Sprawozdanie z kontroli skuteczności zarządzania Europejskim Bankiem Centralnym w roku budżetowym 2008: Obowiązujące w EBC systemy i procedury dotyczące zarządzania działaniami jego dyrekcji wraz z odpowiedziami Europejskiego Banku Centralnego.
Dz.U.UE.C.2010.159.1
Akt nienormatywny(2010/C 159/01)
(Dz.U.UE C z dnia 18 czerwca 2010 r.)
SKRÓTY
BCO Dział Budżetu, Kontrolingu i Organizacji (w ramach DG-H)
BUCOM Komitet Budżetowy (komitet ESBC)
D-CO Dyrekcja Komunikacji
DG-E Dyrekcja Generalna ds. Ekonomii
DG-H Dyrekcja Generalna Kadr, Budżetu i Organizacji
DG-I Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Międzynarodowych i Europejskich
DG-R Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych
DG-S Dyrekcja Generalna Statystyki
DG-SL Dyrekcja Generalna Sekretariat i Służby Językowe
EBC Europejski Bank Centralny
EMO Dział Modelowania Ekonometrycznego (w ramach DG-R)
ESBC Europejski System Banków Centralnych
FIP Dział Polityki Fiskalnej (w ramach DG-E)
FIR Dział Badań Finansowych (w ramach DG-R)
KBC Krajowe banki centralne
KWW Kluczowy wskaźnik wykonania
PRO Projekt rozwoju organizacyjnego
PŚO Plan średniookresowy
RCC Komitet ds. Koordynacji Badań
STC Komitet ds. Statystyki
T2S Program "Target 2 Securities"
WSTĘP
1. Europejski Bank Centralny (EBC - "bank") wraz z krajowymi bankami centralnymi wszystkich państw członkowskich UE tworzą Europejski System Banków Centralnych (ESBC). Głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. ESBC wspiera także ogólne polityki gospodarcze w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii(1). W związku z tym EBC wykonuje zadania określone w statucie(2) i odpowiada za zarządzanie swoją działalnością i finansami.
2. Podstawę przeprowadzania przez Trybunał kontroli skuteczności zarządzania EBC stanowi art. 27.2 Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC(3). Kontrola objęła obowiązujące w EBC systemy i procedury dotyczące zarządzania działaniami jego dyrekcji w roku budżetowym 2008 oraz planowania działań na 2009 r.
3. Organami decyzyjnymi EBC są Rada Prezesów i Zarząd(4). Zarząd realizuje politykę pieniężną zgodnie z wytycznymi i postanowieniami Rady Prezesów(5). Spoczywa na nim ogólna odpowiedzialność za zarządzanie bieżącą działalnością EBC i jego zasobami.
4. EBC podzielony jest na 18 jednostek organizacyjnych, z których 15 to dyrekcje lub dyrekcje generalne. Wszystkie jednostki podlegają "zwierzchniemu kierownictwu Zarządu"(6). Za poszczególne jednostki odpowiadają odpowiedni członkowie Zarządu.
5. Władza budżetowa EBC znajduje się w gestii Rady Prezesów. Rada Prezesów przyjmuje roczny budżet EBC na podstawie wniosku przedstawionego przez Zarząd(7). Dyrekcja Generalna Kadr, Budżetu i Organizacji monitoruje wykonanie budżetu oraz doradza dyrekcjom i wspiera je w skutecznym i wydajnym zarządzaniu ich zasobami.
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE
6. Do kontroli EBC przyjęto rotacyjne podejście kontrolne, polegające na wyborze różnych dziedzin zarządzania do badania w poszczególnych latach. Podstawowym celem przeprowadzonej przez Trybunał kontroli za rok budżetowy 2008 było dokonanie oceny, czy EBC wprowadził systemy i procedury niezbędne do zarządzania swoimi dyrekcjami, na podstawie odpowiedzi na trzy następujące pytania kontrolne:
– Czy dyrekcje odpowiednio planowały swoje działania?
– Czy dyrekcje odpowiednio monitorowały swoje działania?
– Czy dyrekcje prowadziły sprawozdawczość dotyczącą swoich działań i ocenę ich wyników?
7. Dokonana przez Trybunał ocena objęła systemy i procedury obowiązujące w całym banku, a także konkretne ustalenia opracowane i stosowane przez badane dyrekcje. Odnotowane przez Trybunał dobre praktyki stosowane przez jedną z dyrekcji zostały wykorzystane do oceny systemów i procedur zarządzania stosowanych w innych dyrekcjach. W ramach kontroli nie oceniano wyników całego EBC ani też wyników dyrekcji.
8. Do kontroli wybrano sześć dyrekcji (zob. ramka 1) spośród 15 dyrekcji będących dyrekcjami lub dyrekcjami generalnymi(8). Wyboru dokonano na podstawie następujących kryteriów: (i) charakter działalności, (ii) wysokość budżetu i wielkość zasobów kadrowych oraz (iii) obszary wsparcia i operacyjne(9). Krótki opis poszczególnych dyrekcji znajduje się w załączniku 1.
| Ramka 1 - Dyrekcje objęte kontrolą |
| (i) Dyrekcja Komunikacji (D-CO); |
| (ii) Dyrekcja Generalna ds. Ekonomii (DG-E); |
| (iii) Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Międzynarodowych i Europejskich (DG-I); |
| (iv) Dyrekcja Generalna Sekretariat i Służby Językowe (DG-SL); |
| (v) Dyrekcja Generalna Statystyki (DG-S); |
| (vi) Dyrekcja Generalna Badań Naukowych (DG-R). |
9. W załączniku 2 znajduje się przegląd szczegółowych kryteriów kontroli oraz ocena dokonana w odniesieniu do poszczególnych zbadanych dyrekcji.
UWAGI
Czy dyrekcje odpowiednio planowały swoje działania?
10. Aby ocenić stosowność systemów i procedur ustanowionych przez EBC dla dyrekcji w zakresie planowania ich działań, Trybunał zbadał:
– czy prowadzono strategiczne/wieloletnie planowanie umożliwiające wyraźne określenie celów strategicznych i wieloletnich priorytetów,
– czy sporządzono roczne plany/programy prac opisujące w wyraźny sposób cele i działania na dany rok,
– czy w procesie planowania uwzględniono potrzeby i oczekiwania zainteresowanych stron oraz ustalono w odpowiedni sposób priorytet poszczególnych celów i działań; oraz
– czy w procesie planowania uwzględniono zasoby niezbędne do osiągnięcia wyznaczonych celów i realizacji wybranych działań.
Planowanie strategiczne/wieloletnie
11. Optymalizacja wykorzystania zasobów EBC wymaga prowadzenia planowania strategicznego/wieloletniego, polegającego na określeniu celów i wieloletnich priorytetów banku oraz uwzględniającego reagowanie na zmieniające się warunki oraz rozwiązania zapewniające działanie wszystkich elementów organizacji na rzecz wspólnej wizji.
12. Ani Protokół w sprawie Statutu ESBC i EBC, ani decyzja EBC przyjmująca jego regulamin nie wymagają w wyraźny sposób sporządzania jakichkolwiek dokumentów o charakterze strategicznym/wieloletnim.
13. Art. 9 protokołu stanowi, że "EBC zapewnia realizację zadań powierzonych ESBC (...), bądź to przez własne działania (...), bądź poprzez działania krajowych banków centralnych". Obowiązujące przepisy określają niektóre funkcje EBC i krajowych banków centralnych. Istnieje jednak pewna liczba obszarów, w których nie ma jasnego podziału zadań, a podział ten wraz z dokładnym określeniem funkcji ustanowiony jest za pomocą porozumień bilateralnych i odrębnych ustaleń. Na strategiczne/wieloletnie planowanie EBC wpływ ma zatem struktura systemu EBC i ESBC/Eurosystemu(10). Ogranicza to bankowi możliwości skutecznego strategicznego/wieloletniego planowania.
14. Wszystkie zbadane dyrekcje wnosiły wkład do procesu planowania w EBC, formułując strategiczne cele i wieloletnie priorytety (zob. pkt 21), które były aktualizowane w cyklu rocznym i stanowiły długoterminową podstawę ich działań. Jednakże w większości przypadków(11) strategiczne cele ujęte w dokumentach dotyczących planowania wieloletniego nie były dostatecznie szczegółowe i zawierały jedynie ograniczone informacje na temat sposobu osiągania celów przez dyrekcje. Ponadto nie zawsze określone były konkretne terminy osiągnięcia tych wieloletnich celów.
15. W dokumentach dotyczących planowania wieloletniego nie ujęto kwestii zasobów kadrowych, mimo że stanowi ona jedno z ważniejszych ograniczeń w osiąganiu wyznaczonych celów. Jednakże w przypadku D-CO zrealizowano projekt polegający na łączeniu działań z zasobami, mający na celu określenie i wdrożenie działań umożliwiających zarządzanie zwiększającym się obciążeniem pracą przy stałej obsadzie kadrowej(12) (zob. ramka 2).
| Ramka 2 - Projekt rozwoju organizacyjnego (PRO) |
| Na przestrzeni lat Dyrekcja Komunikacji (D-CO) doświadczyła znacznego wzrostu obciążenia pracą. Wzrost ten spowodował zatrudnianie większej liczby pracowników tymczasowych oraz wypracowanie dużej liczby nadgodzin. W celu znalezienia rozwiązania problemów związanych z obciążeniem pracą i ograniczonymi zasobami Dyrekcja Generalna Kadr, Budżetu i Organizacji (DG-H), D-CO i odpowiadający za nie członkowie Zarządu uzgodnili przeprowadzenie Projektu rozwoju organizacyjnego (PRO). |
| Etap analityczny projektu obejmował pogłębiony przegląd procesów, zasobów, obciążenia pracą i działań w latach 2005-2008 oraz prognozę obciążenia pracą w kolejnych pięciu latach. |
| Podstawowy wniosek dotyczył konieczności zmiany podejścia przez oba działy D-CO - od podejmowania działań wyłącznie w odpowiedzi na zapotrzebowanie do podejścia bardziej aktywnego i skoncentrowania się na głównych działaniach komunikacyjnych. Opracowano plan działania. Wdrażanie tego planu było monitorowane poprzez regularne spotkania D-CO z zespołem konsultującym odpowiedzialnym za realizację projektu PRO. |
Roczne plany/programy prac
16. Rzetelne planowanie roczne wymaga między innymi sporządzenia rocznego planu/programu prac, który powinien zawierać jasno przedstawione roczne cele, opis działań koniecznych do osiągnięcia tych celów, oczekiwane rezultaty i kluczowe wskaźniki wykonania (KWW). Roczne cele dyrekcji powinny być powiązane zarówno z ogólnymi celami EBC, jak i z priorytetami strategicznymi dyrekcji.
17. Regulamin EBC nie wymaga w wyraźny sposób sporządzenia żadnych dokumentów dotyczących planowania rocznego, poza rocznym budżetem.
18. Mimo to wszystkie zbadane dyrekcje określiły roczne cele i ustaliły kluczowe wskaźniki wykonania (KWW) do pomiaru wyników (zob. pkt 34-37) w powiązaniu z ogólnymi celami EBC (zob. pkt 21) oraz z priorytetami strategicznymi dyrekcji.
19. Działania wymagane do osiągnięcia tych celów nie zostały opisane na tym samym poziomie szczegółowości. Uzyskanie całościowego obrazu działań dyrekcji wymaga zapoznania się z wieloma dokumentami dotyczącymi planowania na poziomie działu. Nie istnieje formalne powiązanie działań dyrekcji z celami opisanymi w strategicznych wytycznych (zob. pkt 21).
Proces planowania rocznego
20. Proces planowania rocznego powinien uwzględniać zadania EBC, cele i wieloletnie priorytety banku, potrzeby i oczekiwania zainteresowanych stron oraz ustalać priorytet rocznych celów i działań banku na podstawie oceny oddziaływania tych działań oraz ich oczekiwanej wartości dodanej.
21. Proces planowania rocznego w EBC rozpoczyna się wiosną warsztatami dla szefów dyrekcji. Dyskutują oni o priorytetach i celach EBC wysokiego szczebla i przedstawiają Zarządowi do rozważenia swoją propozycję. Wynik tej oceny zostaje odzwierciedlony w piśmie prezesa zawierającym cele strategiczne EBC na następny rok. Cele te rozwijane są w strategicznych wytycznych dyrekcji. W wytycznych określone są wyzwania, cele i KWW na następny rok oraz w dłuższej perspektywie. Ten sam proces jest elementem przygotowania i przyjmowania rocznego budżetu EBC (zob. pkt 24). Proces ten (przedstawiony skrótowo na schemacie 1) obejmuje wszystkie główne zainteresowane strony należące do wyższego kierownictwa i służy uzyskaniu przemyślanego konsensusu na temat priorytetów ustalanych na poziomie EBC.
22. Procedury stosowane przy rocznym planowaniu działań w ramach zbadanych dyrekcji są bardzo zróżnicowane. Jest to częściowo związane z odmiennym charakterem ich działań. W niewielu przypadkach formalnie uwzględniono potrzeby i oczekiwania zainteresowanych stron, lecz miało to miejsce tylko w odniesieniu do niektórych działań lub jedynie w ograniczonym stopniu. Ponadto nie udokumentowano dostatecznie procesu ustalania priorytetu działań(13). Dwie dyrekcje(14) wprowadziły całościowy i odpowiednio dokumentowany proces rocznego planowania swoich działań. W ramce 3 znajduje się krótki opis jednego z tych dwóch przykładów dobrej praktyki.
| Ramka 3 - Proces planowania rocznego - DG-S |
| Przygotowanie rocznego programu prac na rok n rozpoczyna się w czerwcu roku n-1. Dzieje się to równocześnie z śródrocznym przeglądem programu prac na rok n-1. Jednocześnie sporządzane są programy prac Komitetu ds. Statystyki ESBC (STC)(15) oraz jego grup roboczych. Istnieje ścisły związek pomiędzy pracą STC i DG-S, który dodatkowo wzmacnia fakt, że DG-S przewodniczy STC i wszystkim grupom roboczym oraz zapewnia im wsparcie administracyjne. W ten sposób zagwarantowana jest spójność i kompatybilność planowanych działań. Na koniec roku n-1 przeprowadzana jest ocena programu prac na rok n-1 oraz finalizowany jest program prac na rok n. |
| Działy DG-S przygotowują pierwsze projekty rocznych programów prac, które omawiane są z wyższym kierownictwem DG-S. Projekt rocznego programu prac przekazywany jest również do zatwierdzenia przez wszystkie wewnętrzne zainteresowane strony. Otrzymane uwagi są analizowane i w razie potrzeby do programu prac wprowadzane są zmiany. Ostateczny dokument przekazywany jest członkowi Zarządu do zatwierdzenia. |
Planowanie zasobów
23. W ramach procesu rocznego planowania należy dokonać analizy zasobów finansowych i kadrowych koniecznych do osiągnięcia wyznaczonych celów i wybranych działań oraz zestawić je z dostępnymi zasobami, aby określić zwiększone potrzeby. Ostatecznym celem powinno być jak najlepsze wykorzystanie dostępnych zasobów.
24. Dyrekcje oszacowują zasoby potrzebne na następny rok podczas planowania budżetu. Pismo prezesa uruchamia nie tylko procedurę rocznego planowania celów i działań, ale również procedurę planowania rocznego budżetu (zob. pkt 21). Każda dyrekcja składa wniosek budżetowy o zasoby finansowe i kadrowe. Wnioski te obejmują krótki opis zadań, które mają być wykonane, oczekiwane rezultaty i potrzebne zasoby. Jednakże w przypadku zbadanych dyrekcji niemożliwe było określenie wyraźnego związku pomiędzy budżetem, celami ujętymi w strategicznych wytycznych a działaniami ujętymi w dokumentach dotyczących planowania rocznego.
25. Jedynie dwie z sześciu dyrekcji(16) systematycznie szacowały zasoby kadrowe na poziomie wybranych działań. W związku z tym w większości przypadków zasoby potrzebne do osiągnięcia poszczególnych celów nie były udokumentowane.
Czy dyrekcje odpowiednio monitorowały swoje działania?
26. Trybunał zbadał:
– czy regularnie stosowano odpowiednie procedury i systemy do monitorowania wyników,
– czy regularnie przedstawiano Zarządowi sprawozdania z postępów w osiąganiu celów; oraz
– czy ustalono kluczowe wskaźniki wykonania (KWW) służące do oceny postępów w kierunku osiągnięcia rocznych celów.
Wewnętrzny monitoring
27. Wewnętrzny monitoring powinien obejmować procedury i systemy mające na celu dostarczanie regularnych i rzetelnych informacji na temat postępu w wykonaniu planu rocznego oraz stopnia realizacji celów. Procedury powinny umożliwiać identyfikację problemów lub trudności w odpowiednim czasie, tak aby mogły zostać podjęte działania naprawcze.
28. Jeśli chodzi o wykorzystanie zasobów, kierownicy jednostek budżetowych wraz z Działem Budżetu, Kontrolingu i Organizacji w ramach DG-H (BCO) uczestniczą w comiesięcznych spotkaniach i sporządzają miesięczne raporty budżetowe. Główną osią tych spotkań jest monitoring wykonania budżetu. Miesięczne raporty budżetowe nie zawierają żadnych informacji na temat oceny zadań wykonanych przez dyrekcję w odniesieniu do wydatków budżetowych(17), ponieważ postęp w wykonaniu działań nie jest omawiany w tych raportach.
29. Zdecydowanie najważniejszym elementem procedury monitorowania działań są spotkania na szczeblu wyższego kierownictwa każdej dyrekcji(18). Spotkania te uzupełniane są spotkaniami w działach, stanowiącymi główny element procedury dokładniejszego monitorowania działań i dającymi ogląd obciążenia personelu pracą. Ponadto odbywają się regularne spotkania na poziomie działu. Na tym poziomie stosowane są rozmaite procedury i systemy monitorowania umożliwiające ocenę, czy zadania są wykonywane w zakładanych terminach.
30. Przegląd śródroczny programu prac dyrekcji przeprowadzany jest w DG-S i DG-R. Umożliwia on rejestrowanie osiągnięć i wyznaczanie oczekiwanych rezultatów do końca danego roku.
31. Wszystkie zbadane DG wdrożyły procedury i opracowały systemy umożliwiające regularne zarządzanie ich działaniami. W większości przypadków monitoring koncentruje się na konkretnych zadaniach, a nie na badaniu stopnia osiągania celów.
Informowanie Zarządu
32. Zarząd powinien być okresowo informowany o postępach w osiąganiu celów i oczekiwanych rezultatów.
33. Nie istnieją konkretne wymogi obejmujące cały EBC i wspólne dla wszystkich dyrekcji, dotyczące informowania Zarządu o postępach w osiąganiu celów i oczekiwanych rezultatów. Za poszczególne dyrekcje odpowiadają odpowiedni członkowie Zarządu. Odbywają się regularne spotkania(19) z odpowiednim członkiem i wyższym kierownictwem danej dyrekcji. Z wyjątkiem DG-S(20) spotkania te nie są jednak protokołowane. Sprawozdania z postępów są sporządzane i przedstawiane Zarządowi w wyniku dokonywanego przez DG-S śródrocznego przeglądu rocznego programu prac. Dział Badań Finansowych w ramach DG-R (FIR) oraz Dział Modelowania Ekonometrycznego w ramach DG-R (EMO) także sporządzają dla Zarządu sprawozdania z postępów w realizacji odpowiednich programów badawczych. Ponadto sporządzane są notatki informujące członka Zarządu o postępach w ważniejszych wpisujących się w ogólną politykę projektach. D-CO, DG-I, DG-E i DG-SL nie sporządzają okresowych sprawozdań z monitoringu.
Kluczowe wskaźniki wykonania
34. Podstawowym warunkiem skutecznego monitorowania jest określenie zestawu jasnych wskaźników i kryteriów oceny. Należy określić kluczowe wskaźniki wykonania (KWW) umożliwiające ocenę postępów w kierunku osiągania celów i oczekiwanych rezultatów wybranych działań. Wskaźniki te powinny spełniać kryteria RACER(21).
35. KWW zostały wprowadzone po raz pierwszy w 2006 r. w niemerytorycznych dyrekcjach, a w 2007 r. we wszystkich dyrekcjach. Opracowanie KWW należy do samych dyrekcji. Wkład BCO polega na zalecaniu usprawnień, np. dotyczących wprowadzenia KWW przez wszystkie dyrekcje(22).
36. Od momentu wprowadzenia KWW odnotowano znaczny postęp w ich opracowywaniu, pod względem kompletności, jasności i ogólnej jakości. KWW na 2009 r. są w wyraźny sposób powiązane z określonymi w piśmie prezesa celami całego EBC, a każdy KWW ma wymierny cel. KWW dotyczą różnych aspektów pomiaru wyników, jak na przykład wykorzystanie zasobów, osiągnięte produkty i wpływ działań. Spełniają one również kryteria RACER(23).
37. Jako że KWW są monitorowane raz lub dwa razy(24) do roku, są one przede wszystkim narzędziem użytecznym przy sprawozdawczości na potrzeby wyższego kierownictwa, a nie przy regularnym monitorowaniu zadań dyrekcji.
Czy dyrekcje prowadziły sprawozdawczość dotyczącą swoich działań i ocenę ich wyników?
38. Trybunał skontrolował stosowność systemów i procedur ustanowionych przez EBC dla dyrekcji na potrzeby sprawozdawczości dotyczącej działań i oceny wyników, badając:
– czy prowadzono roczną ocenę i sprawozdawczość w zakresie osiągniętych rezultatów; oraz
– czy okresowo oceniano wartość dodaną i oddziaływanie rezultatów.
Ocena rocznych rezultatów
39. Działania i rezultaty dyrekcji w ciągu roku powinny być poddane formalnej ocenie. Rezultaty należy zestawiać z planami początkowymi, co pozwoli zmierzyć stopień realizacji oraz dokonane postępy w ujęciu jakościowym i liczbowym. Należy również uwzględniać zasoby wykorzystane do osiągnięcia tych rezultatów.
40. Na poziomie centralnym EBC sporządzane są dwa podstawowe sprawozdania roczne, które do pewnego stopnia zawierają ocenę rezultatów osiągniętych w danym roku przez poszczególne dyrekcje -sprawozdanie roczne EBC(25) oraz sprawozdanie z monitorowania budżetu na koniec roku, sporządzane przez DG-H(26). Zarówno Protokół w sprawie Statutu ESBC i EBC, jak i regulamin EBC, nie przewidują przedstawiania Radzie Prezesów żadnych sprawozdań dotyczących oceny rocznych wyników.
41. Sprawozdanie roczne za 2008 r., poza danymi o działaniach ESBC w ciągu roku i polityce pieniężnej, zawiera również wybrane informacje dotyczące działań w danym roku poszczególnych dyrekcji. Obejmuje ono na przykład rozdziały o statystyce, badaniach ekonomicznych i zewnętrznej komunikacji. Informacje dotyczące działań w ciągu roku przeznaczone są przede wszystkim dla zewnętrznych partnerów EBC. Znajduje się tam niewiele odniesień do postępów w porównaniu z celami rocznymi i średniookresowymi lub do wykorzystania zasobów.
42. Sprawozdanie z monitorowania budżetu na koniec roku 2008 zawiera ogólne zestawienie osiągnięć z podziałem na główne funkcje(27). Sprawozdanie to ma dwie różne struktury: dane finansowe i opisy jakościowe osiągnięć przedstawiane są według głównych funkcji, natomiast liczba pracowników podawana jest według dyrekcji. Część opisowa zawiera przede wszystkim informacje na poziomie działania w poszczególnych głównych funkcjach. Sposób jej przedstawienia zależy od wkładu wniesionego przez dane dyrekcje, ponieważ nie istnieją zasady dotyczące jego zawartości.
43. Dyrekcje opracowały również swoje własne narzędzia sprawozdawczości. Dobry przykład takiego narzędzia odnotowano w DG-S. Dla każdego działania objętego rocznym programem prac podawane jest zestawienie wyników wraz z dodatkowymi informacjami o działaniach niezaplanowanych, a wykonanych oraz zaplanowanych, lecz niewykonanych. Dokument ten jest przekazywany do wglądu dyrekcjom korzystającym z danych usług oraz, do celów informacyjnych, członkowi Zarządu odpowiedzialnemu za daną dyrekcję. Zarząd otrzymuje również skrótowy raport dotyczący wyników KWW w dyrekcjach (zob. pkt 34-37).
44. W pozostałych pięciu zbadanych dyrekcjach(28), aby uzyskać informacje o wszystkich działaniach, konieczne jest przeanalizowanie i porównanie kilku dokumentów. Często istnieje jedynie niewielkie powiązanie z dokumentami programowymi. Trudno jest zatem ocenić, czy wszystkie zaplanowane działania zostały wykonane.
45. Innym przykładem dobrej praktyki jest roczny przegląd ex post przygotowywany dla Komitetu ds. Koordynacji Badań (RCC)(29) (zob. ramka 4).
| Ramka 4 - Sprawozdanie z rocznego przeglądu RCC Sprawozdanie z rocznego przeglądu RCC za 2007 r. obejmuje następujące elementy: (i) ocenę stosowności polityki; (ii) zestawienie dostępnych dowodów dotyczących jakości naukowej; (iii) doświadczenia dotyczące programu EBC w zakresie wspierania badań naukowych; (iv) listę konferencji naukowych zorganizowanych przez EBC w ciągu roku; (v) główną część przeglądu zawierającą szczegółową ocenę każdego z 24 porozumień w sprawie priorytetowych badań. |
Ocena wartości dodanej i oddziaływania
46. Należy okresowo oceniać wartość dodaną i oddziaływanie działań dyrekcji. Celem tego jest sprawdzenie, na ile produkty dyrekcji osiągnęły zamierzone oddziaływanie, co stanowi cenny wkład w określanie kolejnych priorytetów strategicznych i operacyjnych.
47. Pomiar oddziaływania i ocena wartości dodanej są do pewnego stopnia włączone do niektórych KWW. Ponadto w EBC podjęto szereg inicjatyw służących do pomiaru oddziaływania i oceny wartości dodanej. Przez ostatnie pięć lat przeprowadzono następujące ewaluacje i oceny:
a) wewnętrzne badanie przeprowadzone w październiku 2008 r. oceniające zadowolenie pracowników EBC z funkcji wsparcia w EBC;
b) zewnętrzna ocena działań badawczych EBC w 2004 r. (zob. ramka 5);
c) wprowadzenie punktowego systemu oceny(30) publikacji naukowych pracowników;
d) projekt rozwoju organizacyjnego 2007-2008 (zob. ramka 2) oraz
e) sondaże monitorujące i badające opinię publiczną.
| Ramka 5 - Główne zalecenia wynikające z przeglądu działań badawczych |
| 1. Naukowcy powinni dysponować dostatecznym czasem i zachętami. |
| 2. EBC powinien zwiększyć liczbę badań naukowych nadających się do publikacji w wiodących czasopismach i zmniejszyć nacisk na dokumenty robocze. |
| 3. Należy poprawić długofalowe zarządzanie pracownikami naukowymi, dzięki utworzeniu ścieżki kariery eksperckiej, większemu wykorzystywaniu możliwości zmiany stanowiska pracy, zwiększeniu budżetu przeznaczonego na konsultantów i zredukowaniu programu dla badaczy wizytujących. |
| 4. Należy przygotować całościowy roczny program badań dla wszystkich dyrekcji, w których prowadzone są badania naukowe. |
| 5. Należy poprawić wsparcie badań, dzięki zatrudnieniu nowych asystentów badawczych oraz usprawnić stosowane narzędzia IT. |
| 6. Należy informować o wynikach badań naukowych szersze kręgi społeczeństwa w bardziej przystępny sposób. |
48. Trybunał stwierdził, że powyższe oceny były prowadzone na zasadzie ad hoc. Nie istnieje systematyczne podejście pozwalające objąć ocenami wszystkie główne działania EBC w wymiarze wieloletnim.
WNIOSKI I ZALECENIA
Czy dyrekcje odpowiednio planowały swoje działania?
49. Wszystkie zbadane dyrekcje wnosiły wkład do procesu planowania w EBC, przedstawiając strategiczne cele i wieloletnie priorytety, co nadawało długoterminowy kierunek ich działaniom. Jednakże w większości przypadków cele strategicznie nie były dostatecznie szczegółowe i precyzyjne.
50. W jednej z sześciu zbadanych dyrekcji sporządzono roczny program prac, w którym dostatecznie określono cele i szczegółowo opisano działania i oczekiwane rezultaty w roku. W pięciu pozostałych konieczne jest zapoznanie się z rozmaitymi dokumentami na poziomie działu, aby uzyskać całościowy ogląd działań i powiązać je z celami ujętymi w strategicznych wytycznych dyrekcji.
51. Dyrekcje uwzględniały podczas planowania budżetu konieczne zasoby. Jednakże nie istnieje formalne powiązanie pomiędzy celami i działaniami dyrekcji planowanymi w ramach strategicznych wytycznych i w rocznych dokumentach programowych a zasobami kadrowymi i finansowymi koniecznymi do ich zrealizowania. Ponadto brak w EBC systemu identyfikowania, przyjmowania i stosowania w całej organizacji najlepszych praktyk zarządczych, zwiększa ryzyko polegające na tym, że niektóre z dyrekcji nie będą tak wydajne i skuteczne, jak jest to potencjalnie możliwe.
| Zalecenia |
| 1. EBC powinien dodatkowo poprawić roczne planowanie prowadzone przez dyrekcje, dzięki określeniu powiązań pomiędzy strategią i rocznym programem prac. Powinno to z kolei spowodować powiązanie celów z konkretnymi działaniami i oczekiwanymi rezultatami. Należy również formalnie określać zasoby konieczne do osiągnięcia tych rezultatów. |
| 2. EBC powinien wdrożyć procedury mające na celu identyfikowanie dobrych praktyk zarządczych i aktywne rozpowszechnianie ich we wszystkich dyrekcjach, co ma przyczynić się do poprawy współpracy i jakości zarządzania. |
Czy dyrekcje odpowiednio monitorowały swoje działania?
52. EBC wdrożył procedury i opracował odpowiednie systemy służące do regularnego monitorowania działań. Członkowie Zarządu otrzymywali okresowo informacje na temat postępów w realizacji działań, a także ustalono KWW służące do oceny osiągnięcia celów. Niemniej jednak większość dyrekcji nie przedstawiała Zarządowi okresowych sprawozdań z monitorowania.
53. EBC opracował niedawno KWW, które są w wyraźny sposób powiązane z celami całego EBC i obejmują różne aspekty pomiaru wyników.
| Zalecenia |
| 3. Sporządzanie okresowych sprawozdań z realizacji, dających ogląd postępów poczynionych w realizacji działań na dany rok, poprawiłoby jakość monitorowania i służyłoby jako podstawa do wprowadzania poprawek w początkowych rocznych planach. |
Czy dyrekcje prowadziły sprawozdawczość dotyczącą swoich działań i ocenę ich wyników?
54. Dyrekcje przekazywały informacje o swoich działaniach i rezultatach w rocznym sprawozdaniu z monitorowania budżetu oraz sprawozdaniu rocznym EBC, a także w innych sporządzanych przez nie dokumentach. W większości przypadków jednak sprawozdania te nie zawierają oceny wyników w odniesieniu do ustalonych celów.
55. Przeprowadzono szereg stosownych i istotnych ocen, co zapewniło użyteczne informacje kierownictwu dyrekcji. Nie istnieje jednak systematyczne podejście pozwalające objąć ocenami wszystkie główne działania EBC w wymiarze wieloletnim. Zwiększa to ryzyko niepodejmowania w razie konieczności działań naprawczych.
| Zalecenia |
| 4. Należy dodatkowo usprawnić roczną sprawozdawczość dzięki: (i) dokonywaniu rocznej oceny działań dyrekcji; oraz (ii) dokonywaniu oceny poczynionych postępów pod kątem osiągnięcia celów wyznaczonych w ramach strategicznych wytycznych. Sprawozdania te powinny również stanowić wskazówkę w zakresie konieczności i sposobu zmiany strategicznego kierunku w świetle praktycznych doświadczeń. |
| 5. Należy stworzyć regularny system okresowej oceny wartości dodanej i oddziaływania działań dyrekcji. |
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 5 maja 2010 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA | |
| Prezes |
______
(1) Art. 127 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
(2) Statut ESBC oraz EBC jest protokołem załączonym do Traktatu.
(3) Art. 27.2 stanowi: "Postanowienia artykułu 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stosują się tylko do badania skuteczności zarządzania EBC". Postanowienia instytucjonalne odnoszące się do Europejskiego Banku Centralnego zawarte są w art. 282-284 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
(4) Art. 9.3 Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC. W skład Rady Prezesów wchodzi sześciu członków Zarządu oraz prezesi banków centralnych krajów strefy euro. W skład Zarządu wchodzą: prezes, wiceprezes i czterej inni członkowie.
(5) Art. 12.1 Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC.
(6) Art. 10.2 decyzji Europejskiego Banku Centralnego z dnia 19 lutego 2004 r. przyjmującej Regulamin Europejskiego Banku Centralnego (EBC/2004/2) (Dz.U L 80 z 18.3.2004, s. 33).
(7) Art. 15.1 decyzji Europejskiego Banku Centralnego z dnia 19 lutego 2004 r. przyjmującej Regulamin Europejskiego Banku Centralnego.
(8) Trzy jednostki organizacyjne niebędące dyrekcjami lub dyrekcjami generalnymi to: Zespół Doradców Zarządu, Przedstawicielstwo EBC w Waszyngtonie oraz Program "Target 2 Securities" (T2S). Zostały one wykluczone ze względu na ich ograniczoną wielkość.
(9) Dyrekcje generalne: Administracji; Kadr, Budżetu i Organizacji; Systemów Informatycznych oraz Dyrekcja Stabilności Finansowej i Nadzoru Finansowego, które niedawno były kontrolowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy lub przez Dyrekcję Audytu Wewnętrznego EBC, zostały wykluczone.
(10) Określenie Eurosystem odnosi się do części ESBC składającej się z EBC i krajowych banków centralnych (KBC) państw członkowskich, które wprowadziły euro. Organizacja operacyjna Eurosystemu w pełni uwzględnia zasadę decentralizacji. KBC wykonują niemal wszystkie zadania operacyjne Eurosystemu, w tym większość operacji polityki pieniężnej, emisję i obsługę banknotów euro oraz gromadzenie danych statystycznych.
(11) Jednym z wyjątków był dział FIP w ramach DG-E, który sporządził w 2007 r. plan biznesowy określający priorytety strategiczne na okres dwóch lat. Plan ten zawierał opis misji, zadań i organizacji działu, a także dostępnych zasobów.
(12) EBC stara się utrzymać stałą obsadę kadrową w średnim okresie, a wnioski o zatrudnienie dodatkowych pracowników uwzględniane są wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach.
(13) Z wyjątkiem D-CO, która przeprowadziła gruntowną procedurę ustalania priorytetów podczas realizacji projektu PRO.
(14) DG-S i DG-R.
(15) Komitet ds. Statystyki udziela przede wszystkim doradztwa na temat sposobu opracowania i kompilacji informacji statystycznych zbieranych przez EBC przy pomocy krajowych banków centralnych.
(16) DG-S i DG-R.
(17) Dla wszystkich dyrekcji najistotniejszą część zabudżetowanych wydatków stanowią koszty osobowe.
(18) Odbywają się one co tydzień w DG-S i D-CO, trzy razy w miesiącu w DG-E, dwa razy w miesiącu w DG-R i DG-SL oraz co trzy-cztery tygodnie w DG-I.
(19) W DG-S spotkania takie odbywają się dwa razy w miesiącu, w DG-I - raz w miesiącu, natomiast w DG-E, D-CO i DG-R - regularnie i w zależności od potrzeb.
(20) Spotkania DG-S są dokumentowane, przygotowywany jest program spotkań i protokoły z nich, a także zachowuje się wykaz działań na potrzeby monitorowania postępów.
(21) RACER to skrót od angielskich słów relevant, accepted, credible, easy and robust (odpowiednie, akceptowane, wiarygodne, proste i miarodajne).
(22) Np.: wykorzystanie budżetu dyrekcji, wdrożenie zaleceń audytu wewnętrznego, formularze oceny wypełnione w odpowiednim czasie i uczestnictwo w szkoleniach.
(23) Każda dyrekcja ustanowiła KWW w liczbie od 10 (w DG-E) do 24 (DG-R).
(24) W przypadku DG-S, DG-SL, DG-E i D-CO monitoring ma miejsce dwa razy do roku.
(25) EBC kieruje sprawozdanie roczne z działalności ESBC i w sprawie polityki pieniężnej za rok ubiegły i rok bieżący do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jak również do Rady Europejskiej. Sprawozdanie roczne jest przyjmowane przez Radę Prezesów (art. 16.1 regulaminu EBC).
(26) Sprawozdanie z monitorowania budżetu na koniec roku zawiera informacje na temat wykonania budżetu w roku. Sprawozdanie to przedstawiane jest Radzie Prezesów oraz Komitetowi Budżetowemu ESBC (BUCOM).
(27) Zestawienia osiągnięć sporządzane są dla DG-S, DG-I oraz D-CO. Działania DG-SL ujęte są osobno w odniesieniu do organów decyzyjnych i działów językowych. Informacje o działaniach DG-E i DG-R podawane są wspólnie w części poświęconej opracowywaniu polityki pieniężnej.
(28) DG-SL, D-CO, DG-E, DG-I, DG-R. Jednak w przypadku DG-R większość działalności byłaby objęta sprawozdaniem z rocznego przeglądu Komitetu ds. Koordynacji Badań, jak przedstawiono w ramce 4.
(29) RCC utworzono w celu koordynacji działań badawczych w EBC, które są prowadzone przez kilka dyrekcji, np. DG-E, DG-I itp.
(30) Oddziaływanie ocenia się dzięki systemowi punktów opartemu na kryteriach ustalonych przez kierownictwo DG-R. System ten ma na celu ocenę publikacji naukowych pracowników. Ma on stanowić zachętę do prowadzenia przez pracowników wysokiej jakości badań, które równocześnie mają związek z działalnością banku, poprzez wykorzystanie rankingu czasopism ekonomicznych w połączeniu z systemem punktów.
ZAŁĄCZNIKI