać ograniczony jedynie do 30% nadwyżki, aż do chwili zwrotu pomocy z lat ubiegłych.
5.3 Uwagi co do uwag zainteresowanych stron
Rynek irlandzki
(57) Niderlandy stwierdziły, że w przedstawionych uwagach nie wyjaśniono, w jaki sposób subwencja może mieć wpływ na cenę kosztów własnych wspólnego przedsiębiorstwa AVR i Safeways. Przedsiębiorstwo to powinno było płacić za przetwarzanie w Rotterdamie takie same taryfy, jakie obowiązują krajowych dostawców odpadów. Ponadto jedynie jedna trzecia odpadów przyjmowanych przez wspólne przedsiębiorstwo była przetwarzana w Rotterdamie, a wśród nich znajdowała się tylko nieznaczna część odpadów C2 i OPB w rozumieniu umowy koncesyjnej. Konkurencyjne ceny można wyjaśnić wieloma innymi czynnikami: 1) Safeway jest jedynym przedsiębiorstwem w Irlandii dysponującym stacją przeładunkową, w której możliwe jest skuteczne sortowanie i rozdzielanie odpadów przed ich przesłaniem do najbardziej odpowiedniego ośrodka przetwarzającego; 2) istnieje bliska współpraca z przedsiębiorstwem transportowym Southcoast, co zapewnia korzyści logistyczne i oszczędność kosztów, oraz 3) w Irlandii poziom taryf był w przeszłości względnie wysoki, co wynikało z braku konkurencji.
Rynek projektów oczyszczania pod klucz
(58) Za przetwarzanie odpadów pochodzących z projektów oczyszczania pod klucz AVR naliczał taryfy wyższe niż dla dostawców krajowych. Średnia taryfa za wszystkie strumienie odpadów z innych krajów była nieco wyższa niż średnia taryfa naliczana w kraju. Ponadto niższe taryfy nie mogły liczyć na większą pomoc, ponieważ jest ona uzależniona od przewidywanych niedoborów eksploatacyjnych.
Konkurencja w kraju i alternatywy dla pieców OPB
(59) W chwili podpisywania umowy koncesyjnej oba piece OPB pracowały z pełnym wykorzystaniem swych mocy przerobowych. Wziąwszy pod uwagę obszerne zapasy, przewidywano pełne wykorzystanie wydajności. Obecna nadwyżka mocy przerobowych nie została prawdopodobnie wywołana wzrastającym udziałem konkurentów na rynku, a raczej przez wzrastające ponowne użycie odpadów, na przykład po dopuszczonym przez prawo rozcieńczeniu innymi rodzajami odpadów.
(60) Jeśli chodzi o pirolizę, Niderlandy stwierdziły, że taryfy AVR są wyższe niż taryfy naliczane przez jedyne przedsiębiorstwo w Niderlandach dysponujące instalacją do pirolizy.
Wypłacenie części zgłoszonego środka
(61) Niderlandy oświadczyły, że część pomocy została wypłacona z powodu finansowych problemów AVR Nuts, w świetle orzeczenia w sprawie Altmark i w czasie umożliwiającym zakończenie formalnej procedury wyjaśniającej zgodnie z art..88 ust.2 Traktatu.
Edelchemie
(62) Niderlandy stwierdziły, że Edelchemie działała głównie na polu odpadów niebezpiecznych z procesów fotograficznych, jakie ze względu na wydajność nie mogły być przetwarzane przez AVR. Przedsiębiorstwo posiada różne instalacje, z których piec do pirolizy jest najistotniejszy dla firmy. W przeciwieństwie do urządzeń AVR technologia ta nie jest jednak odpowiednia dla wszystkich rodzajów odpadów OPB. Zgodnie z pozwoleniem ministra środowiska w piecu tym przetwarzać można jedynie 10.000 ton, co jest niewystarczające wobec strumienia odpadów w Niderlandach. Niderlandy nie pojmują, w jaki sposób pomoc może szkodzić interesom Edelchemie, wziąwszy pod uwagę, że AVR nie przetwarza odpadów z procesów fotograficznych i stosuje taryfy zgodne z wymogami rynku. Rozwój technologiczny stymulowany jest na przykład specjalnymi programami wspierającymi oraz - poprzez wydawanie pozwoleń ministra środowiska - obligowaniem do korzystania z dostępnych technologii. Czas ważności takich pozwoleń to pięć lat. Ewentualne subwencje z lat poprzednich przypadają na okres poza okresem dziesięcioletnim opisanym w art..15 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, a uwzględniając, że urządzenia ulegają odpisowi przez dziesięć lat, nie miałoby to żadnego wpływu na obliczenia przewidywanych niedoborów eksploatacyjnych w AVR.
Twierdzenie o nadmiernej rekompensacie
(63) Niderlandy stwierdziły, że nadmierna rekompensata nie miała miejsca ani na korzyść AVR Nuts, ani na korzyść AVR IW. AVR IW występował jako pośrednik, ale nie miał możliwości wykorzystania swej pozycji w celu uzyskiwania nadmiernej rekompensaty, toteż tego nie uczynił. I tak na przykład odpady dostarczane do AVR Nuts przez konkurentów, nawet jeśli były odbierane na piśmie przez AVR IW w imieniu AVR Nuts, nie były uwzględniane przy obliczaniu obniżek zróżnicowanych stosowanych przy taryfach dla odpadów samodzielnie pozyskiwanych przez AVR IW. Odpady te dostarczane były bezpośrednio do pieców OPB - nie do siedziby AVR IW - ponieważ nie byłoby to warte dodatkowych kosztów logistycznych.
(64) Pomoc na pokrycie kosztów pozyskiwania odpadów jest uzasadniona. Aktywne pozyskiwanie odpadów OPB było niezbędne, ponieważ możliwość rozcieńczania tego rodzaju odpadów bądź adaptowania jego opakowania - co powoduje, że ten rodzaj odpadów nie jest już uznawany za odpady OPB - była wykorzystywana w coraz większym zakresie. Bez tego rodzaju pozyskiwania udziały AVR Nuts w rynku kurczyłyby się, a jego udział w rynku alternatywnych sposobów przetwarzania, zwłaszcza za granicą, straciłby na tym. Efektem byłby spadek wykorzystania wydajności i wzrost strat. Pokrycie kosztów AVR IW na pozyskiwanie wysokokalorycznych odpadów niebezpiecznych tłumaczono potrzebą dysponowania wystarczającą ilością tego rodzaju odpadów jako materiałem opałowym. Rozdzielenie kosztów pozyskiwania między AVR Nuts i AVR IW opierało się właśnie na tym. Po zamknięciu pieców OPB zostanie zlikwidowanych 7 stanowisk pracy, których koszty zgadzają się z obliczeniami. Dowodzi to, że te siedem stanowisk stanowi dodatkowe koszty pozyskiwania odpadów, jakie generowane były wyłącznie w interesie AVR Nuts.
(65) Władze holenderskie przeprowadziły badanie dotyczące przyszłego rozwoju alternatyw dla usuwania i odzysku omawianych odpadów w Niderlandach i w krajach sąsiednich. Do badania tego nawiązano w pkt 13. Z badania wynika, że planuje się rozwój właściwych alternatyw, aby zagwarantować bezpieczne i właściwe usuwanie i odzysk tego rodzaju odpadów.
(66) Niderlandy przedłożyły również analizę ekonomiczną umowy koncesyjnej i potencjalnej nadmiernej rekompensaty sporządzoną przez konsultanta na zlecenie AVR. W badaniu stwierdza się między innymi, że po pierwsze, wszyscy istotni konkurenci AVR mieli możliwość skorzystania z wyższych obniżek zróżnicowanych, ale widocznie preferowali dostarczanie części zgromadzonych odpadów do alternatywnych ośrodków zagranicznych celem ich usunięcia lub odzysku. Po drugie, suma na pokrycie kosztów, jaką Niderlandy rzeczywiście przyznają na zamknięcie pieców OPB, jest znacznie niższa od sumy 45 milionów EUR wyliczonej przez sam AVR oraz od sumy niemal 40 milionów EUR obliczonej przez niezależnego rewidenta. Najistotniejsza różnica wynika z odmienności kalkulacji kosztów redukcji personelu.
(67) Niderlandy przedłożyły szczegółowe wyliczenie niedoborów budżetowych za rok 2004. Mimo zamknięcia jednego OPB są one wyższe niż w latach ubiegłych, ponieważ sytuacja na rynku pogorszyła się przede wszystkim za przyczyną obniżki taryf za wysokokaloryczne odpady niebezpieczne.
(68) Co do pokrycia kosztów rozbiórki i monitoringu w przypadku likwidacji AVR Chemie przeprowadzane będą rozmowy między państwem a AVR, ponieważ państwo posiada trzydziestoprocentowe udziały w AVR Chemie. W przypadku negatywnej decyzji Komisji w sprawie zgłoszonej pomocy również odbędą się rozmowy w celu znalezienia wyjścia z zaistniałej sytuacji, przy czym nie odbędzie się to bez uwzględnienia oceny Komisji.
6 OCENA
6.1 Czy środek stanowi pomoc państwa
(69) Zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu "wszelka pomoc przyznawana prze Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi".
(70) Pomoc eksploatacyjna i pokrycie kosztów związanych z zamknięciem pieców OPB na rzecz AVR Nuts, jak opisano w pkt. 17 - 27, zostały przyznane przez państwo i są finansowane bezpośrednio ze środków państwowych. Subwencje te mają charakter selektywny, ponieważ dotyczą w pierwszej kolejności AVR, AVR Nuts i AVR IW. Przedsiębiorstwa te świadczą usługi na rynku odpadów do usuwania oraz odpadów do odzysku. Powyższe dotyczy również opłacenia przez państwo kosztów usunięcia i monitoringu, na które to koszty państwo udzieliło gwarancji do wysokości 30%.
(71) Zastosowane środki powinny być traktowane jako środki niekorzystnie wpływające na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Rynki odpadów do usuwania oraz odpadów do odzysku są ze sobą nierozerwalnie połączone. Mimo ram prawodawczych i surowych kontroli odpadów przeznaczonych do przetworzenia, handel między Państwami Członkowskimi jest stale praktykowany na obu tych rynkach. Obrazuje to następujący przykład: po ogłoszeniu zamknięcia pieców OPB liczba wniosków o pozwolenie na eksport odpadów do innych Państw Członkowskich znacznie wzrosła. Na podstawie tego faktu Komisja wyciąga wniosek, że subwencja na dalsze funkcjonowanie pieców OPB wpływała hamująco na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.
(72) Wprowadzone środki nie stanowią uprzywilejowania dostawców odpadów niebezpiecznych. Taryfy przyjęcia wysokokalorycznych odpadów stosowanych jako paliwo - w porównaniu z taryfami naliczanymi w Niderlandach i krajach sąsiednich - zostały ustalone na poziomie rynkowym. Taryfy przyjęcia odpadów C2 i OPB ze względu na politykę państwa ustalone zostały na poziomie społecznie akceptowalnym, przewyższały jednak taryfy z krajów sąsiednich. Było to możliwe dzięki ograniczeniom wywozu odpadów przeznaczonych do usunięcia. Wyższe taryfy w normalnej sytuacji rynkowej byłyby opcją nie do zrealizowania, ponieważ spowodowałyby wywóz większej ilości odpadów, mieszanie odpadów z innymi strumieniami odpadów, legalny lub nielegalne składowanie - a więc nie przyczyniałyby się do wzrostu dochodów AVR Nuts. Po zamknięciu pieców OPB dostawcom było mianowicie łatwiej korzystać z niższych taryf przyjęcia w Belgii i w Niemczech. Bez wprowadzenia subwencji piece OPB zostałyby zamknięte wcześniej, a tym samym zostałyby szybciej stworzone możliwości wywozu odpadów przeznaczonych do usunięcia zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 259/93. Potwierdziła to ewolucja cenowa i objętościowa po zamknięciu drugiego OPB. Z tych względów Komisja ocenia, że środek nie uwolnił dostawców odpadów niebezpiecznych od kosztów, jakie w zwykłych warunkach ciążyły na ich budżetach.
(73) Nie naruszając oceny zgodności środka na mocy art. 86 ust. 2 Traktatu Komisja uważa, że nie zostało spełnione czwarte kryterium orzeczenia w sprawie Altmark. Po pierwsze, AVR Nuts nie został wybrany w drodze przetargu, a opublikowanie rozporządzenia o koncesji w Dzienniku Urzędowym, po którym zainteresowane strony mogły składać swe odwołania w terminie sześciu tygodni, nie może zastąpić otwartej i przejrzystej procedury przetargowej. Po drugie, rekompensata nie została ustalona w oparciu o koszty generowane przez średnie, prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo, rzetelnie wyposażone w moce przerobowe do przetwarzania odpadów. Wziąwszy pod uwagę szczególną pozycję w skali kraju składowiska C2 i pieców OPB, wydaje się, że tego rodzaju średnie przedsiębiorstwo po prostu w Niderlandach nie istniało. Zakładany z góry niedobór budżetowy odzwierciedla raczej szczególne warunki, na jakich AVR Nuts eksploatował te urządzanie. Koszty porównywalnych obiektów za granicą nie były uwzględniane. Jasne jest, że AVR nie był wyposażony prawidłowo w moce przerobowe do przetwarzania odpadów: ich nadwyżka doprowadziła do niepełnego wykorzystywania pieców OPB i w efekcie do ich zamknięcia. Jedno i drugie miało wpływ na pomoc, przede wszystkim niedobór za rok 2004 i pokrycie kosztów zamknięcia. Biorąc pod uwagę te okoliczności, subwencje należy traktować jako selektywny przywilej na rzecz AVR Nuts, a nie jedynie rekompensatę, jaką otrzymywałyby inne przedsiębiorstwa w podobnej sytuacji, gdyby zostały obciążone wykonaniem takiego zobowiązania.
(74) Twierdzenie o selektywnym przywileju wynika nie tylko z niedoborów eksploatacyjnych i pokrycia kosztów zamknięcia, ale także z gwarancji państwowej na 30% kosztów usunięcia i monitoringu poprocesowego obiektów. Fakt, że koszty te pokrywają się z udziałami państwa w AVR Chemie, nie neguje stwierdzenia, że chodzi tu o pomoc państwa, zważywszy, że państwo jako cichy wspólnik AVR Chemie odpowiadałoby jedynie do wysokości swych udziałów - a nie za dalsze roszczenia, które udział ten by przewyższały. Gwarancja ta wydaje się raczej wynikać z polityki państwa chcącego uniknąć sytuacji, w której - po likwidacji AVR Nuts i AVR Chemie - trudno byłoby obciążyć jakieś inne przedsiębiorstwo odpowiedzialnością za koszty prawidłowego usunięcia i monitoringu poprocesowego. Gwarancja ta przez cały czas trwania umowy koncesyjnej mogła prowadzić do korzyści, ponieważ każde inne przedsiębiorstwo - bez gwarancji - odkładałoby niezbędne rezerwy w czasie operacyjnego funkcjonowania obiektów, aby - bez subwencji - móc pokryć ewentualne koszty usunięcia i monitoringu.
(75) Z tego względu zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(76) Komisja ubolewa nad faktem, że Niderlandy dokonała wypłaty znacznej części omawianej subwencji w sprzeczności z art. 88 ust. 3 Traktatu.
6.2 Badanie zgodności z art. 86 ust. 2 Traktatu
Zakwalifikowanie usługi jako świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym
(77) Państwa Członkowskie posiadają swobodę tworzenia definicji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, oczywiście w oparciu o cechy szczególnej działalności, przy czym definicję tę można skontrolować wyłącznie na wypadek wyraźnych błędów(17). W Zielonej Księdze (2003) i w Białej Księdze (2004) dotyczącej usług użyteczności publicznej(18) Komisja zinterpretowała podstawowe założenia swego stanowiska. Według punktu 3.4 Białej Księgi "zgodnie z polityką Unii w zakresie zrównoważonego rozwoju należy uwzględniać rolę, jaką usługi użyteczności publicznej mogą odgrywać w kwestiach ochrony środowiska, a także szczególne cechy usług użyteczności publicznej powiązanych bezpośrednio z aspektami środowiska, jak na przykład sektory wodny i odpadów". Pokrywa się to z orzeczeniem Trybunału, który orzekł, że "zarządzanie określonymi odpadami może stanowić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w szczególności, gdy usługa ta ma na celu rozwiązanie problemu związanego z ochroną środowiska".(19)
(78) Ze względu na niżej opisane powody Komisja zgadza się z Niderlandami, że usługa opisana w decyzji o koncesji i w umowie koncesyjnej stanowi usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(79) Po pierwsze, jasne jest, że można mówić o interesie publicznym w przypadku właściwego przetworzenia szkodliwych odpadów do usuwania. Można również mówić o interesie publicznym i wspólnotowym w kwestii zapewnienia wystarczających krajowych mocy przerobowych służących tego rodzaju usunięciu. Jeśli chodzi o usuwanie odpadów, Państwa Członkowskie powinny przecież - zgodnie ze sformułowanym w art. 5 ust. 1 dyrektywy 75/442/WE celem - dążyć do samowystarczalności.
(80) Po drugie, konieczne były środki asygnowane przez władze na zagwarantowanie tegoż interesu publicznego. Ponieważ eksploatacja pieców OPB przynosiła straty, AVR - bez subwencji - zamknąłby piece OPB i składowisko C2 już pod koniec 2001 r.
(81) Po trzecie, omawiany interes publiczny miał charakter rzeczywisty. W latach 2002-2004 usunięto znaczne ilości odpadów C2 i OPB wyprodukowanych w Niderlandach, choć ich objętość leżała znacznie poniżej oczekiwań, między innymi na skutek orzeczenia Trybunału, w którym zinterpretowano jasno pojęcia "odpadów do usuwania" i "odpadów do odzysku". Niderlandy zareagowały na rozwój rynku, dopasowując wydajność do nowych analiz przewidywanych potrzeb, a także rezygnując ze swej polityki i zamykając jedyny pozostający już OPB. Jeśli chodzi o rzeczywiście usunięte ilości odpadów C2 i OPB, nie jest to sprzeczne z interesem publicznym. Ilości odpadów przeznaczonych do usunięcia mogłyby być mniejsze, gdyby Niderlandy natychmiast zastosowały się do prawidłowych definicji, lecz jest mało prawdopodobne, by całość odpadów C2 i OPB mogła być przeznaczona do odzysku. Jedno i drugie potwierdzają ilości odpadów C2 i OPB, jakie zostały przekazane do AVR Nuts w 2004 r., oraz ilości odpadów OPB, jakie wywożone były za granicę z zamiarem ich usunięcia w piecach OPB. Zainteresowane strony prawdopodobnie mają rację twierdząc, że również bez pieców OPB w AVR wszystkie odpady niebezpieczne wyprodukowane w tym okresie w Niderlandach mogłyby zostać usunięte lub właściwie wykorzystane w kraju lub za granicą. Nie wykazały one jednak, że bez pieców OPB z AVR nie byłoby konieczności wywozu za granicę jakichkolwiek odpadów do usuwania ze względu na brak wystarczających mocy przerobowych. Dokładnie w tym punkcie Niderlandy słusznie mogą oprzeć swą politykę zamiaru ochrony interesu publicznego na zamierzeniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 75/442/WE.
(82) Po czwarte, subwencja nie stanowi naruszenia zasady "kto zanieczyszcza, ten płaci". Jak stwierdzono w pkt. 72, dostawcy odpadów nie zostali uwolnieni od kosztów, jakie w zwykłych warunkach ciążyły na ich budżetach.
(83) Po piąte, przez zakwalifikowanie do kategorii usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nie podważono przepisów obowiązujących w zwykłych warunkach. Środek miał na celu ochronę środowiska, ponieważ zapewniał przetwarzanie odpadów niebezpiecznych według właściwych procedur w miejscu położonym w pobliżu ich źródła. Wytyczne w sprawie pomocy państwa dla celów ochrony środowiska zawierają przepisy w sprawie wsparcia eksploatacyjnego na potrzeby zarządzania odpadami (sekcja E.3.1). Przepisy te stworzono jednak w pierwszej kolejności w celu wsparcia eksploatacyjnego przyznawanego przedsiębiorstwom, które same produkują opisywane odpady.
(84) Po szóste, większa część odpadów C2 i OPB, zgodnie z ich rodzajem, dostarczana jest przez przedsiębiorstwa, ale istnieją również systemy odbioru odpadów niebezpiecznych z gospodarstw domowych, co ma zapewnić bezpieczne i proste usuwanie wszystkich ewentualnych odpadów niebezpiecznych. Część w ten sposób zebranych odpadów niebezpiecznych może być usunięta w piecach OPB. Usługa, na jaką udzielana jest subwencja, miała więc charakter ogólny, a subwencja nie stanowiła uprzywilejowania ograniczonej grupy użytkowników usług.
(85) Dwie wspólnie działające strony konkurencyjne twierdzą, że nie zaistniała zawodność rynku, która mogłaby uzasadnić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto w niektórych Państwach Członkowskich w ogóle nie ma pieców OPB. Cele dyrektywy 75/442/EWG - samowystarczalność w zakresie usuwania odpadów i usuwanie odpadów w pobliżu źródła powstawania odpadów (zasada bliskości) - mogą nie zgadzać się z sytuacją rynkową, co nie zmniejsza jednak ich zasadności.
Szczegółowa definicja usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym; powierzenie usługi
(86) Zlecenie publiczne powinno być dokładnie opisane i jednoznacznie nałożone decyzją władz. Z decyzji o koncesji i z umowy koncesyjnej wynika, że omawianemu przedsiębiorstwu w sposób prawidłowy powierzono usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Definicja zlecenia publicznego zawarta w tych dokumentach jest wystarczająco dokładna. Została ona ściśle powiązana z odpadami dla składowiska C2 i odpadami niskokalorycznymi do spalenia w piecach OPB. Również pomoc na kompensowanie kosztów usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym zostały opisane wystarczająco szczegółowo. Tym niemniej należy w tym miejscu poczynić następujące uwagi.
(87) Po pierwsze, dopuszczono się niedociągnięć w zakresie przejrzystości. Dla stron konkurencyjnych prawdopodobnie nie zawsze było jasne, czy AVR IW działało w imieniu własnym czy też AVR Nuts. Również system taryfikacji i opustów, zwłaszcza jeśli chodzi o wysokokaloryczne odpady używane jako paliwo w piecach OPB, początkowo nie był wystarczająco jasny. Dla AVR i dla państwa, a także dla niezależnych inspektorów, kwestie te były jednak wystarczająco zrozumiałe w oparciu o umowę koncesyjną, co umożliwiało przeprowadzanie stosownych kontroli.
(88) Komisja wyraża opinię, że metodologia opisana w załączniku I jest wystarczająco przejrzysta dla przeprowadzenia kontroli, i ocenia dodatkowe środki służące zwiększeniu przejrzystości w zarządzaniu usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, jakie zostały wprowadzone do realizacji po otrzymaniu odnośnych uwag, jako zadowalające.
(89) Po drugie, pojęcie "taryf społecznie akceptowalnych" za usunięcie odpadów OPB jest na pierwszy rzut oka dość niejasne. W praktyce nie nastręczało to jednak żadnych problemów. Taryfy pozostawały na poziomie, do jakiego podwyższono je w latach poprzednich. Zgodnie z zasadą "kto zanieczyszcza, ten płaci" taryfy te były wyższe od taryf za usunięcie za granicą. Tymczasem ani zainteresowane strony ani Niderlandy nie twierdziły, że niższe taryfy są konieczne do uniknięcia nielegalnych praktyk, jakie mogłyby być szkodliwe dla środowiska. Widocznie Niderlandy nie uważały tych taryf za zbyt wysokie, ponieważ wyrażały zgodę na przewidywane niedobory budżetowe bazujące na dokładniejszych założeniach odnośnie naliczanych taryf.
Brak nadmiernych rekompensat
(90) Należy unikać nadmiernych rekompensat w przypadku jakichkolwiek elementów pomocy. W związku z powyższym Komisja wydaje odrębną ocenę dla każdego z poniższych punktów: 1) pokrycie niedoborów budżetowych w latach 2002 i 2003; 2) pokrycie niedoborów budżetowych w latach 2004, 2005 i 2006; 3) pokrycie kosztów zamknięcia, na które składają się a) pokrycie kosztów zamknięcia powiązanych z uzgodnionymi inwestycjami, o ile nie zostały one jeszcze odpisane, b) koszty zamknięcia na skutek wcześniejszego zamknięcia pieców OPB, oraz 4) pomoc ujęta w gwarancji.
(91) Jeśli chodzi o niedobory budżetowe za lata 2002 i 2003, Komisja ocenia metodologię obliczenia przewidywanych niedoborów, które mają być objęte subwencją, za właściwe i warunkujące. Wszystkie elementy, oprócz pokrycia kosztów pozyskiwania odpadów (patrz pkt 108-113), bezpośrednio nawiązują do wypełnienia zobowiązań wynikających z usługi użytku publicznego. Nie ma powodów do stwierdzenia, że pozycje kosztowe zostały sztucznie rozdmuchane, a dzięki powołaniu niezależnego konsultanta Niderlandy mogły obliczyć pomoc w sposób warunkujący. Metodologia zawiera dokładną analizę bilansu otwarcia AVR Nuts, tworzącą dobry punkt wyjścia dla obliczenia kosztów i dochodów AVR Nuts w nowej sytuacji. Koszty zmienne, bezpośrednie koszty stałe i pozostałe koszty obliczone przez przedsiębiorstwa powiązane z AVR zostały ustalone na podstawie szczegółowych rozgraniczeń. Inwestycje i odpisy amortyzacyjne uwzględniono należycie w formie szczegółowego planu inwestycyjnego na lata 2002-2016 oraz poprzez odpisy amortyzacyjne za nowe inwestycje przez okres 7,24 lat. Jedno i drugie przyczyniło się do faktu, że koszty nie zostały sztucznie rozdmuchane przez poszczególne inwestycje lub nieproporcjonalny odpis. W uwagach nadesłanych przez zainteresowane strony poruszone zostały różne kwestie, nie dostarczono jednak żadnych dowodów na nadmierne rekompensaty. Ponadto wypadki i problemy techniczne w latach 2002-2003 powiększyły straty o łącznie 12 milionów EUR ponad straty przewidywane. Tym samym jakiekolwiek nadmierne rekompensaty na rzecz AVR Nuts są w tym okresie wykluczone.
(92) W latach 2004-2006 subwencja bazowała na tej samej metodologii. Z tego względu Komisja nie zakłada, że nadmierna kompensata miała miejsce. Zakładany niedobór budżetowy na rok 2004 opiera się całkowicie na tej samej metodologii, a wzrost przewidywanego niedoboru, mimo zamknięcia jednego z pieców OPB, jest w całości uzasadniony przez różne pozycje kosztowe w zakresie tej metodologii (patrz dane liczbowe w załączniku I). Wziąwszy pod uwagę wysokie straty, wyższe niż zakładane niedobory za rok 2002 i 2003, nie dziwi fakt, że przewidywany niedobór na rok 2004 podwyższył się. Ponadto zamknięcie pierwszego OPB mogło wprawdzie przyczynić się do zmniejszenia kosztów zmiennych, jednak jego wpływ na koszty stałe, które stanowią istotną część kosztów łącznych, pozostał ograniczony. Jednak zgodnie z polityką ogólną Komisji nadmierna rekompensata kosztów usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym powinno, nie tylko z góry lecz także po fakcie, zostać wykluczone. Z tego względu Komisja żąda, by Niderlandy dokonały kontroli rzeczywistych kosztów i, jeśli będzie to konieczne, skorygowała wysokość pomocy, aby uniknąć sytuacji, w której rekompensata pozwalałaby AVR Nuts osiągać ze swej działalności zysk wyższy od zysku osiąganego zwykle z tego rodzaju działalności w tym sektorze.
(93) Komisja uznaje, że pomoc może zostać przyznana na pokrycie kosztów zamknięcia w związku z ustalonymi inwestycjami, o ile nie zostały one jeszcze odpisane. Nie można oczekiwać, że bez wystarczających gwarancji podmiot obsługujący obiekt zawrze na okres pięcioletni umowę świadczenia usługi wymagającą znacznych inwestycji. Odpis z inwestycji przez okres pokrywający się z okresem obowiązywania umowy (pięć lat) był równie nielogiczny. Z tego względu przewidywane straty za ten okres - a razem z nimi pomoc - powinny być znacznie wyższe. W tym punkcie warunki umowy koncesyjnej stanowią konieczne i faktyczne następstwo systemu pokrycia kosztów. Fakt, że postanowienia te znalazły zastosowanie przed przewidzianą datą końcową umowy koncesyjnej, nie decyduje o niekonsekwencji tej oceny. Na podstawie informacji przekazanej przez Niderlandy Komisja oczekuje, że w zakresie dotyczącym opisanej części nie dochodzi do nadmiernej rekompensaty. Pewna liczba punktów jest jednakże niedostatecznie jasna, przede wszystkim kwestia, czy dochody ze sprzedaży aktywów lub korzyści z kontynuacji wykorzystywania do innych celów zostaną uwzględnione w sposób należyty. Z tego względu Komisja żąda, by Niderlandy także i w tej części dokonały kontroli rzeczywistych kosztów i, jeśli będzie to konieczne, zmieniły wysokość pomocy.
(94) Komisja zgadza się ponadto z przyznaniem środków na pokrycie dodatkowych kosztów będących skutkiem faktu, że piece OPB zostały zamknięte wcześniej niż przewidziano. Państwo Członkowskie nie może zostać zobligowane do kontynuowania tego rodzaju umowy zwłaszcza w sytuacji, gdy kraj ten po zakończeniu umowy płaci mniej, niż musiałby zapłacić, gdyby opisywana działalność nie została przerwana. Dane, jakie Niderlandy przekazały odnośnie do tych dodatkowych kosztów, są dość szczegółowe. Poszczególne elementy opierają się jednak na szacunkach o raczej szerokim marginesie niepewności. Ponadto powinno się tu uwzględniać jedynie niezbędne koszty związane z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym i z wcześniejszym zamknięciem, a z udostępnionych informacji nie wynika jasno, czy tak właśnie się stało. Z tego względu Komisja żąda, by Niderlandy także i w tej części dokonały kontroli rzeczywistych kosztów i, jeśli będzie to konieczne, zmieniła wysokość pomocy.
(95) Na koniec Komisja zgadza się z udzieleniem subwencji poprzez gwarancję poniesienia 30% kosztów usunięcia i oczyszczenia. Bez udzielenia gwarancji braki eksploatacyjne i pomoc eksploatacyjna byłyby prawdopodobnie wyższe, ponieważ uzgodniona kwota musiałaby zostać zamrożona jako środki zaradcze. Koszty te jako takie wiążą się bezpośrednio z pierwotnym celem polityki oferującej w Niderlandach omawianą usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Koszty rzeczywiste nie są jednakże jeszcze znane, wobec czego Komisja żąda przeprowadzenia stosownej kontroli ex post.
(96) Podsumowując, Komisja dochodzi do wniosku, że w kwestii niedoborów eksploatacyjnych za lata 2002-2003 nie udzielono nadmiernej rekompensaty, ale Komisja może sprawdzić słuszność pozostałych elementów pomocy jedynie pod warunkiem zapewnienia ze strony Niderlandów, że - uwzględniając cały ten okres - nie nastąpi nadmierna rekompensata ex post, po uwzględnieniu przy tym wyższych niedoborów lub nadwyżek w całym czasie trwania koncesji. Subwencja dopuszcza, że AVR Nuts osiąga zadowalający zysk z opisywanej działalności. W ramach umowy ryzyko ponoszone przez AVR było ograniczone, ponieważ przewidywane straty miały być w całości pokrywane przez pomoc. Ryzyko operacyjne ciążyło natomiast przede wszystkim na AVR(20). W ten sposób działalność AVR nie była wolna od ryzyka, co wykazała też późniejsza praktyka. Wziąwszy pod uwagę warunki rynkowe i profil ryzyka AVR Nuts, Komisja zdecydowanie zgadza się z poziomem zysku o maksymalnej wysokości równej stopie oprocentowania holenderskich obligacji rządowych z podwyższeniem o 2 punkty procentowe. Gdyby w praktyce zysk miał przekroczyć ten pułap, Niderlandy zobowiązane będą do zmniejszenia wysokości subwencji z mocą wsteczną, a zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu, do zgłoszenia całości subwencji, poprzez którą AVR Nuts będzie w stanie przekroczyć procent zysku. Przeprowadzając kontrolę ex post należy w sposób należyty zbadać, czy nie doszło do nadmiernej rekompensaty. Mając powyższe na uwadze, Komisja żąda szczegółowych sprawozdań z monitorowania, w których omówione powinny zostać co najmniej punkty wymienione w załączniku II do niniejszej decyzji.
Proporcjonalność i wymiana handlowa nie są zachwiane w taki sposób , by szkodziło to interesom wspólnotowym
(97) Komisja zwraca uwagę na proporcjonalność pomocy, aby środki, które będą wykorzystane do wypełnienia zadania użyteczności publicznej, nie doprowadziły do niepotrzebnego zakłócenia wymiany handlowej. Precyzując należy sprawdzić, czy ograniczenia przepisów Traktatu WE, zwłaszcza ograniczenia konkurencji i swobód wspólnego rynku wewnętrznego, nie wychodzą poza ograniczenia niezbędne do skutecznej realizacji powierzonego zadania.
(98) Komisja ocenia, że podjęte przez Niderlandy środki w dużej mierze spełniają wymóg proporcjonalności. Trudno wyobrazić sobie, jakich innych środków Niderlandy mogłyby użyć, by zagwarantować dostępność wystarczających krajowych mocy przerobowych do usunięcia odpadów niebezpiecznych. Żadna z zainteresowanych stron nie dowiodła, że istniały alternatywy dla osiągnięcia takiego celu, które w mniejszym stopniu zaburzałyby konkurencję. Także wymienione niżej części subwencji uważane są za odpowiednie.
(99) System taryf przyjęcia oparty na obniżkach zróżnicowanych: Zważywszy, że system ten ma na celu zachowanie wystarczającej wydajności do należytego usuwania odpadów OPB, jego logicznym skutkiem jest nastawienie na maksymalne wykorzystanie wydajności, aby utrzymywać koszty na możliwie najniższym poziomie. Jak wykazały Niderlandy, wszyscy dostawcy mogli ubiegać się o uzyskanie obniżek, czy to bezpośrednio, czy to przez dostawy za pośrednictwem podmiotów trzecich. Z tego względu system taryf przyjęcia oparty na obniżkach zróżnicowanych jest uzasadniony. Dzięki temu systemowi niedyskryminujących taryf i obniżek zróżnicowanych dla wszystkich dostawców - a więc też dla AVR IW - ograniczone zostało zaburzenie konkurencji wywołane pomocą. Nawet jeśli w praktyce powstały tu jakieś niejasności, to jednak niedyskryminujący charakter systemu powinien być zrozumiały dla wszystkich zainteresowanych stron. Niderlandy podjęły wystarczające środki uzupełniające, aby zwiększyć jego przejrzystość w momencie zaistnienia omawianych niejasności. Dzięki ustaleniu taryfy za wysokokaloryczne odpady na poziomie konkurencyjnych alternatyw usuwania, zaburzenie konkurencji na rynku tego rodzaju odpadów zostało ograniczone. W tym miejscu należy nadmienić, że żadne przedsiębiorstwo w Niderlandach nie było zobowiązane do dostarczania odpadów OPB lub wysokokalorycznych odpadów niebezpiecznych do AVR Nuts lub AVR IW. Natomiast AVR Nuts na podstawie umowy koncesyjnej był zobowiązany do przyjmowania wszystkich dostarczanych odpadów C2 i OPB niezależnie od tego, czy razem z nimi były przywożone wysokokaloryczne odpady niebezpieczne. W danej chwili Komisja nie znalazła wystarczających dowodów na to, że - na pierwszy rzut oka - mogłaby być tu mowa o nadużywaniu silnej pozycji przez AVR, a umowa koncesyjna z pewnością nie daje podstaw do tego rodzaju nadużycia.
(100) Pokrycie kosztów zamknięcia: Postanowienia umowy koncesyjnej związane z pokryciem kosztów - w przypadku nieprzedłużenia umowy - na pozostałą wartość księgową nieodpisanych jeszcze inwestycji, które w czasie trwania umowy zostały przez AVR wykonane za zgodą państwa, powinny również zostać uznane za odpowiednie. Bez uzyskania tego rodzaju gwarancji nie można byłoby oczekiwać wyrażenia zgody przez AVR. To samo dotyczy gwarancji państwa na poniesienie nie więcej niż 30% kosztów usunięcia i oczyszczenia w przypadku likwidacji obiektów. Należyte usunięcie i oczyszczenie leżą bez wątpienia w interesie publicznym. Wziąwszy pod uwagę trzydziestoprocentowy udział w AVR Chemie, zrozumiałe jest, że państwo ponosi odpowiedzialność za swój udział, podczas gdy pozostała proporcjonalna odpowiedzialność spoczywa na drugim udziałowcu, AVR Holding.
(101) Zachowanie początkowych dwóch pieców OPB: Komisja zbadała, czy Niderlandy zmuszone były udzielić pomocy, aby zachować jedynie jeden OPB. Pojawia się pytanie, czy przyczynianie się do realizacji celów określonych przez Niderlandy i zachowania drugiego OPB może być zrównoważone pomocą, która tego wymaga, oraz wynikającymi z tego niekorzystnymi skutkami dla zasad konkurencji.
(102) W tym miejscu Komisja uznaje, że dla Niderlandów słuszny cel stanowić może dysponowanie wystarczającymi krajowymi mocami przerobowymi na przetworzenie odpadów OPB, aby uniknąć niedoborów wydajności co zobowiązywałoby państwo do wydania zezwolenia na wywóz tego rodzaju odpadów za granicę. Nie da się uniknąć pewnej dozy elastyczności przy ocenie tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że strumienie odpadów C2 i OPB, jakie są produkowane, nie dawały się przewidzieć ze stuprocentową pewnością, oraz uwzględniając ryzyko w sprawie dostępności obiektów. Tego rodzaju ryzyko pojawiło się rzeczywiście, kiedy jeden z pieców OPB na skutek wypadków został w 2002 r. na pewien czas zamknięty. Dostępna wydajność wynosiła w 2002 r. jedynie 73%, a w 2003 r. jedynie 75% dopuszczalnej wydajności 100.000 ton. Z tego względu władze holenderskie zostały zmuszone - w sprzeczności z celami ich polityki - do wydania pozwolenia na wywóz odpadów OPB.
(103) Porównując przewidywane ilości odpadów OPB i wydajność obu pieców OPB, należy odnotować co następuje: Kiedy między końcem 2001 r. i połową 2002 r. przygotowywano umowę koncesyjną, przewidywana podaż odpadów OPB szacowana była na około 38.500 ton rocznie. Szacunki te opierały się na doświadczeniach z przeszłości. Do przerobu odpadów OPB potrzebna jest co najmniej taka sama ilość wysokokalorycznych odpadów. Jeden OPB nie wystarczyłby z pewnością do przetworzenia w sposób należyty takiej ilości odpadów. Przy podawaniu tych liczb należy jednak dokonać trzech małych krytycznych uwag. Po pierwsze, część przewidywanych dostaw odpadów OPB do AVR Nuts była prawdopodobnie skutkiem ścisłego zastosowania przez Niderlandy definicji "odpadów do usuwania" na początku 2003r. Po drugie, zainteresowane strony wskazały na alternatywne krajowe moce przerobowe do przetworzenia odpadów OPB. Po trzecie, w szacunkach przypuszczalnie nie uwzględniono możliwości przetwarzania przez AVR części odpadów w piecach rusztowych do odpadów z gospodarstw domowych(21). Przeciwwagą dla tego twierdzenia jest fakt, że w szacunkach wyraźnie uwzględniono możliwości rozwoju charakterystyczne dla tego okresu. Ponadto podaż odpadów OPB na import zmienia się z roku na rok i zależy od sytuacji na rynku międzynarodowym, a sytuacja ta jest odmienna dla różnych kategorii odpadów. Oprócz tego na początku 2002 r. dostępny był jeszcze dość pokaźny zapas odpadów OPB, co gwarantowało wystarczającą podaż na początku omawianego okresu. Szacunki dotyczące strumienia odpadów OPB byłyby być może niższe, gdyby władze holenderskie w 2002 r. oparły je na przyjęciu prawidłowego zastosowania definicji odpadów do odzysku. Wydaje się jednak mało prawdopodobne, by w oparciu o wówczas dostępne dane, sporządzono tak niskie szacunki, że władze holenderskie mogłyby z całym spokojem zadecydować, że jeden piec OPB w zupełności wystarczy. Jedno i drugie zostało potwierdzone przez fakt, że w 2003r., kiedy to Trybunał Sprawiedliwości uściślił definicję "odpadów do usuwania", Niderlandy, kierując się problemami z mocami przerobowymi w AVR, w dalszym ciągu zmuszone były zezwalać na rzeczywisty wywóz odpadów OPB. Sytuację, w której strumień odpadów OPB napływających do AVR rzeczywiście zmalał, wyjaśnić można w znacznym stopniu innymi czynnikami niż wzrost ich eksportu. Jeśli chodzi o pozostałe moce przerobowe w Niderlandach, Komisja zaznacza, że znaczna część tych mocy została uwolniona dopiero pod koniec 2003 r. po wydaniu wymaganych zezwoleń najważniejszemu ośrodkowi konkurencyjnemu zajmującemu się pirolizą. Zainteresowanym stronom nie udało się dowieść, że władze holenderskie już w 2002 r. powinny były uwzględnić wystarczające alternatywne krajowe moce przerobowe do przetwarzania wszystkich rodzajów odpadów OPB produkowanych w Niderlandach i przekazywanych do usunięcia.
(104) Decyzja o utrzymaniu funkcjonowania dwóch pieców OPB zamiast jednego spowodowała wzrost zakresu pomocy przede wszystkim ze względu na inwestycje, jakie okazały się konieczne, i które następnie musiały zostać pokryte jako skutek zamknięcia. Część tych inwestycji nie była jednak planowana w chwili podpisywania umowy koncesyjnej. Skutki dla przewidywanych niedoborów eksploatacyjnych okazały się względnie ograniczone, ponieważ koszty stałe miały stosunkowo dużą przewagę. Komisja przypuszcza, że również dla stron konkurencyjnych skutki te były raczej ograniczone: nie pojawiły się informacje, że utrzymanie funkcjonowania dwóch pieców OPB doprowadziło do spalania większych ilości odpadów OPB i innych odpadów niebezpiecznych. Wykorzystywanie mocy przerobowych OPB do innych rodzajów odpadów - co do czego nie przedstawiono żadnych dowodów - jest stosunkowo nieopłacalne i nie można przyjąć, że miało bardzo negatywne skutki dla konkurencji.
(105) W świetle opisanych powyżej rozważań Komisja sądzi, że początkowa decyzja o utrzymaniu funkcjonowania dwóch pieców OPB może być uznana za właściwą, oraz że decyzje o zamknięciu tych pieców nie zostały podjęte zbyt późno.
(106) Rola AVR IW: AVR IW obsługiwał znaczną część administracji AVR Nuts i był jednocześnie konkurentem pozostałych dostawców odpadów niebezpiecznych. Dzięki tej sytuacji AVR IW uzyskiwał informacje o planowanych i rzeczywistych ilościach dostarczanych odpadów. Zważywszy, że żaden z dostawców nie był zobowiązany do dostarczenia początkowo zadeklarowanych ilości do AVR Nuts, i zważywszy, że rzeczywiste taryfy i opusty opierały się wyłącznie na rzeczywiście dostarczonych ilościach odpadów, ciężko jest dociec, w jaki sposób AVR IW mógł czerpać ze swej centralnej pozycji korzyści finansowe lub strategiczne. Niderlandy oświadczyły, że AVR IW nie był w stanie dokonywać nadużyć swej pozycji, a Komisja, między innymi na podstawie uwag zainteresowanych stron, również nie może dojść do takiego wniosku. Możliwe jest, że AVR IW oferował we własnym imieniu usługi przetwarzania odpadów według taryf niższych niż taryfy AVR Nuts, ale nie miało to żadnego związku z pomocą i mogło mieścić się w granicach polityki konkurencyjności - ewentualni konkurenci również mieli swobodę podobnego postępowania. Także jeśli AVR IW odprowadzałby część odpadów OPB do swych spalarni odpadów z gospodarstw domowych (co nie zostało dowiedzione), nie wydaje się to skutkować niewłaściwym zburzeniem konkurencji, zważywszy, że każdy dostawca znający specyfikę odpadów mógł osiągnąć porównywalne taryfy, oferując te odpady po prostu bezpośrednio innej spalarni odpadów z gospodarstw domowych - należącej do AVR lub innych przedsiębiorstw. Ponadto zważywszy, że pomoc ustalana była w oparciu o przewidywany budżet, Komisja sądzi, że AVR dokonywał wyboru skutecznych rozwiązań i nie wyprowadzał odpadów w sytuacji, kiedy ze względu na niepełne wykorzystanie obiektów prowadziłoby to do rzeczywistego zwiększenia strat. Prawdopodobnie tego rodzaju wyprowadzanie odpadów było kiedyś uznawane za skuteczne zarządzanie odpadami zgodnie z zasadami wspólnotowymi.
(107) Rozwój technologiczny: Komisja nie sądzi, by pomoc mogła mieć znaczący negatywny wpływ na rozwój alternatywnych technologii w zakresie usuwania i odzysku odpadów. Jak dowodzą Niderlandy, istnieją inne instrumenty pobudzania tego rodzaju rozwoju. I tak na przykład w 2003 r. wydano zezwolenie dla obiektu do innowacyjnej pirolizy. Taryfy naliczone przez AVR były znacznie wyższe od taryf naliczonych przez firmę obsługującą nowy obiekt. Z tego względu negatywny wpływ subwencji, jeśli chodzi o ten punkt, musi być traktowany jako ograniczony.
(108) Subwencja na pozyskiwanie odpadów: W przeciwieństwie do wyżej opisanych elementów, stosowana subwencja nie może zostać uznana za właściwą, jeśli chodzi o pozyskiwanie odpadów w sposób, jaki dokonywał tego AVR IW, i za które AVR Nuts wypłacał wynagrodzenie pochodzące z pomocy, jaką uzyskiwał od państwa. Komisja rozumie, że aby ograniczyć koszty systemu, ilość obsługiwanych odpadów, a w szczególności ilość odpadów OPB, za które taryfy przyjęcia ustalone zostały na najwyższym poziomie, musi być jak największa. Jak podano w pkt 99, z tych względów możliwe jest zaaprobowanie systemu niedyskryminujących obniżek zróżnicowanych. Natomiast wynagradzanie AVR za pozyskiwanie odpadów stanowi niewłaściwe zaburzenie zasady konkurencyjności, ponieważ AVR IW jest tu jedynym beneficjentem. Konkurenci tej firmy nie otrzymywali podobnego wynagrodzenia na pokrycie kosztów pozyskiwania odpadów, jakie ponosili. Jeśli chodzi o wysokokaloryczne odpady niebezpieczne, rozwiązanie - przy utrzymujących się niedoborach - mogło polegać na obniżeniu taryf przyjęcia w sposób niedyskryminujący. Także w przypadku odpadów OPB zwrot kosztów pozyskiwania należy uznać za niewłaściwy. Pokrycie tych kosztów oznacza dla AVR IW dyskryminującą korzyść ze względu na szczególną działalność, jaka bezpośrednio konkuruje z pozostałymi przedsiębiorstwami zarządzającymi odpadami. Tego rodzaju pozyskiwanie nie leży bezpośrednio w interesie publicznym, który uzasadnia subwencję, a już z pewnością nie wtedy, gdy chodzi o odpady OPB pozyskiwane za granicą. Jednak również w przypadku odpadów OPB pochodzących z holenderskich źródeł pozyskiwanie może stymulować usuwanie odpadów w Niderlandach na niekorzyść właściwego ich wykorzystania w Niderlandach lub innych krajach. W warunkach szczególnych może być to również sprzeczne z zasadą głoszącą, że odpady powinny być przetwarzane w pobliżu swego źródła. Przeznaczona na pozyskiwanie kwota 2,4 miliona EUR ujęta w opierającej się na przewidywanym budżecie subwencji dla AVR Nuts, a przekazana AVR IW, nie może z tego względu zostać uzasadniona na podstawie art. 86 ust. 2 Traktatu. Ta część środka została zbadana w pkt. 6.3 pod kątem zgodności z art. 87 ust. 2 i 3 Traktatu.
6.3 Badanie zgodności pokrycia kosztów pozyskiwania z art. 87 Traktatu
(109) Komisja zbadała, czy wyłączenia przewidziane w art. 87 ust. 2 i 3 Traktatu mają zastosowanie co do pokrycia kosztów pozyskiwania dla AVR IW. Derogacje od art. 87 ust. 2 Traktatu mogłyby stanowić podstawę do uznania pomocy za zgodną z zasadami wspólnego rynku. Jednakże pomoc ta: a) nie ma charakteru społecznego i nie została przyznana użytkownikom indywidualnym; b) nie służy odbudowie po szkodach wywołanych klęskami żywiołowymi lub innymi nadzwyczajnymi wydarzeniami; oraz c) nie jest konieczna do skompensowania szkód ekonomicznych wywołanych podziałem Niemiec.
(110) Zastosowania nie mają także wyłączenia przewidziane w art. 87 ust. 3 pkt a), b) i d) Traktatu, odnoszące się do gospodarczego wsparcia terenów o zaniżonych standardach życia bądź poważnym niedoborze miejsc pracy, do wspierania realizacji projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce jednego z Państw Członkowskich, a także do pomocy przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego. Niderlandy nie starały się uzasadnić pomocy poprzez którąś z wymienionych podstaw.
(111) Jeśli chodzi o pierwszą część, derogacje od art. 87 ust. 3 punkt c) Traktatu, przede wszystkim o środki wsparcia na ułatwienie rozwoju określonych form działalności gospodarczej, Komisja stwierdza, że subwencja nie była przeznaczona na badania i rozwój, inwestycje w małym lub średnim przedsiębiorstwie, czy też na podtrzymanie działalności lub restrukturyzację AVR IW. Subwencja nie służy również rozwojowi regionalnemu, a AVR IW nie ma siedziby na terenie, na którym inwestycje początkowe mogłyby być dotowane przez pomoc regionalną. Z tego względu pomoc nie może być uznana za zgodną z zasadami wspólnego rynku ze względu na ułatwienie w rozwoju określonych regionów.
(112) Komisja zbadała, czy opisywany środek pomocy z jakichkolwiek innych powodów podlega wyłączeniom przewidzianym w art. 87 ust. 3 pkt c) Traktatu, a w szczególności czy w sprawie tej mogą być zastosowane wytyczne w sprawie pomocy państwa dla celów ochrony środowiska. Ponieważ subwencja ta stanowi pomocy eksploatacyjnej, Komisja zbadała jej zgodność z sekcją E.3.1 wytycznych w sprawie pomocy dla ochrony środowiska. Okazało się, że pomoc nie była ani konieczna, ani nie ograniczała się do ścisłej rekompensaty dodatkowych kosztów produkcji względem cen rynkowych określonych produktów czy usług.
(113) Zważywszy, że żadne z wymienionych wyłączeń nie znajduje zastosowania, Komisja stwierdza, że omawiana pomoc jest sprzeczna z zasadami wspólnego rynku, oraz że beneficjent powinien dokonać zwrotu zgodnie z art. 14 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, zgodnie z postanowieniami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE(22).
7 WNIOSKI
(114) Komisja oświadcza, że następujące środki stanowią pomoc państwa na rzecz AVR Nuts: 1) pokrycie niedoborów budżetowych w latach 2002 i 2003; 2) pokrycie niedoborów budżetowych w 2004 r. i w okresie pozostałym lat 2005 i 2006; 3) pokrycie kosztów zamknięcia, na które składają się a) pokrycie kosztów zamknięcia powiązanych z uzgodnionymi inwestycjami, o ile nie zostały one jeszcze odpisane, b) koszty zamknięcia na skutek wcześniejszego zakończenia przetwarzania odpadów w piecach OPB, oraz 4) pomoc ujęta w gwarancji. Pomoc może - z wyłączeniem części przeznaczonej na pokrycie kosztów pozyskiwania odpadów - zostać określona jako zgodna z zasadami wspólnego rynku, ponieważ stanowi pokrycie kosztów usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu, o ile nie przekracza ona kwoty strat rzeczywiście poniesionych w tym okresie i zachowana została właściwa stopa zysku. Z tego względu Komisja zwraca się do Niderlandów o przedłożenie sprawozdań rocznych dotyczących rzeczywistego wykorzystania pomocy oraz zyskowności z działalności za dane lata. Niderlandy przeprowadzą również kontrolę pokrycia kosztów zamknięcia, uwzględniając przy tym punkty wymienione w załączniku II. Międzyokresowe sprawozdanie z tej kontroli zostanie przedłożone Komisji nie później niż wiosną 2006 r., a sprawozdanie końcowe nie później niż wiosną 2007 r. Ponadto Niderlandy zgłaszać będą każdą pomoc dla AVR Nuts, dzięki której przedsiębiorstwo to może uzyskać stopę zysku wyższą niż oprocentowanie holenderskich obligacji rządowych podwyższone o 2 punkty procentowe. Pomoc taka nie może zostać wypłacona przed zatwierdzeniem jej przez Komisję zgodnie z art. 4 lub 7 rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(115) Natomiast kwota 2,396 miliona EUR przekazana AVR IW na pokrycie kosztów pozyskiwania odpadów uznana zostaje za sprzeczną, ponieważ nie może być określona jako właściwe pokrycie kosztów za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Stanowi ona raczej wynagrodzenie kosztów AVR IW, które zwykle powinny być ujmowane w budżecie przedsiębiorstwa zajmującego się gospodarką odpadami. Nie ma tu zastosowania żaden z wyjątków dotyczących zakazu pomocy państwa związanych z art. 87 ust. 1 Traktatu. Z tego względu ta część subwencji powinna być zwrócona bezpośrednio przez AVR IW. Dlatego Komisja nakazuje Niderlandom obciążenie AVR IW zwrotem pomocy wraz z odpowiednimi odsetkami na warunkach określonych w niniejszej decyzji.
(116) Komisja zwraca się do Niderlandów o przekazanie wnioskowanych danych w oparciu o listę stanowiącą załącznik III do niniejszej decyzji z dokładnym wyszczególnieniem, jakie środki są planowane i już zostały podjęte, aby uzyskać niezwłoczny i rzeczywisty zwrot subwencji. Komisja zwraca się do Niderlandów o przekazanie w ciągu dwóch miesięcy po opublikowaniu niniejszej decyzji wszelkich dokumentów potwierdzających wszczęcie przeciw AVR IW procedury zwrotu (jak np. nakazów zwrotu itd.).
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli, dnia 22 czerwca 2005 r.
| W imieniu Komisji | |
| Neelie KROES | |
| Członek Komisji |
______
(1) Dz.U. C 196 z 20.8.2003, str. 5 i Dz.U. C 250 z 9.10.2004, str. 6
(2) Patrz przypis 1.
(3) Dz.U. L 83 z 27.3.1999, str. 1. Rozporządzenie zmienione Aktem Przystąpienia z 2003r.
(4) Patrz przypis 1.
(5) Dz.U. L 194 z 25.7.1975, str. 39. Dyrektywa zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1882/2003 (Dz.U. L 284 z 31.10.2003, str. 1).
(6) Umowa koncesyjna opisuje odpady OPB jako "część strumienia odpadów, której spalanie traktowane jest jako forma unieszkodliwiania, a są to odpady niebezpieczne o wartości cieplnej mniejszej niż 11,5 MJ/kg (=1% chloru) lub 15MJ/kg (>1% chloru), odpady niebezpieczne w opakowaniu, szczególne odpady szpitalne i odpady zawierające PCB".
(7) Dz.U. L 30 z 06.2.1993, str. 1. Rozporządzenie ostatnio zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2557/2001 (Dz. U. L 349 z 31.12.2001, str. 1).
(8) Patrz przede wszystkim orzeczenie z 25 czerwca 1998r., sprawa C-203/96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV i in. / Minister Mieszkalnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Środowiska, Zb. Orz.. 1998, I-4075.
(9) Patrz przede wszystkim orzeczenie z 13 lutego 2003r., sprawa C-288/00, Komisja/Niemcy,. Zb. Orz.. 2003, I-1439.
(10) Źródło: Perspektywy spalania szczególnych odpadów niebezpiecznych, AOO-2004-12, sporządzone przez Afval Overleg Orgaan / Urząd Utylizacji Odpadów/, lipiec 2004, www.aoo.nl.
(11) Dz.U. L 195 z 29.7.1980, str. 35 ostatnio zmienionej dyrektywą 2000/52/WE (Dz.U L 193 z 29.7.2000, str. 75).
(12) Pomoc jest zmniejszana o 75.000 EUR za każdy miesiąc, w którym Prowincja Zuid Holland przyznaje wyrównanie szczytowe dot. emisji CO ("peakshaving"). W momencie ustalania niedoboru eksploatacyjnego nie miało to jeszcze miejsca. Kwota ta stanowi przewidywane miesięczne oszczędności, jeśli takie wyrównanie szczytowe zostałoby przyznane.
(13) W przypadku wysokokalorycznych odpadów niebezpiecznych istniało początkowo kilka wyjątków związanych z wcześniejszymi umowami.
(14) Dz.U. UE C 37 z 03.02.2001, str. 3.
(15) Orzeczenie z 24 lipca 2003r., sprawa C-280/00, Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg / Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Zb. Orz. 2003, I-7747.
(16) Artykuł 5.3 umowy koncesyjnej i art. 5.2 umowy o świadczeniu usług przez przedsiębiorstwa powiązane z AVR (załącznik 7.2.A do umowy koncesyjnej).
(17) Komunikat Komisji "Usługi w ogólnym interesie w Europie", Dz.U. C 17 z 19.1.2001, str. 4, pkt 22.
(18) Zielona Księga dotycząca usług użyteczności publicznej, COM(2003) 270 wersja ostateczna z 21.5.2003, i Biała Księga dotycząca usług użyteczności publicznej, COM(2004) 374 wersja ostateczna z 12.5.2004.
(19) Orzeczenie z 23 maja 2000 r., sprawa C 209/98, Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) / Københavns Kommune,. Zb. Orz.2000, I-3743, ust. 75. Przykład sprawy, w której Komisja orzekła, że zarządzanie określonymi odpadami jest usługą w ogólnym interesie gospodarczym, znaleźć można w pomocy nr N 638/2002 - Niderlandy - Terminowa regulacja o zbiórce CFC i halonów, Dz.U. C 82 z 5.4.2003, str. 18. Patrz w związku z tym także orzeczenie z 7 lutego 1985r., sprawa 240/83, Procureur de la République / Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU), Zb. Orz. 1985, 531.
(20) Umowa koncesyjna zawiera przy tym postanowienie dotyczące międzyokresowego podwyższenia pomocy na wypadek zmiany środków polityki władz bądź katastrof niezależnych od AVR. Podobne postanowienie umożliwia obniżenie subwencji, jeśli strata byłaby znacznie niższa niż założono.
(21) Trzy wspólnie działające strony konkurencyjne wskazały przede wszystkim, że ilustracja 3.2 dotycząca teoretycznej i rzeczywistej dostępności oraz dostaw odpadów niebezpiecznych zamieszczona w publikacji "Perspektywy spalania szczególnych odpadów niebezpiecznych" (dołączonej zarówno do uwag trzech stron jak i do pisma Niderlandów) sugeruje zbyt wysokie szacunki co do podaży odpadów OPB, ponieważ szacunki te nie uwzględniają możliwości przetwarzania przez AVR części odpadów w piecach rusztowych do odpadów z gospodarstw domowych. Praktyka stosowana przez AVR została jednakże szczegółowo opisana w pkt. 3.1.2 tej publikacji.
(22) Dz.U. L 140 z 30.4.2004, str. 1.
ZAŁĄCZNIKI