Sprawozdanie z działalności Komitetu Nadzoru OLAF za 2014 r.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2018.383.1

Akt nienormatywny

Wersja od: 23 października 2018 r.

SPRAWOZDANIE Z DZIAŁALNOŚCI KOMITETU NADZORU OLAF ZA 2014 R.

(2018/C 383/01)

(Dz.U.UE C z dnia 23 października 2018 r.)

Członkowie Komitetu Nadzoru OLAF

Herbert Bösch, Tuomas Pöysti (Przewodniczący), Johan Denolf, Catherine Pignon, Dimitrios Zimianitis Tuomas PÖYSTI (Przewodniczący)

Audytor generalny Finlandii, prezes Krajowego Urzędu ds. Audytu, Finlandia Herbert BÖSCH

Były poseł do Parlamentu Europejskiego

Były przewodniczący Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego

Austria Johan DENOLF

Główny Komisarz Belgijskiej Policji Federalnej i członek jednostki analityki finansowej (FIU), Belgia Catherine PIGNON

Prokurator naczelna Sądu Apelacyjnego w Angers, Francja Dimitrios ZIMIANITIS

Starszy prokurator Sądu Pierwszej Instancji w Atenach, Grecja

SPIS TREŚCI

DEKLARACJA MISJI

PRZEDMOWA PRZEWODNICZĄCEGO

PRZEGLĄD

1. MONITOROWANIE

1.1. WYKONYWANIE PRZEZ OLAF ZADAŃ DOCHODZENIOWYCH

Polityka OLAF-u w zakresie wszczynania spraw

Wszczynanie spraw w OLAF-ie w 2012 r.

Priorytety polityki dochodzeniowej na 2015 r.

Niezależność OLAF-u w prowadzeniu dochodzeń

Uwagi Komitetu Nadzoru dotyczące niezależności OLAF-u

Wnioski składane do Komitetu Nadzoru w celu obrony niezależności OLAF

Stosowanie gwarancji proceduralnych przez OLAF

Kontrola zgodności z prawem i przegląd w OLAF-ie

Skargi i wnioski kierowane do Komitetu Nadzoru

Kompetencje OLAF-u w zakresie zbierania dowodów poprzez nagrywanie prywatnych rozmów telefonicznych

Decyzje o odroczeniu przekazania informacji instytucji, organowi, urzędowi lub agencji

Czas trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF

Zalecenia dyrektora generalnego OLAF-u

1.2. ZARZĄDZANIE ZADANIAMI DOCHODZENIOWYMI OLAF-U

Wstępny projekt budżetu OLAF-u na 2015 r.

Roczne sprawozdania OLAF-u - narzędzia statystyczne i sprawozdawcze

2. WSPÓŁPRACA

2.1. WSPÓŁPRACA Z OLAF-EM

Wykonywanie przez OLAF zaleceń Komitetu Nadzoru

Wykonanie porozumień roboczych z OLAF-em

2.2. WSPÓŁPRACA Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Posiedzenia z instytucjami UE

Posiedzenia z innymi zainteresowanymi stronami

3. ZARZĄDZANIE

3.1. KOMITET NADZORU

Metody pracy

Niezależność budżetowa

Polityka komunikacji i przejrzystość

3.2. SEKRETARIAT KOMITETU NADZORU

ZAŁĄCZNIKI

DEKLARACJA MISJI

Artykuł 15 ust. 1 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Komitet Nadzoru regularnie monitoruje wykonywanie przez Urząd jego zadań dochodzeniowych w celu wzmocnienia niezależności Urzędu we właściwym wykonywaniu kompetencji powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia.

Komitet Nadzoru monitoruje w szczególności rozwój sytuacji w zakresie stosowania gwarancji proceduralnych i czasu trwania dochodzeń na podstawie informacji przekazywanych przez dyrektora generalnego zgodnie z art. 7 ust. 8.

Misja Komitetu Nadzoru (KN) Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) określona w rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 883/2013 1 polega na wzmocnieniu niezależności OLAF-u we właściwym wykonywaniu powierzonych mu kompetencji 2 . Aby KN mógł wypełnić tę misję, prawodawca Unii powierzył mu potrójną funkcję:

KN pełni funkcję doradczą wobec dyrektora generalnego OLAF-u, którego wspiera w wypełnianiu jego obowiązków:

PRZEDMOWA PRZEWODNICZĄCEGO

Jako przewodniczący Komitetu Nadzoru Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych mam przyjemność przedstawić Państwu roczne sprawozdanie z działalności naszego Komitetu zgodnie z art. 15 ust. 9 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013.

Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zajmuje wyjątkową pozycję jako służba międzyinstytucjonalna Komisji Europejskiej. Urząd posiada niezależność w wykonywaniu zadań dochodzeniowych, zaś do kompetencji Komitetu Nadzoru należy zapewnienie istotnych aspektów dobrej administracji i dobrego zarządzania związanych z działaniami dochodzeniowymi Urzędu. Taka organizacja przyczynia się do poprawy legitymizacji i wiarygodności Urzędu w jego misji dochodzeniowej i ostatecznie do budowania zaufania do Unii Europejskiej jako wspólnoty opartej na rządach prawa.

Niniejsze sprawozdanie z działalności zawiera przegląd działań w zakresie monitorowania prowadzonych przez Komitet Nadzoru w 2014 r. Wyniki tych działań przedstawiono w dokumentach przyjętych przez Komitet od lutego 2014 r. do marca 2015 r. Rozdział 1 zawiera opis wykonywania zadań dochodzeniowych OLAF-u i zarządzania tymi zadaniami, natomiast rozdział 2 dotyczy współpracy z OLAF-em i zainteresowanymi stronami, a w szczególności działań następczych prowadzonych przez OLAF w związku z zaleceniami Komitetu Nadzoru. Rozdział 3 zawiera przegląd zarządzania Komitetu Nadzoru w świetle szerszego pojęcia odpowiedzialności.

W 2014 r. prace Komitetu Nadzoru obejmowały w szczególności sprawozdawczość w zakresie czasu trwania dochodzeń i niezależności OLAF-u. Inną zasadniczą kwestię w okresie sprawozdawczym stanowią ramy nadzorcze Urzędu; w tym względzie Komitet Nadzoru dążył do poprawy warunków umożliwiających skuteczny, niezależny i profesjonalnie prowadzony nadzór zgodnie z zasadami dobrej administracji i dobrego zarządzania obowiązującymi w Unii Europejskiej. Komitet Nadzoru włożył wiele wysiłku w poprawę stosunków roboczych i porozumień roboczych z Urzędem. W opinii Komitetu Nadzoru niezależność OLAF-u wiąże się z wysokim poziomem odpowiedzialności, dlatego też głównym postulatem Komitetu Nadzoru jest stwierdzenie, że instytucje powinny usprawnić procedury zapewniające odpowiedzialność OLAF-u i jego kadry kierowniczej wyższego szczebla w ramach wykonywania ich obowiązków.

Bruksela, dnia 25 marca 2015 r.

	Tuomas PÖYSTI
	Przewodniczący Komitetu Nadzoru

PRZEGLĄD

Działania w zakresie monitorowania

Analiza i ocena:

Opinie i sprawozdania

Stanowisko i dokumenty programowe

MONITOROWANIE

Artykuł 15 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Komitet Nadzoru przekazuje dyrektorowi generalnemu opinie, w tym również, w stosownych przypadkach, zalecenia dotyczące między innymi zasobów niezbędnych do wykonywania przez Urząd zadań dochodzeniowych, priorytetów Urzędu odnoszących się do dochodzeń oraz czasu trwania dochodzeń. Opinie te mogą być wydawane z jego własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora generalnego lub instytucji, organu, urzędu lub agencji, jednak bez ingerencji w przebieg trwających dochodzeń.

1.1.

WYKONYWANIE PRZEZ OLAF ZADAŃ DOCHODZENIOWYCH

Polityka OLAF-u w zakresie wszczynania spraw

Wszczynanie spraw w OLAF-ie w 2012 r.

KN zauważył, że w czasie reorganizacji OLAF-u (dnia 1 lutego 2012 r.) 423 sprawy zostały wszczęte tego samego dnia w drodze jednej decyzji dyrektora generalnego OLAF-u. KN zbadał, w jakim zakresie ta jedna decyzja jest zgodna z kryteriami określonymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, który orzekł, że dyrektor generalny OLAF-u nie może podjąć decyzji o wszczęciu dochodzenia, o ile nie istnieją "wystarczająco poważne podejrzenia" dotyczące nadużyć finansowych, korupcji lub innych nielegalnych działań szkodzących interesom finansowym UE.

KN przedstawił wyniki swojej analizy w sprawozdaniu nr 3/2014 dotyczącym wszczynania spraw w OLAF-ie w 2012 r. 3 skierowanym do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji Europejskiej i Trybunału Obrachunkowego. Na podstawie analizy informacji dostarczonych przez OLAF, w tym próby dochodzeń, KN stwierdził, że: (i) OLAF nie przeprowadził odpowiedniej oceny otrzymanych informacji w odniesieniu do którejkolwiek ze spraw przeanalizowanych przez KN; (ii) w przypadku zdecydowanej większości spraw nie istniał nawet najmniejszy ślad przeprowadzenia jakichkolwiek czynności oceniających; oraz (iii) dyrektor generalny OLAF-u wszczął wszystkie przedmiotowe sprawy, nie ustalając uprzednio, czy istnieją wystarczająco poważne podejrzenia, że doszło do nadużyć finansowych, korupcji lub jakichkolwiek innych nielegalnych działań szkodzącym interesom finansowym Unii - co jest sprzeczne z będącym wówczas w mocy wymogiem prawnym dotyczącym wszczynania dochodzenia przez OLAF.

Priorytety polityki dochodzeniowej na 2015 r.

Po przekazaniu projektu priorytetów polityki dochodzeniowej OLAF-u na 2015 r. przez dyrektora generalnego OLAF-u KN przeanalizował te priorytety w świetle swojej opinii nr 1/2014 w sprawie priorytetów polityki dochodzeniowej OLAF-u 4 . KN zaobserwował - w swojej nocie dotyczącej priorytetów polityki dochodzeniowej na 2015 r. - że według jego wiedzy, jaką posiadał w chwili przyjęcia tej uwagi, OLAF nie uwzględnił trzech zaleceń zawartych w opinii nr 1/2014: (i) dyrektor generalny OLAF-u nie wydał wytycznych dotyczących stosowania zasad wyboru wynikających z rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013 (efektywne wykorzystanie zasobów, proporcjonalność, pomocniczość/ wartość dodana) oraz zamiast przeprowadzić przegląd wskaźników finansowych w celu dostosowania ich do realiów programów wydatków, całkowicie usunął te wskaźniki; (ii) wydaje się, że w projekcie priorytetów polityki dochodzeniowej na 2015 r. uwzględniono kilka dokumentów od zainteresowanych stron, ale nie nawiązano dialogu z zainteresowanymi stronami na temat wskaźników finansowych i ewentualnych działań następczych w związku ze sprawami, w przypadku których istnieją wystarczające podejrzenia popełnienia nadużyć finansowych, które jednak oddalono na podstawie priorytetów polityki dochodzeniowej lub zasad wyboru; (iii) dyrektor generalny OLAF-u nie przekazał KN oceny stosowania poprzednich priorytetów polityki dochodzeniowej ani streszczenia informacji zwrotnych przedstawionych przez zainteresowane strony mimo wcześniejszego zobowiązania do ich przekazania 5 .

Niezależność OLAF-u w prowadzeniu dochodzeń

Uwagi Komitetu Nadzoru dotyczące niezależności OLAF-u

KN wyraził pogląd, że wniosek ustawodawczy Komisji dotyczący utworzenia w OLAF-ie stanowiska kontrolera gwarancji proceduralnych zawiera przepisy, które zagroziłyby niezależności dyrektora generalnego OLAF-u i równowadze międzyinstytucjonalnej. W związku z tym KN zwrócił się do prawodawcy o zmianę wniosku ustawodawczego, tak aby: (i) kontrola przestrzegania gwarancji proceduralnych w toczących się, zamkniętych lub oddalonych sprawach prowadzona była przez KN lub pod jego nadzorem; oraz (ii) prowadzona w OLAF-ie kontrola zgodności z prawem, w szczególności dotycząca inwazyjnych czynności dochodzeniowych, została wzmocniona i sformalizowana.

KN wyraził szereg obaw dotyczących jego zdolności do wzmocnienia niezależności OLAF-u. Brak jasności w odniesieniu do roli i mandatu KN, w szczególności w odniesieniu do monitorowania indywidualnych spraw, oraz trudności KN w uzyskaniu dostępu do akt spraw faktycznie podważają nadzór sprawowany nad OLAF-em. Brak skutecznego nadzoru połączony z niezależnością w prowadzeniu dochodzeń może zatem skutkować brakiem odpowiedzialności po stronie OLAF-u. W związku z tym KN wezwał instytucje UE do wzmocnienia jego kompetencji, w szczególności poprzez pełny dostęp do akt spraw prowadzonych przez OLAF, lub do zastosowania innych środków zapewniających odpowiedzialność OLAF-u.

Wnioski składane do Komitetu Nadzoru w celu obrony niezależności OLAF

11.

Po przedstawieniu sprawozdania KN nr 1/2014 w Parlamencie Europejskim i ujawnieniu opinii KN nr 2/2012 dyrektor generalny OLAF-u odnotował ujawnienie opinii i wyraził nadzieję, że zakończy ono wszelkie spekulacje dotyczące treści tej opinii. Wspólnie z dwoma pracownikami zwrócił się następnie do KN z wnioskiem o ochronę ich niezależności i niezależności OLAF-u jako całości przed tym, co uznali za "bezprawne stronnicze ataki" i "nadmierną ingerencję polityczną" ze strony posłów do Parlamentu Europejskiego i prasy.

12.

W odpowiedzi KN wskazał, że: a) KN nie zatwierdził żadnych innych ustaleń faktycznych oprócz tych zawartych w ujawnionej opinii; b) OLAF, mimo swojej niezależności w wykonywaniu zadań dochodzeniowych, jest odpowiedzialny za swoje działania na mocy prawa, zaś dyrektor generalny OLAF-u pozostaje odpowiedzialny za zarządzanie OLAF-em i wykonywanie jego obowiązków zgodnie z prawem Unii i zasadami dobrego zarządzania; c) bezstronne i niezależne monitorowanie zadań dochodzeniowych OLAF-u przez KN oraz jego ewentualne uwagi jako strażnika niezależności OLAF-u służą poprawie funkcjonowania OLAF-u.

Stosowanie gwarancji proceduralnych przez OLAF

Artykuł 15 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Komitet Nadzoru monitoruje w szczególności rozwój sytuacji w zakresie stosowania gwarancji proceduralnych (...).

Artykuł 17 ust. 7 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Dyrektor generalny wprowadza wewnętrzną procedurę doradczą i kontrolną, w tym również kontrolę zgodności z prawem, między innymi w odniesieniu do przestrzegania gwarancji proceduralnych i praw podstawowych osób objętych dochodzeniem (...).

13.

W rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 883/2013 nie uwzględniono bezpośrednio konkretnego narzędzia umożliwiającego KN monitorowanie stosowania gwarancji proceduralnych przez OLAF. W związku z powyższym ocena KN w tym zakresie nadal opiera się jedynie na informacjach uzyskanych na żądanie i tylko w "należycie uzasadnionych przypadkach" przewidzianych w rozporządzeniu. Skargi otrzymane od osób fizycznych mogą również wskazywać na problemy systemowe, dlatego KN może uwzględnić je do celów informacyjnych w ramach swoich działań w zakresie monitorowania. Konieczne byłoby dalsze wyjaśnienie kompetencji KN w tym obszarze oraz zapewnienie niezbędnych narzędzi do monitorowania i aktywnej współpracy ze strony OLAF-u.

Kontrola zgodności z prawem i przegląd w OLAF-ie

14.

Dział selekcji i kontroli dochodzeń OLAF-u odgrywa główną rolę w działalności dochodzeniowej OLAF-u: zajmuje się on zarówno selekcją informacji, jak i kontrolą poszczególnych spraw. Bierze zatem udział w całym cyklu życia dochodzenia lub sprawy dotyczącej koordynacji, a większość decyzji podejmowanych przez dyrektora generalnego OLAF-u w zakresie dochodzenia opiera się na jego opiniach. Działalność działu selekcji i kontroli dochodzeń ma zatem znaczący i bezpośredni wpływ na wykonywanie przez OLAF zadań dochodzeniowych.

15.

Dział ten odgrywa także zasadniczą rolę w zapewnieniu legalności działań dochodzeniowych prowadzonych przez OLAF i w weryfikowaniu ich zgodności z prawami podstawowymi i gwarancjami proceduralnymi. W związku z tym KN postanowił kontynuować badanie działań prowadzonych przez dział selekcji i kontroli dochodzeń, przeprowadzając dokładną ocenę jego zadań w zakresie przeglądu 7 . W tym celu KN zażądał dostępu do próby obejmującej 32 sprawy OLAF-u i uzyskał ten dostęp. Ponadto KN otrzymał kopie 244 dokumentów dotyczących spraw z próby obejmującej kolejnych 60 zamkniętych spraw (tj. wniosków działów dochodzeniowych w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie określonych działań dochodzeniowych, opinii działu selekcji i kontroli dochodzeń na temat proponowanego działania dochodzeniowego, decyzji dyrektora generalnego OLAF-u podjętych na podstawie opinii działu selekcji i kontroli dochodzeń).

Skargi i wnioski kierowane do Komitetu Nadzoru

17.

W okresie sprawozdawczym KN otrzymał dwie skargi dotyczące czasu trwania bieżących dochodzeń OLAF-u, przestrzegania gwarancji proceduralnych lub zarzutów związanych z konfliktem interesów z udziałem pracownika lub pracowników dochodzeniowych odpowiedzialnych za daną sprawę. W odpowiedzi skarżących poinformowano, że dopóki trwają dochodzenia OLAF-u KN nie jest uprawniony do ingerowania w jakikolwiek sposób w te dochodzenia. Skarżących poinformowano także o tym, że chociaż KN jest uprawniony do monitorowania tych dochodzeń, ewentualną rozstrzygającą odpowiedź na wniosek o zbadanie czasu trwania dochodzeń lub zgodności z gwarancjami proceduralnymi może przedstawić dopiero po zamknięciu dochodzeń. KN poinformował skarżących o wprowadzonej w OLAF-ie procedurze składania skarg i zwrócił się z prośbą o powiadomienie go o wynikach ewentualnych skarg skierowanych do OLAF-u. KN nie otrzymał jeszcze żadnych informacji w tym zakresie.

19.

Ponadto KN otrzymał kopie 32 skarg 8 lub wniosków od osób fizycznych i instytucji UE, skierowanych do OLAF-u lub innych instytucji UE, które nie wymagały żadnych bezpośrednich działań ze strony KN. Trzy inne pisma przysłane do KN przez organizację pozarządową i osoby fizyczne zawierały zarzuty dotyczące korupcji/ nieprawidłowości w odniesieniu do funduszy UE lub żądania dostępu do dokumentów związanych z dochodzeniem OLAF-u, dlatego przekazano je do OLAF-u w celu podjęcia odpowiednich działań.

Kompetencje OLAF-u w zakresie zbierania dowodów poprzez nagrywanie prywatnych rozmów telefonicznych

22.

OLAF przekazał swoją analizę (jak się wydaje, wciąż niepełną) KN w dniu 12 czerwca 2014 r. Analiza opiera się głównie na przeglądzie przepisów krajowych państw członkowskich i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W opinii KN wydaje się, że analiza potwierdza brak kompetencji OLAF-u w zakresie nagrywania prywatnych rozmów telefonicznych z pomocą urzędnika publicznego bez zgody wszystkich uczestniczących stron i bez zgody organu sądowego. KN nie otrzymał jeszcze żadnych informacji na temat procedur wszczętych w następstwie tych wniosków.

Decyzje o odroczeniu przekazania informacji instytucji, organowi, urzędowi lub agencji

Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

W przypadku gdy w wyniku dochodzeń wewnętrznych okaże się, że urzędnik, inny pracownik, członek instytucji lub organu, szef urzędu lub agencji lub członek personelu może stać się osobą objętą dochodzeniem, o fakcie tym informowana jest instytucja, organ, urząd lub agencja, do której osoba ta przynależy. (...)

W wyjątkowych przypadkach przekazywanie takich informacji może zostać odroczone na podstawie uzasadnionej decyzji dyrektora generalnego, która jest przekazywana Komitetowi Nadzoru po zamknięciu dochodzenia.

Czas trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF

Art. 7 ust. 8 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Jeżeli dochodzenie nie może zostać zakończone w terminie 12 miesięcy po jego wszczęciu, dyrektor generalny, po upływie tego 12-miesięcznego okresu, a następnie co sześć miesięcy, składa sprawozdanie Komitetowi Nadzoru, wskazując przyczyny i środki naprawcze przewidziane w celu przyspieszenia dochodzenia.

24.

Czas trwania dochodzeń stanowi główną część mandatu KN. Z jednej strony jest on bezpośrednio związany z prawem podstawowym osób objętych dochodzeniem do tego, aby ich sprawa została rozpatrzona w rozsądnym terminie, bez zbędnych opóźnień lub nieuzasadnionych okresów bezczynności (zasada proporcjonalności). Z drugiej strony stanowi ważny wskaźnik skuteczności działania OLAF-u. W związku z powyższym w latach 2014-2016 KN koncentruje się na różnych aspektach czasu trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

26.

W 2014 r. OLAF przekazał KN 658 sprawozdań wyjaśniających powody, dla których dochodzenia trwały dłużej niż 12 miesięcy ("sprawozdania dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż 12 miesięcy"), oraz środki naprawcze przewidziane w celu przyspieszenia dochodzeń. Ze względu na brak istotnych informacji w wielu spośród tych sprawozdań KN nie był w stanie wyciągnąć żadnych istotnych wniosków, tj. ustalić, czy dochodzenia prowadzono w sposób ciągły i bez zbędnej zwłoki oraz czy czas ich trwania był proporcjonalny do okoliczności i złożoności spraw.

27.

Chociaż w rozporządzeniu nr 888/2013 wzmocniono rolę Komitetu Nadzoru w zakresie monitorowania czasu trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF, paradoksalnie, z własnej inicjatywy OLAF-u dostarczył znacznie mniej informacji w porównaniu z poprzednimi okresami. Niezależnie od formalnego wypełnienia przez OLAF obowiązku regularnego przedstawiania KN sprawozdań na temat dochodzeń trwających dłużej niż 12 miesięcy KN stwierdził w swojej opinii nr 4/2014 dotyczącej kontroli czasu trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF, że przekazywane mu informacje są niewystarczające, aby mógł prawidłowo i skutecznie monitorować czas trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

28.

W związku z tym KN zalecił OLAF-owi znaczącą poprawę dostarczanych informacji, a w szczególności rozszerzenie treści sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż 12 miesięcy zgodnie z zaleceniami i sugestiami KN. Współpraca KN i OLAF-u w odniesieniu do tej kwestii już się rozpoczęła. Na podstawie uzyskanych informacji KN zauważył również, że OLAF koncentruje się głównie na wewnętrznym monitorowaniu czasu trwania dochodzeń i wprowadził szereg odpowiednich narzędzi i procedur, których stosowanie nadal można zoptymalizować.

Zalecenia dyrektora generalnego OLAF-u

Artykuł 17 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013:

Dyrektor generalny okresowo informuje Komitet Nadzoru o:

a) przypadkach niezastosowania się do zaleceń dyrektora generalnego (...).

29.

Podobnie jak w poprzednich latach, mimo wyraźnego obowiązku określonego w art. 17 ust. 5 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013, dyrektor generalny OLAF-u w 2014 r. nie przedstawił KN sprawozdania na temat tych zaleceń OLAF-u, które nie zostały wdrożone. W latach 2012-2013 OLAF obiecał KN niezwłoczne wprowadzenie odpowiednich narzędzi monitorowania w tym zakresie. W dniu 23 maja 2014 r. OLAF przekazał KN wytyczne dotyczące monitorowania sądowniczego, finansowego i dyscyplinarnego przyjęte w celu zapewnienia spójnego i terminowego wprowadzania zaleceń OLAF-u. KN odnotował przyjęcie tych wytycznych i zamierza przeanalizować tę kwestię w sposób bardziej szczegółowy, sięgając do źródła.

Wstępny projekt budżetu OLAF-u na 2015 r.

30.

W swojej opinii nr 3/2014 w sprawie wstępnego projektu budżetu OLAF-u na 2015 r. KN z zadowoleniem przyjął fakt, że OLAF uznał zwalczanie nadużyć finansowych za kwestię priorytetową i zalecił mu, aby (i) przedstawił bardziej szczegółowe informacje na temat przydziału zasobów do działań priorytetowych; (ii) opracował strategię w zakresie zasobów ludzkich i regularnie informował KN o postępach osiąganych w tym zakresie; oraz (iii) przyjął wewnętrzne zasady zapewniające niezależne funkcjonowanie sekretariatu KN zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 883/2013. Dyrektor generalny OLAF-u wyraził gotowość do wdrożenia zaleceń KN w przyszłości.

Roczne sprawozdania OLAF-u - narzędzia statystyczne i sprawozdawcze

31.

W odniesieniu do monitorowania czasu trwania dochodzeń prowadzonych przez OLAF KN zauważył w sprawozdaniach OLAF-u pewne rozbieżności, dlatego postanowił gruntownie przeanalizować tę kwestię. W swojej opinii nr 5/2014 dotyczącej sprawozdawczości zewnętrznej OLAF-u w zakresie czasu trwania dochodzeń KN stwierdził, że w sprawozdaniach OLAF-u na temat czasu trwania dochodzeń nie przedstawiono pełnego obrazu działań dochodzeniowych. Chociaż OLAF wskazał w swoim sprawozdaniu rocznym, że "dochodzenia zakończono w krótszym czasie", KN stwierdził, że poprawa wyników dochodzeń OLAF-u spowodowana była wprowadzeniem nowych metod obliczania. W związku z tym KN sformułował zalecenie, zgodnie z którym OLAF powinien obliczać czas trwania dochodzeń na podstawie spraw zamkniętych w okresie sprawozdawczym. KN podkreślił ponadto, że OLAF powinien także przedstawiać przejrzyste sprawozdania na temat czasu trwania najdłuższych dochodzeń.

Wykonywanie przez OLAF zaleceń Komitetu Nadzoru

35.

KN postanowił kontynuować swoje czynności i regularnie przedstawiać instytucjom UE sprawozdania z wykonywania zaleceń przez OLAF. KN zamierza przekazać OLAF-owi wytyczne dotyczące wykonywania zaleceń, w tym priorytety w zakresie zaleceń i porady dotyczące możliwych sposobów ich wykonania. KN żałuje, że OLAF nie zawarł w swoim rocznym planie zarządzania na 2015 r. żadnego planu działania dotyczącego wykonywania zaleceń KN. Nadal nie jest więc jasne, czy OLAF ma zamiar wykonywać zalecenia KN.

Wykonanie porozumień roboczych z OLAF-em

37.

Informacje dostarczone przez OLAF były niewystarczające, aby umożliwić KN odpowiednie i skuteczne monitorowanie zadań dochodzeniowych, niezależnie od formalnego wypełnienia obowiązku regularnego przedstawiania KN sprawozdań na temat dochodzeń trwających dłużej niż 12 miesięcy. Doświadczenie ostatnich lat pokazało, że porozumienia robocze wykonano w taki sposób, że doprowadziło to do ograniczenia zakresu informacji przekazywanych KN, ponieważ informacje dostarczane przez OLAF ograniczają się do wykazów, statystyk i sprawozdań podsumowujących, które nie zawierają żadnych istotnych informacji na temat spraw OLAF-u lub zawierają bardzo mało takich informacji. Ponadto dostęp do akt spraw OLAF-u uzyskano dopiero po złożeniu kilku wniosków, ponieważ OLAF przy wielu okazjach kwestionował uzasadnienie przedstawione przez KN i domagał się dodatkowego uzasadnienia lub wyjaśnień.

Według dyrektora generalnego OLAF-u główną rolą KN powinno być wspieranie jego niezależności i monitorowanie danych statystycznych na bardzo ogólnym poziomie. KN podkreśla swoją rolę nadzorczą jako jedynego organu, który może zapewnić odpowiedzialność OLAF-u w związku z jego zadaniami dochodzeniowymi. Z perspektywy dyrektora generalnego OLAF-u oznacza to, że działania KN opierają się na informacjach, jakie OLAF zdecyduje się mu dostarczyć. KN uważa, że potrzebuje niezależnego dostępu do informacji w celu zapewnienia obiektywnego monitorowania.

Posiedzenia z instytucjami UE

41.

W kwietniu 2014 r. przedstawiciele KN uczestniczyli w pierwszej wymianie poglądów z instytucjami UE dotyczącej działalności OLAF-u, jak przewidziano w art. 16 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013. Posiedzenie dotyczyło w szczególności: (i) nowych procedur dochodzeniowych OLAF-u, w tym gwarancji proceduralnych; (ii) priorytetów polityki dochodzeniowej OLAF-u; (iii) porozumień roboczych między OLAF-em a KN; oraz (iv) ustanowienia jednostek ds. koordynacji zwalczania nadużyć finansowych (AFCOS) w państwach członkowskich.

44.

W lipcu, wrześniu i listopadzie 2014 r. Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego zaprosiła KN do wymiany poglądów na temat sprawozdania KN nr 1/2014 w sprawie zagwarantowania niezależności OLAF-u oraz wniosku ustawodawczego Komisji dotyczącego kontrolera gwarancji proceduralnych. Ponadto przewodniczący KN spotkał się z członkami Komisji Kontroli Budżetowej, prezesem Trybunału Obrachunkowego, wiceprzewodniczącym Komisji i Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich w celu przeprowadzenia wstępnych rozmów na temat roli KN, jego statusu i obowiązków określonych w przepisach prawa Unii.

Posiedzenia z innymi zainteresowanymi stronami

45.

KN spotkał się na posiedzeniu plenarnym z parlamentarnym rzecznikiem praw obywatelskich z Finlandii i przewodniczącym zarządu Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) w celu omówienia przestrzegania gwarancji proceduralnych w trakcie dochodzeń prowadzonych na szczeblu UE. Członek KN odwiedził FRA w celu określenia ewentualnych obszarów współpracy między OLAF-em i FRA oraz miedzy KN i FRA. W rezultacie KN formalnie zwrócił się do dyrektora generalnego OLAF-u o nawiązanie współpracy z FRA, przedstawienie procedur OLAF-u w odniesieniu do kontroli dotyczącej praw podstawowych przeprowadzonej przez Agencję oraz uwzględnienie wiedzy fachowej FRA w procesie legislacyjnym w ramach obowiązków OLAF-u. KN wezwał OLAF do przedstawienia planu działania zawierającego szczegółowe informacje na temat obszarów, w których zostanie nawiązana i będzie realizowana współpraca.

Metody pracy

48.

W odniesieniu do każdej istotnej kwestii będącej przedmiotem badania KN wyznaczał sprawozdawcę. Zasada ta dotyczyła w szczególności sprawozdań KN skierowanych do instytucji UE i opinii skierowanych do dyrektora generalnego OLAF-u. Sprawozdawcy współpracowali z sekretariatem KN przy przygotowywaniu projektów sprawozdań, opinii lub dokumentów w celu omówienia ich na posiedzeniach plenarnych. Zorganizowano również posiedzenia robocze z udziałem sprawozdawców KN i kadry kierowniczej wyższego i średniego szczebla oraz pracowników OLAF-u w ramach przygotowywania opinii i sprawozdań KN.

Niezależność budżetowa

50.

W budżecie OLAF-u występuje oddzielna linia budżetowa dotycząca kosztów ponoszonych przez członków KN. Wydatki związane z sekretariatem KN włącza się jednak do różnych linii budżetowych OLAF-u. W rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 883/2013, które weszło w życie w dniu 1 października 2013 r., wprowadzono po raz pierwszy oddzielne odniesienie do KN i jego sekretariatu w art. 18 dotyczącym finansowania OLAF-u. Podczas dyskusji na temat budżetu na 2014 r. Parlament Europejski zinterpretował ten przepis jako konieczność określenia łącznego budżetu KN i jego sekretariatu w oddzielnej linii budżetu OLAF-u. Wniosek dotyczący budżetu na 2014 r. nie spotkał się ze sprzeciwem Rady; na ostatnim etapie negocjacji został jednak usunięty z porządku obrad przez Komisję, która przewodniczyła dyskusjom.

51.

W okolicznościach opisanych powyżej oraz uwzględniając fakt, że wyłączenie wydatków związanych z sekretariatem KN z różnych pozycji ogólnego budżetu OLAF-u i przedstawienie ich osobno w rozdziale dotyczącym kosztów KN dałoby jasny obraz całkowitych kosztów nadzoru OLAF-u, a także w celu uniknięcia niebezpieczeństwa wystąpienia ewentualnego konfliktu interesów (w obecnej sytuacji dyrektor generalny OLAF-u może dowolnie zwiększać lub zmniejszać wydatki związane z nadzorem własnej działalności) w dniu 25 lutego 2014 r. KN skierował do Rady pismo, w którym zwraca się o poparcie jego wniosku o wyłączenie wydatków związanych z sekretariatem KN z ogólnego budżetu OLAF-u i włączenie ich do rozdziału dotyczącego kosztów KN jako osobnej pozycji.

52.

KN z zadowoleniem przyjmuje fakt, że dyrektor generalny OLAF-u zobowiązał się do zawarcia uzasadnienia oddzielnej linii budżetowej w odniesieniu do sekretariatu KN w projekcie budżetu na 2015 r. W dniu 28 maja 2014 r. w ramach rozwiązania tymczasowego dyrektor generalny OLAF-u skierował do KN wniosek dotyczący wykonania budżetu przeznaczonego na KN i jego sekretariat, w którym wyjaśniono obowiązki kierownika sekretariatu KN i jego swobodę uznania przy wykonywaniu budżetu. Jednocześnie podkreślił fakt, że jako odpowiedzialny organ powołujący i delegowany urzędnik zatwierdzający będzie kontynuował konsultacje z KN na temat decyzji dotyczących personelu i budżetu mających wpływ na sekretariat. Niestety we wstępnym projekcie budżetu na 2016 r. brakuje elementów dotyczących sekretariatu KN.

Polityka komunikacji i przejrzystość

53.

KN jest niezależnym organem międzyinstytucjonalnym powołanym bezpośrednio przez Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską, który przedstawia sprawozdania instytucjom powołującym oraz informuje ogół społeczeństwa, społeczeństwo obywatelskie i odpowiednie organy krajowe o swojej roli i działaniach. Do celów przejrzystości i komunikacji z ogółem społeczeństwa i zainteresowanymi stronami oraz w celu odzwierciedlenia swojej niezależności KN postanowił, decyzją w sprawie przejrzystości swoich niezależnych działań z dnia 5 listopada 2014 r., utworzyć własne specjalne strony internetowe na portalu internetowym europa.eu, działającą niezależnie i równolegle w stosunku do stron internetowych OLAF-u.

54.

W skład sekretariatu KN wchodzą prawnicy, byli pracownicy dochodzeniowi i asystenci, którzy zapewniają codzienne monitorowanie działań dochodzeniowych OLAF-u i wspierają członków KN w wykonaniu ich zadań. Sekretariat otrzymuje informacje przekazywane KN i przeprowadza ich wstępną analizę. Sekretariat odpowiada także za sporządzanie opinii prawnych dla członków KN. W 2014 r. sekretariat posiadał osiem stanowisk przydzielonych pięciu administratorom (czterem prawnikom, w tym członkowi zarządu), dwóm asystentom i jednemu pracownikowi kontraktowemu.

55.

Zgodnie z rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 883/2013 10 OLAF powinien zagwarantować niezależność funkcjonowania sekretariatu KN. Sekretariat musi mieć możliwość udzielania KN pomocy w wykonywaniu jego funkcji monitorowania w sposób lojalny i skuteczny, nie narażając się na ryzyko ewentualnych przypadków konfliktu interesów jako personel OLAF-u podlegający dyrektorowi generalnemu OLAF-u. W ciągu kilku ostatnich lat KN stale podkreślał znaczenie swojego niezależnego i skutecznego działania, które wymaga niezależnego i odpowiednio obsadzonego sekretariatu.

56.

Należy jednak zauważyć, że chociaż sekretariat KN jest funkcjonalnie połączony z KN, pod względem administracyjnym jest całkowicie podporządkowany dyrektorowi generalnemu OLAF-u. W rezultacie sekretariat organu nadzorczego podlega (administracyjnej) kontroli organu nadzorowanego 11 . Dyrektor generalny OLAF-u wykonuje uprawnienia organu powołującego, w tym podejmuje uznaniowe decyzje w sprawie awansów i przeniesień. Sytuacja ta prowadzi do przypadków konfliktu interesów i naraża pracowników sekretariatu na sprzeczne instrukcje, jak miało to miejsce np. w przypadku ujawnienia opinii KN nr 2/2012.

57.

KN określił cztery podstawowe warunki zapewniające niezależność funkcjonowania sekretariatu: (i) rekrutacja, ocena i awans kierownika sekretariatu na podstawie decyzji KN; (ii) przeklasyfikowanie stanowiska kierownika sekretariatu na stanowisko kierownika wyższego szczebla; (iii) rekrutacja, ocena i awans pracowników sekretariatu dokonywane przez jego kierownika; (iv) subdelegowanie wykonania budżetu sekretariatu jego kierownikowi. Należy jak najszybciej wdrożyć odpowiednie ustalenia zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 883/2013.

Jak skontaktować się z Komitetem Nadzoru

Za pośrednictwem sekretariatu KN:

Listownie, na adres:

J30 13/62

Rue Joseph II, 30

1049 Bruxelles/Brussel

BELGIQUE/BELGIË

Pocztą elektroniczną, na adres:

OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu

Faksem:

+ 32 22959776

ZAŁĄCZNIKI

Opinia nr 3/2014: wstępny projekt budżetu OLAF-u na 2015 r.

Opinia nr 4/2014: kontrola czasu trwania dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

Opinia nr 5/2014: sprawozdawczość zewnętrzna OLAF-u w zakresie czasu trwania dochodzeń

Sprawozdanie 1/2014: zagwarantowanie niezależności OLAF-u w prowadzeniu dochodzeń

Sprawozdanie 2/2014: wykonywanie przez OLAF zaleceń Komitetu Nadzoru

Sprawozdanie 3/2014: wszczynanie spraw w OLAF-ie w 2012 r.

Nota w sprawie analizy Komitetu Nadzoru dotyczącej projektu priorytetów polityki dochodzeniowej OLAF-u na 2015 r.

Decyzja w sprawie przejrzystości działalności Komitetu Nadzoru

(Uwagi i odpowiedzi OLAF-u na opinie i sprawozdania KN można znaleźć na stronie internetowej OLAF-u: http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/reports/index_en.htm).

1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz.U. L 248 z 18.9.2013, s. 1).

2 Art. 15.

3 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-sup_comm/2014/report_opening_cases_2012_en.pdf

4 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-sup_comm/2014/3_opinion_on_ipps_en.pdf

5 W swojej nocie dla przewodniczącego Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (Ref. Ares(2014)2878354 z dnia 3 września 2014 r.) dyrektor generalny OLAF-u stwierdził, że "OLAF przeprowadzi ocenę realizacji wcześniejszych priorytetów polityki dochodzeniowej, w tym priorytetów na lata 2012-2013, w celu przygotowania priorytetów polityki dochodzeniowej na 2015 r. Priorytety te zostaną uprzednio wysłane do KN, aby KN miał czas na przedstawienie swojej opinii".

6 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-sup_comm/2014/special_report_2014_supcom_en.pdf

7 Wyniki swojej oceny dotyczącej zadań w zakresie selekcji prowadzonych przez dział selekcji i kontroli dochodzeń KN przedstawił w opinii nr 2/2014 dotyczącej selekcji spraw w OLAF-ie, przedstawionej w poprzednim sprawozdaniu z działalności.

8 28 spośród tych skarg wysłała ta sama osoba. Skarżącego poinformowano o możliwości skorzystania z procedury składania skarg istniejącej w OLAF-ie lub złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, po czym przerwano korespondencję ze skarżącym na podstawie art. 14 ust. 3 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej.

9 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-sup_comm/2014/special_report_2014_supcom_en.pdf. Zob. pkt 25-30.

10 Motyw 40.

11 Kwestię tę poruszyło także Biuro Transparency International (zob. http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/).

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.