Strategia przyszłego rozwiązywania kwestii instytucjonalnych dotyczących agencji regulacyjnych (2008/2103(INI)).
Dz.U.UE.C.2010.15E.27
Akt nienormatywnyP6_TA(2008)0495
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 października 2008 r. w sprawie strategii przyszłego rozwiązywania kwestii instytucjonalnych dotyczących agencji regulacyjnych (2008/2103(INI))
(2010/C 15 E/05)
(Dz.U.UE C z dnia 21 stycznia 2010 r.)
Parlament Europejski,
– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 11 marca 2008 r. zatytułowany "Przyszłość agencji europejskich" (COM(2008)0135),
– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie komunikatu Komisji: "Ramy prawne dla europejskich agencji regulacyjnych"(1),
– uwzględniając projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie utworzenia ram prawnych dla europejskich agencji regulacyjnych (COM(2005)0059),
– uwzględniając pytanie ustne wymagające debaty skierowane wspólnie do Rady przez Komisję Spraw Konstytucyjnych i Komisję Budżetową oraz odpowiedź udzieloną przez Radę na posiedzeniu plenarnym dnia 15 listopada 2005 r. (O-0093/05),
– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie projektu Komisji w sprawie porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie utworzenia ram prawnych dla europejskich agencji regulacyjnych(2),
– uwzględniając decyzję Konferencji Przewodniczących z dnia 17 kwietnia 2008 r.,
– uwzględniając pismo skierowane dnia 7 maja 2008 r. przez przewodniczącego Komisji do przewodniczącego Parlamentu Europejskiego oraz do urzędującego przewodniczącego Rady, w którym opowiada się on za utworzeniem międzyinstytucjonalnej grupy roboczej na szczeblu politycznym,
– uwzględniając art. 45 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinie Komisji Budżetowej, Komisji Kontroli Budżetowej, Komisji Gospodarczej i Monetarnej oraz Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii (A6-0354/2008),
A. mając na uwadze, że starania podjęte przez Parlament i Komisję w celu ustanowienia prawnie wiążących ram dla europejskich agencji regulacyjnych nie dały żadnego rezultatu,
B. mając na uwadze, że nie osiągnięto istotnych postępów w kwestii projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2005 r. ze względu na instytucjonalną i polityczną odmowę Rady oraz ze względu na to, że Komisja postanowiła wycofać swoją propozycję porozumienia międzyinstytucjonalnego i zastąpić ją zachętą do uczestnictwa w dialogu międzyinstytucjonalnym, który ma doprowadzić do przyjęcia wspólnego podejścia,
C. mając na uwadze, że chociaż na pierwszy rzut oka agencje regulacyjne można uznać za "mikroinstytucje", jednak mają one wpływ w skali makro na europejski system sprawowania rządów,
D. mając na uwadze, że nadal konieczne jest zdefiniowanie przynajmniej podstawowych cech strukturalnych agencji regulacyjnych, jako że stały się one uznanym parainstytucjonalnym elementem Unii Europejskiej,
E. mając na uwadze przedstawioną przez Komisję propozycję utworzenia międzyinstytucjonalnej grupy roboczej, mającej za zadanie sporządzenie wspólnych ram dla agencji regulacyjnych oraz określenie uprawnień poszczególnych instytucji Unii Europejskiej w stosunku do tych agencji,
F. mając na uwadze, że Komisja musi opracować horyzontalną ocenę agencji regulacyjnych do 2009-2010 r. i w jak najkrótszym czasie przedłożyć Parlamentowi i Radzie sprawozdanie zawierające wnioski z tej oceny,
G. mając na uwadze, że należy z zadowoleniem przyjąć decyzję Komisji o powstrzymaniu się od wysuwania propozycji utworzenia nowych agencji, dopóki międzyinstytucjonalna grupa robocza nie zakończy swoich prac,
H. mając na uwadze, że Komisja nie powinna odchodzić od wytycznych projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2005 r. w sprawie zmian w podstawowych aktach regulujących działalność istniejących agencji regulacyjnych, aby mogły one dostosować się do nowego podejścia,
I. mając na uwadze, że istnieją już wspólne ramy prawne(3) dla agencji wykonawczych, którym powierzono czasowo zadanie zarządzania programami wspólnotowymi,
Uwagi ogólne
1. uważa, że propozycja Komisji stanowi inicjatywę zasługującą na uznanie, i deklaruje wolę udziału za pośrednictwem swoich przedstawicieli w pracach międzyinstytucjonalnej grupy roboczej, lecz uważa, że "wspólne podejście" nie spełnia jego oczekiwań co do zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego; zwraca uwagę, że nie wyklucza to rozwoju innych form porozumienia w wyniku prac grupy roboczej;
2. wzywa Radę będącą również jednym z organów władzy budżetowej do konstruktywnego udziału w pracach wspomnianej grupy roboczej;
3. zwraca się do Rady i Komisji o jak najszybsze sporządzenie, wspólnie z Parlamentem, programu prac międzyinstytucjonalnej grupy roboczej, aby mogła rozpocząć prace jesienią 2008 r.;
4. uważa, że program prac międzyinstytucjonalnej grupy roboczej powinien zawierać m. in. następujące punkty:
– wykaz dziedzin, na których powinna się skupić horyzontalna ocena, którą Komisja musi przeprowadzić do końca 2009 r.,
– ustalenie obiektywnych kryteriów umożliwiających ocenę przydatności istnienia agencji z uwzględnieniem ewentualnych rozwiązań zastępczych,
– regularną, skoordynowaną i spójną ocenę prac agencji i osiągniętych przez nie wyników, w tym ocenę zewnętrzną, szczególnie za pomocą analiz kosztów i zysków,
– ocenę, czy opcja utworzenia agencji jest bardziej efektywna pod względem kosztów niż samodzielne wykonanie tych zadań przez służby Komisji,
– ocenę możliwych utraconych zysków z powodu powierzenia pewnych działań agencjom regulacyjnym, a nie służbom Komisji,
– przyjęcie środków mających na celu wzmocnienie przejrzystości agencji, w szczególności poprzez zbliżenie ich podstawowych cech strukturalnych,
– wyznaczenie granic niezależności agencji i sprawowanego nad nimi nadzoru, a w szczególności charakteru i zakresu odpowiedzialności Komisji za ich działalność, biorąc pod uwagę fakt, że Komisja nie może odpowiadać za agencje w większym zakresie niż zakres jej konkretnego wpływu na działalność agencji jako takich,
– wyznaczenie przez Radę i Komisję przedstawicieli do organów nadzorujących agencje oraz przesłuchanie kandydatów przez właściwą komisję parlamentarną,
– mianowanie składu organów wykonawczych agencji, a w szczególności ich dyrektorów, oraz uściślenie roli Parlamentu w tym względzie,
– potrzebę określenia standardowego podejścia agencji w zakresie prezentacji swojej działalności w danym roku budżetowym, a także rachunków i sprawozdań z zarządzania budżetem i finansami,
– standardowy wymóg dotyczący sporządzania i podpisywania przez dyrektorów wszystkich agencji poświadczenia wiarygodności zawierającego w razie potrzeby zastrzeżenia,
– zharmonizowany model stosowany w odniesieniu do wszystkich agencji i organów zdecentralizowanych, wprowadzający wyraźne rozróżnienie między:
– przeznaczonym do wiadomości publicznej sprawozdaniem rocznym z działalności, pracy i osiągnięć danego organu,
– sprawozdaniami finansowymi i sprawozdaniem z wykonania budżetu,
– sprawozdaniem z działalności analogicznym do sprawozdań z działalności dyrektorów generalnych Komisji,
– poświadczeniem wiarygodności podpisywanym przez dyrektora organu, wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami lub uwagami, które dyrektor uzna za warte uwzględnienia przez organ udzielający absolutorium,
– definicję zasad określających, czy i w jakim stopniu opłaty i płatności powinny stanowić jedno ze źródeł finansowania agencji,
– zapewnienie bieżącego przeglądu potrzeb istniejących agencji oraz ustanowienie kryteriów służących do określenia, kiedy dana agencja regulacyjna osiągnęła swój cel i może zakończyć działalność;
5. wyraża ubolewanie z powodu braku ogólnej strategii tworzenia agencji UE; zauważa, że nowe agencje tworzy się w indywidualnych przypadkach, co prowadzi do powstawania nieprzejrzystego zlepku agencji regulacyjnych, agencji wykonawczych i innych organów wspólnotowych, z których każdy jest wytworem sui generis;
6. odnotowuje stanowisko Komisji, zgodnie z którym ustanawianie agencji regulacyjnych, które czasami odbywa się przy udziale Parlamentu, jest wyrazem współpracy między państwami członkowskimi, a działalność tych agencji opiera się na współdziałaniu i wykonywaniu uprawnień, których nie można przyznać wyłącznie instytucjom UE pod groźbą narażenia się na zarzut centralizmu;
7. wzywa Radę i Komisję do wspólnego z Parlamentem działania na rzecz ustanowienia jasnych, wspólnych i spójnych ram określających miejsce, jakie zajmą w przyszłości agencje w systemie sprawowania rządów w UE;
8. stoi na stanowisku, że należy zapewnić przejrzystość agencji regulacyjnych, zwłaszcza w odniesieniu do ich funkcjonowania, ujawniania informacji i dostępu do informacji oraz planowania działań i odpowiedzialności za nie;
9. uważa, że priorytetem "wspólnych ram" porozumienia międzyinstytucjonalnego powinno być zracjonalizowanie funkcjonowania i zoptymalizowanie wartości dodanej agencji regulacyjnych dzięki zapewnieniu większej przejrzystości, widocznej kontroli demokratycznej oraz wzmocnionej skuteczności;
10. uważa, że konieczne jest ustanowienie minimalnych wspólnych reguł i zasad dotyczących struktury, funkcjonowania i kontroli ogółu agencji regulacyjnych, niezależnie od ich charakteru;
11. uważa, że uczestnictwo w działaniach agencji regulacyjnych będzie musiało zostać zagwarantowane poprzez formalne ukonstytuowanie procesu konsultacji i dialogu z zainteresowanymi stronami;
12. uważa, że różnorodność strukturalna i funkcjonalna agencji skłania do poważnej refleksji nad parametrami regulacyjnymi, dobrym systemem rządzenia i stosunkami międzyinstytucjonalnymi pod względem centralizacji i decentralizacji;
13. opowiada się za zagwarantowaniem zasady sprawnego zarządzania poprzez wspólne podejście do procesu doboru kadr, planowania budżetowego i zarządzania zasobami, skutecznego zarządzania i oceny wyników;
14. zbada, czy podjęte przez Komisję zobowiązanie do odrzucania wniosków o ustanowienie nowych agencji regulacyjnych nie powinno również obejmować dwóch pozostających w zawieszeniu wniosków dotyczących sektorów energii i telekomunikacji;
15. podkreśla potrzebę ustanowienia kontroli parlamentarnej nad tworzeniem i funkcjonowaniem agencji regulacyjnych, która powinna polegać przede wszystkim na:
– przedstawianiu Parlamentowi rocznego sprawozdania przez agencje;
– możliwości zapraszania dyrektora agencji przed właściwą komisję parlamentarną przy okazji jego nominacji oraz
– udzielaniu przez Parlament absolutorium z wykonania budżetu przez agencje finansowane ze środków wspólnotowych;
16. zwraca się do Komisji o przedłożenie w stosownym czasie wniosków z horyzontalnej oceny agencji regulacyjnych, przed zakończeniem okresu 2009-2010 r., aby wnioski te mogły zostać wzięte pod uwagę przez międzyinstytucjonalną grupę roboczą;
17. wzywa Komisję do określenia wskaźników pozwalających na porównywanie wyników i określenie jasnych reguł zakończenia mandatu agencji w przypadku słabych wyników;
18. zwraca się do przewodniczącego i do Konferencji Przewodniczących o nadanie pierwszeństwa kwestii utworzenia grupy roboczej zaproponowanej przez Komisję oraz uważa za stosowne, aby Parlament był w tej grupie reprezentowany przez przewodniczących lub sprawozdawców Komisji Spraw Konstytucyjnych, Komisji Budżetowej, jak również dwóch innych komisji mających doświadczenie praktyczne w monitorowaniu działań agencji regulacyjnych;
19. ponawia wezwanie ze strony Parlamentu i Komisji, zawarte w projekcie porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2005 r., do włączenia decyzji o siedzibie agencji do aktu podstawowego;
Uwarunkowania budżetowe
20. pragnie ponownie podkreślić znaczenie systematycznego zapewnienia na szczeblu międzyinstytucjonalnym stosowania procedury określonej w pkt. 47 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami(4) (PM z dnia 17 maja 2006 r.) i podkreśla potrzebę nadania odpowiedniego dalszego biegu wspólnemu oświadczeniu Parlamentu, Rady i Komisji z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie agencji zdecentralizowanych;
21. wyraża przekonanie, że szczegółowa procedura określająca stosowanie tego przepisu jest absolutną koniecznością; uważa, że taka procedura dałaby możliwość przejęcia niektórych ważnych aspektów zablokowanego projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2005 r., być może w połączeniu z pewnymi dostosowaniami do ramowego rozporządzenia finansowego dla agencji(5);
22. uważa, że jeżeli ocena wykazuje brak możliwości zapewnienia skuteczności zdecentralizowanej administracji i jej efektywności pod względem kosztów, Unia Europejska nie powinna zawahać się przed odwróceniem aktualnej tendencji zlecenia na zewnątrz zadań Komisji i powinna ustanowić jasne zasady w zakresie zakończenia mandatu zdecentralizowanych agencji;
23. popiera zamiar Komisji, by nie proponować tworzenia żadnych nowych zdecentralizowanych agencji do czasu zakończenia procesu oceny, w szczególności w związku z faktem, że margines bieżących wieloletnich ram finansowych utrudniałby w znacznym stopniu finansowanie jakichkolwiek nowych organów Wspólnoty bez dogłębnej rewizji planowania;
24. uważa, że z budżetowego punktu widzenia następujące kwestie są najważniejsze w zakresie programu prac międzyinstytucjonalnej grupy roboczej w sprawie przyszłości agencji UE:
Opracowanie definicji pojęcia "agencja"
25. przypomina w związku z tym definicję "agencji" określoną na posiedzeniu trójstronnym w dniu 7 marca 2007 r. kiedy to postanowiono, że dla celu stosowania art. 47 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r. pojęcie "agencja" zostanie zdefiniowane w oparciu o kryterium, czy dany organ został ustanowiony na mocy art. 185 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich(6) (rozporządzenie finansowe);
26. chciałby podkreślić znaczenie, jakie przywiązuje do jasnej i spójnej terminologii w odniesieniu do agencji, która powinna zostać ustalona dla wspólnego użytku; przypomina, że "agencje regulacyjne" stanowią jedynie podgrupę agencji zdecentralizowanych;
Nowe agencje - powiązanie procedur legislacyjnych i prerogatyw budżetowych
27. uważa, że należy przedyskutować problemy związane z kalendarzem, jak również aspekty prawne i proceduralne, jakie mogą się pojawić, jeżeli porozumienie w sprawie finansowania nowej agencji na mocy art. 47 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r. nie zostanie zawarte na czas, równocześnie z podjęciem decyzji przez ustawodawcę; uważa za równie niezbędne, by zbadać zabezpieczenia proceduralne dla zapewnienia pełnego zaangażowania władzy budżetowej we wszystkie kwestie mające wpływ na budżet, takie jak rozszerzenie zadań agencji;
28. przypomina o wezwaniu Parlamentu z 2005 r. do obowiązkowego przeprowadzania oceny efektywności pod względem kosztów przed zaproponowaniem utworzenia nowej agencji; ocena ta powinna w szczególności koncentrować się na kwestii, czy opcja utworzenia agencji (w tym prawdopodobne koszty związane z kontrolą i koordynacją) jest bardziej efektywna pod względem kosztów niż samodzielne wykonanie tych zadań przez służby Komisji, ale również na takich kwestiach, jak mandat i metody pracy agencji oraz jej stopień niezależności od Komisji, co stanowi obiekt szczególnego zainteresowania ustawodawcy;
Istniejące agencje - monitorowanie
29. podkreśla konieczność regularnego i skoordynowanego przeprowadzania oceny i kontroli - unikając powielania i nakładania się działań - w celu oszacowania wartości dodanej już istniejących zdecentralizowanych agencji, które nie podlegają już zakresowi pkt. 47 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r.; uważa, że jest to kolejny etap już podjętych działań, które zaowocowały wspólnym oświadczeniem w sprawie agencji wspólnotowych przyjętym podczas posiedzenia trójstronnego dnia 18 kwietnia 2007 r., uzgodniono "regularną ocenę istniejących agencji Wspólnoty, ze szczególnym naciskiem na ich efektywność pod względem kosztów, szczegółowo wyjaśniając kryteria których użyto przy wyborze agencji podlegającej ocenie";
30. zauważa, że przeprowadzona analiza powinna odpowiadać na kilka podstawowych kwestii związanych z efektywnością pod względem kosztów i mogłaby zostać przeprowadzona w oparciu m. in. o następujące kryteria:
– adekwatność: w jakim stopniu cele przewidziane w rozporządzeniu ustanawiającym agencję były adekwatne do poziomu wydatków publicznych przyznanych w budżecie?
– skuteczność: jakie efekty (jaki wpływ) uzyskała działalność agencji?
– efektywność (pod względem kosztów): jak z ekonomicznego punktu widzenia różne nakłady zostały przekształcone w wyniki i rezultaty? Czy (oczekiwane) skutki osiągnięto przy rozsądnych nakładach, w szczególności w odniesieniu do zatrudnionego personelu i organizacji wewnętrznej?
31. zaznacza, że uwzględniając ogólny wpływ agencji na budżet, Komisja musi w przekonujący sposób wykazać, że sprawowanie władzy w Europie poprzez agencje jest najbardziej efektywną pod względem kosztów, skuteczną i odpowiednią opcją wdrażania polityki europejskiej aktualnie i w bliskiej przyszłości;
Wspólne ramy ogólne
32. podkreśla konieczność ustanowienia minimalnych uniwersalnych standardów, między innymi w odniesieniu do roli i politycznej odpowiedzialności Komisji w stosunku do agencji, wsparcia przyznawanego przez państwa goszczące agencje oraz terminowego i przejrzystego wyboru siedziby agencji, co mogłoby zostać określone w rozporządzeniach ustanawiających agencje;
33. przypomina, że działaniami agencji należy zarządzać zgodnie z zasadami rachunkowości i przepisami rozporządzenia finansowego; podkreśla obowiązki agencji dotyczące procedury uzyskania absolutorium;
34. uważa ponadto, że bardzo ważne jest, by spróbować określić wspólne zasady prezentacji budżetów agencji, tak aby wskaźniki budżetowe, takie jak wskaźniki wykonania agencji czy indywidualne składniki dochodów i wydatków były bardziej przejrzyste i porównywalne; uważa, że ogólna prezentacja pomocy przyznanej agencjom z budżetu UE może wymagać dostosowania do zadań i roli agencji nowej generacji;
35. podkreśla, że według danych zawartych w powyższym komunikacie Komisji obecnie istnieje 29 agencji regulacyjnych, które zatrudniają około 3.800 pracowników, a ich budżet wynosi około 1.100 mln EUR rocznie, łącznie z wkładem Wspólnoty w wysokości około 559 mln EUR;
36. nalega, aby proces audytu/udzielania absolutorium był proporcjonalny do całkowitego budżetu agencji; w szczególności zauważa, że zasoby, którymi dysponuje Europejski Trybunał Obrachunkowy, nie zwiększyły się wraz ze wzrostem liczby agencji, jaki miał miejsce w ostatnich latach;
37. ponawia swój apel wyrażony w ust. 7 rezolucji z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu agencjom, aby wyniki działalności agencji były poddawane regularnemu audytowi (na zasadzie ad hoc) Europejskiego Trybunału Obrachunkowego lub innego niezależnego audytora; uważa, że kontrole te nie powinny ograniczać się do tradycyjnych elementów zarządzania finansami i właściwego wykorzystania finansów publicznych, lecz powinny dotyczyć również wydajności i skuteczności administracji oraz obejmować ocenę każdej agencji pod kątem zarządzania finansami;
38. uważa, że wszystkie agencje powinny wraz z planem zatrudnienia przedstawiać wykaz pracowników stałych i tymczasowych oraz ekspertów krajowych, a także przedstawiać wszelkie zmiany, jakie nastąpiły w stosunku do dwóch poprzednich lat;
39. zwraca uwagę na specjalne sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 5/2008 w sprawie należytego zarządzania finansami przez agencje, zawierające szczególne odniesienie do audytu wyników;
40. wzywa Komisję do połączenia funkcji administracyjnych mniejszych agencji w celu stworzenia masy krytycznej pozwalającej agencjom na działanie w zadowalającym stopniu zgodne z przepisami obowiązującymi w dziedzinie zamówień publicznych oraz z rozporządzeniem finansowym i regulaminami pracowniczymi(7);
41. nalega, by Komisja dokonała krytycznej analizy wniosków budżetowych agencji, jako że większość agencji nie wykorzystuje wnioskowanych środków;
*
**
42. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji oraz rządom państw członkowskich.
______
(1) Dz.U. C 92 E z 16.4.2004, s. 119.
(2) Dz.U. C 285 E z 22.11.2006, s. 123.
(3) Rozporządzenie Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz.U. L 11 z 16.1.2003, s. 1).
(4) Dz.U. C 139 z 14.6. 2006, s. 1.
(5) Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2343/2002 z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów określonych w artykule 185 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 72).
(6) Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.
(7) Rozporządzenie Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz ustanawiające specjalne środki stosowane tymczasowo wobec urzędników Komisji (Dz.U. L 56 z 4.3.1968, s. 1).