Sprawozdanie z działalności Komitetu Nadzoru OLAF-u (czerwiec 2009 r. - grudzień 2010 r.).
Dz.U.UE.C.2011.188.1
Akt nienormatywnyczerwiec 2009 r. - grudzień 2010 r.
(2011/C 188/01)
(Dz.U.UE C z dnia 28 czerwca 2011 r.)
| Członkowie Komitetu Nadzoru OLAF-u |
| Peter STRÖMBERG |
| Przewodniczący |
| Prezes Rady Biegłych Księgowych, Szwecja |
| Kálmán GYÖRGYI |
| Prokurator generalny Republiki Węgierskiej (emerytowany), Węgry |
| Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ |
| Prokurator Sądu Najwyższego, Hiszpania |
| Diemut R. THEATO |
| Były członek Parlamentu Europejskiego |
| Były przewodniczący Komisji Kontroli Budżetowej, Niemcy |
| Rosalind WRIGHT |
| Przewodnicząca Zespołu Doradczego ds. Nadużyć Finansowych, Zjednoczone Królestwo |
PRZEDMOWA PRZEWODNICZĄCEGO DO SPRAWOZDANIA Z DZIAŁALNOŚCI KOMITETU NADZORU
Niniejsze sprawozdanie z działalności, będące czwartym sprawozdaniem Komitetu Nadzoru, obejmuje okres od czerwca 2009 r. do grudnia 2010 r., naznaczony smutnym faktem śmierci Franza-Hermanna Brünera. Kiedy organizacja nieoczekiwanie traci swojego lidera w tak smutnych okolicznościach, wydarzenie to ma głęboki wpływ na jej funkcjonowanie na wszystkich szczeblach. Odnotowaliśmy jednak z zadowoleniem, że OLAF nadal prowadził normalną działalność, co było najlepszym sposobem uczczenia pamięci Franza-Hermanna Brünera.
W wymienionym okresie OLAF był przedmiotem kilku różnych inicjatyw mających na celu wprowadzenie zmian. Jedną z nich jest procedura wyznaczenia nowego dyrektora generalnego OLAF-u, którą rozpoczęto w kwietniu tego roku po oficjalnym opublikowaniu ogłoszenia o naborze na to stanowisko. Komitet Nadzoru jest ściśle zaangażowany w tę procedurę i wydał swoją opinię w dniu 23 września 2010 r. Ostatecznie Komisja wyznaczyła na to stanowisko w dniu 14 grudnia 2010 r. Giovanniego Kesslera. Komitet Nadzoru z przyjemnością odnotowuje nominację Giovanniego Kesslera i cieszy się na możliwość nawiązania z nim ścisłej i owocnej współpracy.
Innym projektem mającym na celu wprowadzenie zmian jest proponowana reforma rozporządzenia (WE) nr 1073/1999. Komitet Nadzoru kilkakrotnie przedstawiał swoją opinię na temat różnych aspektów tego wniosku, który rozwijał się z upływem czasu - najnowsze stanowisko Komitetu zawarto w opinii na temat dokumentu analitycznego opublikowanego przez komisarza Algirdasa Šemetę kilka miesięcy temu. Komitet Nadzoru jest mocno zaangażowany w tę debatę, w szczególności z uwagi na fakt, że jej wyniki będą miały bezpośredni wpływ na pracę i status Komitetu, ale również - co najważniejsze - z uwagi na jej bezpośredni wpływ na sposób funkcjonowania OLAF-u. Głównym priorytetem Komitetu zawsze było, jest i będzie umacnianie uprawnień dochodzeniowych OLAF-u i niezależności Urzędu w zakresie prowadzonych dochodzeń.
Komitet Nadzoru zapewnia niezależność OLAF-u poprzez regularne monitorowanie jego funkcji dochodzeniowych i wspieranie dyrektora generalnego w wykonywaniu jego obowiązków. Obecny Komitet od ponad pięciu lat z zaangażowaniem realizuje to zadanie. Komitet stanowi reprezentację kolektywnego doświadczenia przywódczego organów państwowych oraz organów politycznych w dziedzinie nadzorowania dochodzeń karnych i administracyjnych, zarządzania nimi i ich prowadzenia. Korzystając z tego doświadczenia, Komitet Nadzoru opiera swoje formalne opinie i swoje poglądy na trzech równie ważnych podstawowych zasadach.
Pierwsza polega na powracaniu zawsze do źródła informacji, tj. faktycznej dokumentacji sprawy, systemu zarządzania sprawami, różnych sprawozdań sporządzanych przez OLAF w ramach przygotowań do rozpoczęcia dochodzeń, a także sprawozdań opracowanych przez OLAF dla Komitetu Nadzoru (np. sprawozdania dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy).
Druga zasada to całkowita niezależność Komitetu jako całości i jego poszczególnych członków.
Trzecia zasada, wywodząca się z własnego doświadczenia członków, oznacza poszanowanie niezależności OLAF-u i nienaruszalne zobowiązanie do niewywierania wpływu na toczące się dochodzenia, nawet podczas analizy dokumentacji sprawy i materiału dowodowego związanego z toczącymi się dochodzeniami.
W imieniu własnym i Komitetu pragnę wyrazić głęboką wdzięczność sekretariatowi Komitetu Nadzoru, bez którego doskonałej pracy przeprowadzenie żadnego z działań Komitetu nie byłoby możliwe.
1. WPROWADZENIE
Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r.(1) rola Komitetu Nadzoru OLAF (w skrócie "KN") polega na umacnianiu i gwarantowaniu niezależności OLAF-u oraz wspieraniu dyrektora generalnego w wykonywaniu jego obowiązków. KN ma obowiązek przedkładania instytucjom corocznych sprawozdań ze swojej działalności. W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem KN przyjął pięć opinii, które przesłano do instytucji i do dyrektora generalnego OLAF-u i które załączono do niniejszego sprawozdania.
W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem, do listopada
2009 r. przewodniczącym KN był Luis López Sanz-Aranguez, a następnie stanowisko to objął Peter Strömberg. W listopadzie
2010 r. mandat Petera Strömberga przedłużono o kolejny rok.
Należy pamiętać, że od momentu śmierci Franza-Hermanna Brünera w dniu 9 stycznia 2010 r. OLAF prowadził działalność bez dyrektora generalnego wyznaczonego zgodnie z procedurą ad hoc określoną w rozporządzeniu (WE) nr 1073/1999.
W ciągu 2010 r., w oczekiwaniu na wyznaczenie nowego dyrektora generalnego, obecność i wsparcie KN miało szczególnie znaczenie dla zachowania ciągłości prac OLAF-u.
W kwietniu 2010 r. Komisja Europejska rozpoczęła procedurę wyboru nowego dyrektora generalnego Urzędu. Procedura ta zakończyła się w dniu 14 grudnia 2010 r. nominacją Giovanniego Kesslera. KN cieszy się na możliwość podjęcia ścisłej i owocnej współpracy z nowym dyrektorem generalnym OLAF-u.
KN ma nadzieję, że sprawozdanie to, oprócz podsumowania działalności w ubiegłym roku, będzie pomocne dla obejmującego stanowisko dyrektora generalnego, zarówno pod kątem analizy obecnych wyzwań dla Urzędu, jak i przy definiowaniu głównych kierunków polityki OLAF-u w zakresie ochrony interesów finansowych UE.
Obejmujący stanowisko dyrektor generalny będzie musiał zmierzyć się z wieloma wyzwaniami dotyczącymi zwiększenia skuteczności OLAF-u oraz zagwarantowania, by Urząd skierował wszystkie swoje starania na lepiej ukierunkowane zwalczanie nadużyć finansowych. Spośród wyzwań, przed którymi stoi nowi dyrektor generalny OLAF-u, KN chciałby podkreślić konieczność skrócenia czasu trwania dochodzeń OLAF-u oraz wprowadzenia niezbędnych zmian w organizacji, aby zapewnić jak najkorzystniejsze wykorzystanie ograniczonych dostępnych zasobów i przeznaczyć je na zasadnicze działania dochodzeniowe OLAF-u. Jednym z celów niniejszego sprawozdania jest przekazanie obejmującemu stanowisko dyrektorowi generalnemu pewnych sugestii dotyczących poprawy zasadniczego zakresu dochodzeń i skrócenia czasu trwania dochodzeń.
2. METODY PRACY KOMITETU NADZORU
2.1. Posiedzenia
Odbyło się 16 posiedzeń plenarnych KN w Brukseli(2). Protokoły z tych posiedzeń są udostępniane OLAF-owi oraz Komisji Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej w celu zachowania przejrzystości oraz udzielania im regularnych informacji na temat działalności KN.
Podobnie jak w poprzednim okresie sprawozdawczym, KN kontynuuje praktykę zapraszania na swoje posiedzenia dyrektora generalnego OLAF-u lub pełniącego obowiązki dyrektora generalnego oraz pewnej liczby pracowników OLAF-u. Posiedzenia te były dla OLAF-u okazją do poinformowania KN o wszelkich sprawach mających znaczenie dla prac KN, a dla KN okazją do poinformowania OLAF-u o swoich własnych pracach. W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem, oprócz regularnego udziału działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości" OLAF-u w posiedzeniach KN w celu prezentacji spraw przekazanych krajowym organom sądowym, na posiedzeniach KN omówiono z dyrektorem generalnym i zarządem OLAF-u szereg rozległych kwestii. KN skupił się zwłaszcza na operacyjnych aspektach działalności OLAF-u, w szczególności w odniesieniu do działań podejmowanych w następstwie opinii KN w obszarach takich, jak roczny plan zarządzania OLAF-u, projekty budżetu, sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy oraz polityka kadrowa OLAF-u. Przeprowadzono rozmowy z dyrektorem generalnym OLAF-u, Franzem-Hermannem Brünerem, na temat wniosku Komisji dotyczącym eksternalizacji OLAF-u; miała miejsce także wymiana poglądów na temat koordynacji między OLAF-em a organizacjami międzynarodowymi. Ponadto odbyły się prezentacje i dyskusje na temat codziennych aspektów pracy OLAF-u: na przykład na temat procesu rejestracji i przechowywania przez Komisję dokumentów OLAF-u i dostępu OLAF-u do danych przechowywanych przez instytucje UE. KN z zadowoleniem odnotował prezentację OLAF-u dotyczącą szczególnie złożonej i ważnej sprawy dotyczącej zwalczania transgranicznych nadużyć finansowych, a także praktyczne działania podjęte w celu dostosowania praktyk dochodzeniowych OLAF-u w świetle zdobytych doświadczeń (zob. pkt 3.1.5 poniżej).
2.2. Sprawozdawcy i opinie
W okresie odniesienia KN przyjął pięć opinii (zob. załączniki). Utrzymano praktykę wyznaczania sprawozdawców(3), aby zwiększyć efektywność przygotowywania szczególnych kwestii będących przedmiotem zainteresowania KN i podejmowanych w ich następstwie działań. Główne dziedziny działalności KN w przedmiotowym okresie obejmowały przygotowanie opinii na temat budżetu, opinii na temat dokumentu analitycznego w sprawie reformy rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, opinii na temat planowania dochodzeń, opinii na temat wdrażania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w dochodzeniach OLAF-u, a także opinii na temat wyznaczenia dyrektora generalnego OLAF-u.
2.3. Sekretariat
Obowiązki sekretariatu KN określa Regulamin KN(4), zgodnie z którym rola sekretariatu polega na ułatwianiu i wspieraniu wykonywania wszystkich zadań podejmowanych przez KN oraz na umożliwianiu KN wykonywania jego uprawnień przy zachowaniu pełnej niezależności.
W przedmiotowym okresie, po publikacji ogłoszenia o naborze na stanowisko kierownika sekretariatu, które zwolniło się w lipcu 2009 r., uzgodniono z Franzem-Hermannem Brünerem, że mianowanie na to stanowisko będzie wymagało zatwierdzenia przez KN. Po przeprowadzeniu procedury wyboru pełniący obowiązki dyrektora generalnego OLAF-u, działając jako organ powołujący, w porozumieniu z KN wyznaczył Isabelle Jegouzo jako kierownika sekretariatu KN. Objęła ona stanowisko w dniu 16 czerwca 2010 r.
W listopadzie 2009 r. jeden z członków opuścił sekretariat KN, a w lutym 2010 r. do zespołu dołączył nowy urzędnik. Obecnie nieobsadzone jest jedno stanowisko i należy je niezwłocznie obsadzić.
Tak jak miało to miejsce dotychczas, aby zapewnić pełną niezależność KN w wykonywaniu jego obowiązków, pracownicy sekretariatu KN powinni być powoływani na swoje stanowiska zawsze w porozumieniu z KN. OLAF i Komisja zgadzają się co do konieczności włączenia KN w proces rekrutacji na to stanowisko.
KN uważa również, że powinien uczestniczyć w rocznej ocenie personelu sekretariatu z uwagi na fakt, że w zakresie swoich prac sekretariat podlega bezpośrednio KN.
3. FUNKCJA DOCHODZENIOWA OLAF-u
3.1. Monitorowanie funkcji dochodzeniowej OLAF-u
3.1.1. Zapewnienie niezależności dyrektora generalnego OLAF-u
Głównym zadaniem KN jest monitorowanie funkcji dochodzeniowej OLAF-u w celu zagwarantowania, że nie zostanie naruszona jego niezależność. W tym kontekście szczególne znaczenie ma zagwarantowanie poszanowania statusu dyrektora generalnego.
Po śmierci Franza-Hermanna Brünera Komisja Europejska w swojej decyzji z dnia 13 stycznia 2010 r. stwierdziła, że Nicholas Ilett, który był zastępcą dyrektora generalnego na mocy decyzji Komisji z lipca 2005 r., automatycznie obejmie stanowisko dyrektora generalnego. W następstwie tej decyzji miała miejsce intensywna debata między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską. W tym kontekście w dniu 14 stycznia 2010 r. przewodniczący Komitetu przesłał pismo do wiceprzewodniczącego Kallasa z kopią do Parlamentu Europejskiego i Rady, w którym stwierdził:
"Komitet Nadzoru jest zdania, że w celu zachowania pełnej niezależności bieżącego funkcjonowania OLAF-u w okresie przejściowym, w szczególności w zakresie wszczynania, prowadzenia i kończenia dochodzeń OLAF-u, bardzo ważne jest, aby ostateczne zwierzchnictwo Urzędu nie było skrępowane w wykonywaniu swoich uprawnień.
Mając to na uwadze, Komitet Nadzoru stwierdza, że osoba pełniąca obowiązki dyrektora generalnego w okresie przejściowym powinna sprawować tę funkcję na podstawie konsensusu między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją. Osoba ta powinna posiadać wszystkie niezbędne uprawnienia i niezależność".
KN stwierdza, że stanowisko szefa Urzędu powinna pełnić osoba wyznaczona w wyniku konsensusu międzyinstytucjonalnego i ciesząca się poparciem wszystkich instytucji. Jest to bardzo ważne, aby zapewnić wsparcie dla bieżących prac OLAF-u.
3.1.2. Monitorowanie czasu trwania dochodzeń OLAF-u
Dyrektor generalny OLAF-u przedstawia KN miesięczne sprawozdanie zawierające streszczenie każdego dochodzenia, które trwało dłużej niż dziewięć miesięcy (tzw. "sprawozdanie dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy"). W "sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy" przedstawione są powody, dla których nie zakończono dochodzeń, oraz przewidywany czas zamknięcia każdej sprawy. Sprawozdania te są przedmiotem ciągłych analiz prowadzonych przez KN i sekretariat KN.
KN ponownie podkreśla(5) znaczenie tych sprawozdań, które nie tylko wypełniają zobowiązanie nałożone prawem, ale również powinny służyć jako użyteczne narzędzie zwiększania efektywności dochodzeń.
W bieżącym okresie sprawozdawczym KN zwrócił szczególną uwagę na prognozy OLAF-u dotyczące przewidywanego czasu ukończenia dochodzeń, zawarte w sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy. KN przeanalizował prognozowane terminy zamykania spraw w 164 sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy otrzymanych od czerwca 2009 r. do lipca 2010 r. W 14 z tych 164 sprawozdań w ogóle nie podano prognozowanego czasu ukończenia dochodzenia.
W pozostałych 150 sprawozdaniach, w 71 sprawach opóźnienie zamknięcia spraw było kilka miesięcy dłuższe niż prognozowano (od 4 do 12 miesięcy). KN odnotowuje poprawę w stosunku do poprzedniego okresu sprawozdawczego, w którym w około 23 % z 275 przeanalizowanych sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy w ogóle nie wymieniono prognozowanego czasu ukończenia dochodzenia. Niemniej jednak KN stwierdza, że sprawozdania dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy muszą być jeszcze bardziej precyzyjne, jeśli chodzi o przyczyny przekroczenia początkowych terminów.
3.1.3. Zalecenia dla instytucji
Dyrektor generalny OLAF-u jest zobowiązany informować KN o przypadkach, w których dana instytucja, organ, urząd lub agencja nie podjęły działań wynikających z zaleceń OLAF-u(6).
W przedmiotowym okresie sprawozdawczym KN nie otrzymał informacji wskazujących na to, aby jakaś instytucja, organ, urząd lub agencja nie podjęły działań wynikających z zaleceń i wniosków OLAF-u.
3.1.4. Sprawy wymagające przekazania informacji krajowym organom sądowym: skutek wyroku Sądu Pierwszej Instancji w sprawie T-48/05
W okresie sprawozdawczym KN przeanalizował 43 sprawy wskazane przez OLAF, przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowym.
W następstwie wyroku w sprawie Franchet i Byk(7) Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1074/1999 na OLAF-ie ciąży "wymóg przeprowadzenia konsultacji z tym komitetem [Komitetem Nadzoru] przed przekazaniem informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości" i że wymóg ten jest "obowiązkiem bezwarunkowym i nie pozostawia żadnej swobody uznania".
W celu wykonania decyzji Sądu wprowadzono nowe praktyki w zakresie współpracy między KN i OLAF-em: OLAF informuje KN pięć dni roboczych przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowym; pracownicy działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości" przekazują KN notę zawierającą streszczenie sposobu podejścia do praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w ramach spraw przekazanych krajowym organom sądowym. Jeśli chodzi o gwarancje proceduralne, nota ta wskazuje, czy osoba objęta dochodzeniem została poinformowana o wszczęciu dochodzenia oraz czy osoba ta otrzymała możliwość wypowiedzenia się przed Urzędem. Wskazuje również wynik dochodzenia (wnioski faktyczne, ocenę prawną, właściwy organ sądowy, kwestie dotyczące przedawnienia i zalecenia OLAF-u).
Następnie KN przeprowadza wstępną analizę otrzymanych informacji, która umożliwia mu omówienie z OLAF-em zagadnień takich, jak przestrzeganie praw osób objętych dochodzeniem, ocena prawna faktów, kompetencje odnośnych organów sądowych, czas trwania dochodzeń i kwestie dotyczące przedawnienia. Bez ingerowania w trwające sprawy KN może wyciągać ogólne wnioski z analizy tych spraw i przekazywać je dyrektorowi generalnemu OLAF-u w celu poprawy stosowanych praktyk. KN zawarł wnioski dotyczące poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w kontekście dochodzeń OLAF-u w swojej opinii nr 5/2010(8).
O ile te streszczenia sporządzone przez pracowników działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości" umożliwiają KN zrozumienie poszczególnych spraw i wynikających z nich kwestii proceduralnych, o tyle KN jest zdania, że należy większą uwagę przykładać do kwestii kompletności i dokładności przekazywanych informacji. W istocie odnośne streszczenia czasem nie są wyczerpujące (brakuje kwestii dotyczących przedawnienia lub zaleceń, informacje dotyczące podejścia do zagadnień praw podstawowych i gwarancji proceduralnych są niepełne lub niewyszczególnione w odniesieniu do poszczególnych osób objętych dochodzeniem) lub zawierają istotne błędy (na przykład dotyczące nazwy dochodzenia lub odnośnych dat). Ponadto KN wyraża ubolewanie, że - jak się wydaje - kontrola prawna pracy dochodzeniowej nie jest przeprowadzana systematycznie na każdym etapie. W odniesieniu do przeanalizowanych spraw ten brak ciągłości kontroli analizy prawnej podczas dochodzeń doprowadził do naruszenia przestrzegania wymogów proceduralnych.
W swojej opinii nr 5/2010 KN przedłożył OLAF-owi schemat analizy dotyczącej poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych na każdym etapie dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Schemat ten zawiera również sugestie dotyczące oceny wartości dochodzeniowej dowodów, na których oparte są wnioski z dochodzenia oraz poszanowania przepisów odnośnego państwa członkowskiego.
KN zaleca przegląd sporządzanych obecnie przez członków działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości" streszczeń dotyczących praw podstawowych i gwarancji proceduralnych, które mogłyby być oparte na wzorze tego schematu.
KN odnotowuje, że zasadniczo jakość większości sprawozdań z dochodzeń przekazywanych krajowym organom sądowym można by znacznie poprawić, zwłaszcza jeśli chodzi o ich strukturę, przejrzystość, analizę elementów rozpatrywanych przestępstw karnych, a także pod względem językowym. KN odnotował ponadto, że dwa sprawozdania ze spraw przekazano krajowym organom sądowym odpowiednio 16 miesięcy i 24 miesiące po zakończeniu dochodzeń. KN stwierdza, ze OLAF powinien rozważyć wprowadzenie elektronicznego systemu ostrzegawczego, aby uniknąć takich sytuacji.
3.1.5. Nowe metody pracy
W maju 2010 r. przewodniczący KN poprowadził zorganizowaną z inicjatywy OLAF-u konferencję "Współpraca operacyjna między OLAF-em a innymi dyrekcjami generalnymi Komisji Europejskiej - działania podjęte w wyniku konferencji w 2007 r.". Bezpośrednim celem tych konferencji była poprawa współpracy OLAF-u z dyrekcjami generalnymi Komisji na szczeblu operacyjnym, aby osiągać lepsze wyniki i wspólne porozumienie.
KN jest przekonany, że wiodąca rola OLAF-u w zakresie wykrywania nadużyć finansowych, analizy ryzyka i zwalczania nadużyć finansowych wymaga regularnej wymiany odpowiednich informacji między dyrekcjami generalnymi Komisji. Od 2007 r. podjęto szczególne wysiłki i we współpracy z niektórymi dyrekcjami generalnymi w latach 2008-2009 opracowano wspólne strategie przeciwdziałania nadużyciom finansowym. W rezultacie przyjęto nowe podejście operacyjne do dużych i bardziej złożonych spraw, angażując ściślej dyrekcje generalne w przebieg dochodzeń i wprowadzając aktywne podejście oparte na informacjach wywiadowczych.
W dziedzinie wydatków bezpośrednich, w której OLAF ponosi wyłączną odpowiedzialność za prowadzenie dochodzeń, metodę tę zastosowano w jednej dyrekcji generalnej, której audytorzy wewnętrzni byli ściśle zaangażowani i występowali jako eksperci OLAF-u podczas kontroli na miejscu. Ponadto OLAF wspólnie z przedmiotową dyrekcją generalną opracował nowe narzędzia informatyczne w zakresie informacji wywiadowczych, mające na celu lepsze ustalanie obszarów ryzyka.
KN z zadowoleniem przyjmuje te nowe metody pracy i chciałby, aby je dalej rozwijać, ponieważ umożliwiają OLAF-owi skupienie się na poważniejszych i bardziej złożonych sprawach, podczas gdy drobniejszymi przewinieniami mogą zająć się służby Komisji na innym szczeblu.
Sytuacja finansowa UE zmieniła się diametralnie w ciągu ostatnich dwóch lat. Kryzys finansowy sprawił, że Komisja Europejska przyjęła środki w celu zwiększenia pomocy i przepływów pieniężnych w niektórych sektorach, co mogło również spowodować wzrost liczby nadużyć finansowych i nieprawidłowości finansowych. KN jest przekonany, że konieczne są nowe metody pracy w celu wprowadzenia rygorystycznych mechanizmów kontroli wydatków i że obecnie niezbędna jest ścisła współpraca operacyjna między dyrekcjami generalnymi Komisji i OLAF-em.
3.2. Działania podjęte w wyniku opinii KN nr 5/2008 dotyczącej polityki de minimis OLAF-u
Po opublikowaniu przez KN opinii dotyczącej polityki de minimis OLAF-u i ustalania priorytetów w zakresie spraw(9), zasady de minimis OLAF-u zostały niedawno umieszczone w Podręczniku i są obecnie dostępne dla pracowników dochodzeniowych.
Komitet Nadzoru z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę mającą na celu wyjaśnienie stosowania polityki de minimis w wytycznych operacyjnych. Wytyczne te należy jednak interpretować w powiązaniu z orientacyjnymi progami dotyczącymi dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych i progami dotyczącymi rozpoczynania nowych rodzajów finansowych działań następczych zgodnie z informacjami zawartymi w rocznym planie zarządzania OLAF-u.
KN z zadowoleniem przyjmuje opracowanie załącznika de minimis, w którym wymieniono różne kryteria, które zarząd powinien uwzględniać przy podejmowaniu decyzji, czy wszcząć dochodzenie zewnętrzne; stanowi on udoskonalenie w kwestii zapewnienia przejrzystości procesu decyzyjnego.
KN chciałby, aby OLAF przeprowadził pełną analizę wprowadzania polityki de minimis, w tym dotyczącą stosunków z Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC), w pierwszym roku po wprowadzeniu tej polityki.
3.3. Regularne monitorowanie z inicjatywy KN
3.3.1. Planowanie i strategiczne kierowanie dochodzeniami
W dniu 12 października 2010 r. KN przyjął opinię nr 4/1010 w sprawie planowania dochodzeń(10).
W ramach regularnych analiz dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy KN odnotował, iż występuje "brak metodyki dochodzeniowej i dyscypliny oraz potrzeba ulepszeń w zakresie wewnętrznych poziomów zarządzania i kontroli dochodzeń"(11).
Po dokładnej analizie próby spraw w dyrekcji A i dyrekcji B KN z przykrością odnotował brak spójnego podejścia w tych dyrekcjach operacyjnych pod względem planowania i zarządzania dochodzeniami. W opinii zaleca się opracowanie szczegółowego planu dochodzenia na samym początku każdego dochodzenia, określającego cele dochodzenia, przewidywane zasoby niezbędne do jego ukończenia oraz prognozowane koszty. Plan powinien być dynamiczny i wystarczająco kompleksowy, aby umożliwić prognozę terminu ostatecznej decyzji. Plany dochodzeń powinny być sporządzane dla zarządu, a następnie regularnie aktualizowane. Powinny obejmować każdy planowany etap dochodzenia i być powiązane ze wstępnym harmonogramem realizacji każdego etapu. Plany te powinny być sporządzone pisemnie i systematycznie załączane do akt sprawy, co ułatwi ich przegląd i konsultacje w przypadku, gdy pracownicy dochodzeniowi spotkają się z żądaniami o przesunięcie terminu lub wystąpią innego rodzaju opóźnienia. Kierownictwo powinno na poziomie działu regularnie sprawdzać plany dochodzeń, aby śledzić sprawy, a w razie konieczności kierować kierunkiem ich rozwoju.
KN z zadowoleniem odnotował, że tuż przed wydaniem jego opinii OLAF wdrożył niektóre koncepcje dotyczące poprawy planowania.
Oprócz planowania dochodzeń KN zaleca w odniesieniu do każdej sprawy, aby kierownictwo OLAF-u opracowywało i wdrażało procedury służące nadaniu wyższego priorytetu rozpoczętym sprawom, które można by dostosowywać zgodnie z posiadanymi zasobami.
KN oczekuje jasnej odpowiedzi od OLAF-u w tej ważnej sprawie i z zadowoleniem przyjąłby wprowadzenie takich zapisów do zaktualizowanego podręcznika.
3.3.2. Wdrażanie praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w dochodzeniach OLAF-u
Poszanowanie przez OLAF praw podstawowych i gwarancji proceduralnych podczas prowadzenia dochodzeń jest bezpośrednio powiązane z niezależnością i efektywnością pracy Urzędu. Sprawy wniesione do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazały na pewne błędy i niedociągnięcia w zakresie prowadzenia dochodzeń OLAF-u(12). Dlatego KN postanowił ocenić, w jaki sposób OLAF zapewnia poszanowanie tych praw i gwarancji.
KN wydał opinię nr 5/2010 na temat poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w dochodzeniach prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Nadużyć Finansowych(13), opartą na analizie 28 spraw przekazanych krajowym organom sądowym od grudnia 2009 r.(14) do października 2010 r. Komitet przeprowadził analizę bieżących ram prawnych mających zastosowanie do dochodzeń OLAF-u (prawodawstwo i orzecznictwo), a także wdrażania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych.
KN odnotował, że osoby objęte dochodzeniami wewnętrznymi są chronione zbiorem przepisów zawartych w różnych instrumentach prawnych. Sytuacja jest odmienna w zakresie dochodzeń zewnętrznych, gdzie nie ma szczegółowych przepisów, a ochrona gwarantowana prawodawstwem krajowym mającym zastosowanie do kontroli na miejscu jest różna w poszczególnych państwach członkowskich.
KN stwierdził, że OLAF zasadniczo przestrzega praw podstawowych i gwarancji proceduralnych osób objętych dochodzeniami. W dziedzinach, w których KN wykrył określone problemy, przekazał OLAF-owi zalecenia mające na celu poprawę obecnych praktyk. W szczególności KN zalecił OLAF-owi zmianę Podręcznika i zagwarantowanie stosowania zawartych w nim zapisów.
KN odnotował również, że brak jasnego regulaminu, zwłaszcza w zakresie dochodzeń zewnętrznych, prowadzi do stosowania różnych praktyk w ramach OLAF-u. Reforma rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 powinna być okazją do wyjaśnienia ram prawnych, w szczególności w odniesieniu do dochodzeń zewnętrznych. Uprawnienia dochodzeniowe OLAF-u muszą zostać wzmocnione, zwłaszcza w zakresie konieczności przeprowadzania przesłuchań. KN wskazał, że takie wyjaśnienie nie powinno prowadzić do nadmiernej regulacji. Prawodawca musi uwzględnić specyficzny charakter dochodzeń OLAF-u, które są administracyjne i stanowią tylko wstępny etap szerszej procedury, w ramach której poszanowanie praw do obrony osób objętych dochodzeniami jest gwarantowane w ramach procedur następczych. Nałożenie na OLAF obowiązków proceduralnych bez uwzględnienia tego specyficznego charakteru oraz zróżnicowania dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych ograniczałby skuteczność zwalczania nadużyć finansowych, a przy tym nie gwarantowałby lepszego poszanowania praw podstawowych.
KN wymienił ogólne zasady dotyczące prowadzenia dochodzeń, a także poszanowania przez OLAF praw podstawowych i gwarancji proceduralnych. KN zalecił wzmocnienie mechanizmów kontroli bezstronności i poufności dochodzeń oraz czasu ich trwania. Ponadto KN zaproponował środki, które OLAF powinien podjąć w celu wzmocnienia poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych na każdym etapie dochodzenia. Wreszcie KN przedstawił OLAF-owi schemat analizy metodyki wdrażania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych, który pracownicy dochodzeniowi powinni stosować podczas dochodzeń, a kierownictwo podczas kontroli legalności dochodzeń.
KN wyraża również ubolewanie, że OLAF w niewystarczającym stopniu uwzględnił jego wcześniejsze zalecenia (zob. w szczególności zalecenie XI zawarte w sprawozdaniu z działalności za lata 2008-2009) dotyczące potrzeby lepszego i wcześniejszego zaangażowania w przebieg dochodzeń pracowników działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości". KN podkreśla, że pracownicy tego działu powinni być w stanie zapewnić doradztwo prawne na wszystkich etapach dochodzenia i we wszystkich sprawach, gdzie jest ono konieczne, w szczególności w sprawach dotyczących poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych stron dochodzenia. Przepisy spełniające te zalecenia należy określić w jasny sposób w nowym Podręczniku OLAF-u dotyczącym procedur operacyjnych, tak jak czyniono to wcześniej.
W zaleceniu X zawartym w sprawozdaniu za lata 2008-2009 KN wyraził postulat, że "chce otrzymywać informacje na temat wszystkich skarg stron dochodzenia otrzymanych lub rozpatrzonych przez OLAF, w przypadku których mogło dojść do naruszenia praw podstawowych i gwarancji proceduralnych". Postulat ten obejmuje nie tylko sprawy przekazywane krajowym organom sądowym, lecz wszystkie sprawy. W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem KN otrzymał dwa powiadomienia od OLAF-u. Otrzymał również jedno bezpośrednie powiadomienie od stron uczestniczących w jednej ze spraw.
3.4. Dochodzeniowe zasady proceduralne OLAF-u i Podręcznik OLAF-u dotyczący procedur operacyjnych
KN z zainteresowaniem śledzi kolejne zmiany dotyczące Podręcznika OLAF-u i przekazał OLAF-owi znaczną liczbę pisemnych uwag w ramach procesu opracowywania tego podręcznika.
KN docenia udoskonalenia w formie i treści nowego podręcznika, jednak jeśli chodzi o procedury operacyjne, ostatnia wersja nie spełnia oczekiwań KN, gdyż nie jest to zbiór ustalonych i łatwych do zastosowania zasad, którymi pracownicy dochodzeniowi mogliby kierować się na każdym etapie dochodzeń.
KN wielokrotnie stwierdzał, jak ważne jest, aby procedury prowadzenia spraw wyraźnie określały dla każdego rodzaju dochodzenia, jakie są poszczególne działania proceduralne od samego początku do końca dochodzenia. KN wyrażał również zaniepokojenie, jeśli chodzi o "ocenę wstępnych informacji", ponieważ brakuje jasnych terminów przed podjęciem decyzji o otwarciu sprawy. Celem tego etapu było ustalenie, czy istnieją wystarczająco poważne podejrzenia i należało zwrócić baczną uwagę, aby nie prowadzić na tym etapie żadnych działań operacyjnych. Zgodnie z tą koncepcją KN wymagał dalszego wyjaśnienia w odniesieniu do tzw. przygotowawczej misji wyjaśniającej, która nie powinna pokrywać się z rzeczywistym dochodzeniem ani go wyprzedzać. KN wyraża ubolewanie, że uwagi przekazane OLAF-owi nie zostały uwzględnione w ostatecznie przyjętym Podręczniku OLAF-u.
KN jest ponadto przekonany, ze podręcznik powinien być dokumentem dynamicznym, który można aktualizować w dowolnym momencie, i powinien on służyć jako vademecum wykorzystywane przez pracowników dochodzeniowych, po które mogą sięgać podczas dochodzeń. W szczególności KN stwierdza, że jego zalecenia dotyczące planowania dochodzeń, ochrony praw podstawowych i poszanowania gwarancji proceduralnych powinny zostać uwzględnione w Podręczniku.
Należy kontynuować regularne, kompleksowe szkolenia dotyczące Podręcznika.
KN jest przekonany, że niezależnie od kwestii poprawy ram prawnych OLAF powinien opracować prosty zbiór zasad dotyczących głównie różnych działań w ramach dochodzeń, uwzględniając w nich również kwestie praw osób objętych dochodzeniami, wymogów w zakresie ochrony danych i wymogów w zakresie kontroli na miejscu. Podręcznik powinien następnie zostać zaktualizowany i nawiązać do tego zbioru zasad w celu zapewnienia jasnych wskazówek pracownikom dochodzeniowym.
W podręczniku powinny być również zawarte przykłady dobrych praktyk opracowanych dla różnych rodzajów dochodzeń, w tym szablony zatwierdzone przez kierownictwo OLAF-u, po które mógłby sięgnąć każdy nowy pracownik dochodzeniowy.
3.5. Organizacja administracyjna, budżet i polityka kadrowa w kontekście funkcji dochodzeniowej OLAF-u
3.5.1. Organizacja administracyjna i polityka kadrowa
Wysoko wykwalifikowany personel jest kluczem do skutecznej polityki dochodzeniowej. W ramach swojej misji polegającej na monitorowaniu funkcji dochodzeniowej OLAF-u KN stwierdza, że jego obowiązkiem jest zagwarantowanie, by polityka OLAF-u w zakresie zasobów ludzkich umożliwiała Urzędowi skuteczne wykonywanie powierzonych mu zadań(15).
KN stwierdza, że określenie kompleksowej strategii w zakresie zasobów ludzkich powinno być jednym z głównych priorytetów nowego dyrektora generalnego.
Ustalenie priorytetów wewnętrznych
Aby opracować strategię w zakresie zasobów ludzkich dostosowaną do swoich potrzeb, OLAF powinien przeprowadzić dogłębną analizę własnych priorytetów wewnętrznych. W tym kontekście KN ponownie podkreśla konieczność skupienia się przez OLAF na głównej działalności i wzmocnienia potencjału dochodzeniowego Urzędu. KN chciałby zalecić nowemu dyrektorowi generalnemu, aby dokładnie przeanalizował przydział zasobów w ramach OLAF-u pod kątem zapewnienia równowagi kadrowej między dyrekcjami operacyjnymi A i B w powiązaniu z dyrekcją D, które powinny głównie wspierać działania dochodzeniowe OLAF-u.
KN stwierdza ponadto, że w obszarze pracy dochodzeniowej OLAF-u priorytety należy ustalać z uwzględnieniem potencjalnych efektów synergii z innymi strukturami Komisji lub z państwami członkowskimi. KN z zadowoleniem odnotowuje przyjętą niedawno przez OLAF politykę koncentrowania się na dużych i bardziej złożonych sprawach dotyczących nadużyć finansowych, które planuje się prowadzić w ścisłej współpracy z odnośną dyrekcją generalną i w oparciu o informatyczne informacje wywiadowcze.
Tworzenie kompleksowej polityki w zakresie zasobów ludzkich
Na podstawie określonej powyżej analizy i definicji głównej działalności OLAF-u należy dostosować i skoncentrować zasoby w taki sposób, aby umożliwić skupienie się na realizacji zadań priorytetowych. Definiując swoją politykę w zakresie zasobów ludzkich, OLAF powinien w szczególności uwzględnić:
(i) adekwatność kwalifikacji pracowników, których główne zadania należą do obowiązków OLAF-u. OLAF dysponuje obecnie personelem o bardzo zróżnicowanych kwalifikacjach zawodowych (między innymi prawnicy, pracownicy dochodzeniowi, urzędnicy celni, biegli sądowi i informatycy). Ten ogół wiedzy stanowi szczególnie cenne i bogate źródło specjalistycznej wiedzy, dlatego należy lepiej wykorzystać związane z tym efekty synergii;
(ii) znaczenie opracowania polityki mobilności umożliwiającej pracownikom OLAF-u rozwój zawodowy w ramach instytucji i pozwalającej OLAF-owi na korzystanie ze zróżnicowanego doświadczenia dostępnego w instytucjach i poza nimi. W tym kontekście KN chciałby wesprzeć inicjatywę mającą na celu propagowanie i zwiększanie mobilności personelu OLAF-u;
(iii) znaczenie kompleksowej polityki szkoleniowej, ze szczególnym uwzględnieniem charakterystyki zadań dochodzeniowych OLAF. Polityka ta powinna uwzględniać regularną rotację personelu, aby zapobiegać utracie kompetencji, w szczególności w zakresie funkcji dochodzeniowej;
(iv) potrzebę opracowania jasnej polityki dotyczącej naboru pracowników zatrudnionych na czas określony, posiadających szerokie i specyficzne doświadczenie w dziedzinie dochodzeń w państwach członkowskich.
KN zaleca również, by OLAF jak najlepiej wykorzystywał możliwości naboru związane z najnowszymi konkursami. KN z zadowoleniem przyjmuje przedłużenie ważności listy kandydatów, lecz wyraża ubolewanie z powodu długiego czasu trwania procedur naboru z punktu widzenia kandydatów.
KN zwraca ponadto uwagę na potrzebę uproszczenia polityki OLAF-u dotyczącej pracowników zatrudnionych na czas określony. Wszyscy pracownicy powinni mieć jasną wizję ich statusu i potencjalnego rozwoju zawodowego. KN z ubolewaniem odnotowuje brak jasności w tym zakresie, co w ostatnich latach powodowało niekiedy poważne trudności osobiste dla pracowników OLAF-u.
W pierwszej połowie 2010 r. przewodniczący KN odwiedził różne działy i dyrekcje OLAF-u. Wizyty te wskazały między innymi na poważne obciążenia administracyjne pracowników dochodzeniowych OLAF-u. Kwestia ta wymaga dalszej analizy, tak aby umożliwić pracownikom dochodzeniowym maksymalnie dużo czasu na skupienie się nad zadaniami dochodzeniowymi.
3.5.2. Budżet
KN odnotowuje pewnego stopnia poprawę w zakresie zarządzania misjami i kosztami podróży. Zaleca się dalsze rozwinięcie tej polityki oraz systematyczne przeprowadzanie oceny konieczności odbycia misji w celu przeprowadzenia dochodzenia. Należy również należycie przeanalizować możliwości, jakie stwarzają nowe techniki informatyczne, np. konferencje wideo, pozwalające uniknąć złożonych i kosztownych podróży.
4. STOSUNKI Z OLAF-em, INSTYTUCJAMI UE, PARTNERAMI OLAF I ZAINTERESOWANYMI STRONAMI
4.1. Stosunki z OLAF-em
W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem KN nadal rozwijał konstruktywne stosunki z kierownictwem i urzędnikami OLAF-u. Liczne formalne i nieformalne spotkania stanowiły okazję do cennej wymiany poglądów i informacji.
Oprócz tego w lutym, marcu, kwietniu, maju i czerwcu 2010 r. przewodniczący KN spotkał się z pracownikami działów dochodzeniowych i operacyjnych oraz działów wsparcia operacyjnego i politycznego OLAF-u. Spotkania te miały na celu podtrzymanie ścisłego kontaktu w dziedzinach operacyjnych OLAF-u oraz wysłuchanie uwag i sugestii dotyczących udoskonalenia funkcji dochodzeniowej.
Podczas wizyty przewodniczący spotkał się z większością pracowników trzynastu działów dochodzeniowych i operacyjnych OLAF-u wraz ze wszystkimi kierownikami działów. Podczas rozmów poruszono m.in. następujące kwestie:
(i) ograniczenia podstawy prawnej dla pracy OLAF-u w niektórych sektorach oraz reforma rozporządzenia (WE) nr 1073/1999
(ii) duże obciążenie administracyjne i biurokratyczne pracowników dochodzeniowych;
(iii) konieczność opracowania aktywnej polityki dochodzeniowej;
(iv) przeszkody we współpracy między OLAF-em a instytucjami, państwami członkowskimi i państwami trzecimi.
Protokół z wizyty zostanie omówiony z nowym dyrektorem generalnym OLAF-u.
W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem pracownicy OLAF-u, w tym kilkakrotnie sam dyrektor generalny, a następnie pełniący obowiązki dyrektora generalnego, uczestniczyli w posiedzeniach KN.
We wrześniu i listopadzie 2010 r. OLAF poinformował KN o trudnościach, jakie napotkał, próbując uzyskać - jak określił - rozsądny poziom dostępu do części niektórych baz danych Komisji. Kwestia ta jest podnoszona od 2007 r. Zdaniem OLAF-u wspomniane trudności w zakresie dostępu do baz danych Komisji mogą potencjalnie ograniczać jego potencjalne możliwości skutecznego i niezależnego prowadzenia dochodzeń, dlatego w listopadzie 2010 r. OLAF zwrócił się do KN o wydanie formalnej opinii. W KN wyznaczono sprawozdawcę, aby rozpoczął pracę nad tą sprawą.
Wszyscy pięcioro członkowie KN uczestniczyli w konferencji z okazji X rocznicy utworzenia OLAF-u, która odbyła się w dniu 12 października 2009 r. i na której przewodniczący i członkowie Komitetu wygłosili przemówienia.
KN uczestniczył w konferencji na temat perspektyw dla Prokuratury Europejskiej pt. "Ochrona finansowych i podstawowych interesów Unii" w dniu 11 lutego 2010 r. w Sądzie Kasacyjnym w Paryżu, w 10. seminarium Sieci Informatorów OLAF o Zwalczaniu Nadużyć (OAFCN) w dniach 13-15 października 2010 r. w Budapeszcie oraz w konferencji prokuratorów zwalczających nadużycia finansowe w dniach 18-19 listopada w Paryżu.
4.2. Stosunki z instytucjami UE
4.2.1. Stosunki z Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą Unii Europejskiej
Jako organ międzyinstytucjonalny KN jest szczególnie zaangażowany na rzecz utrzymywania ścisłej współpracy z Komisją, Parlamentem i Radą.
Wybory do Parlamentu Europejskiego wiosną 2009 r. oraz wyznaczenie nowej Komisji w lutym 2010 r. umożliwiły KN rozpoczęcie nawiązywania nowych i ściślejszych powiązań z nowo powołanymi partnerami instytucjonalnymi.
KN z zadowoleniem przyjmuje zaangażowanie komisarza Algirdasa Šemety, jako nowego komisarza odpowiedzialnego za OLAF, na rzecz rozwoju owocnych stosunków z KN. Uczestniczył on w posiedzeniach KN w marcu i lipcu 2010 r., a członek jego gabinetu uczestniczył w posiedzeniach KN we wrześniu, październiku i listopadzie. Spotkania te przyniosły wzajemne korzyści w odniesieniu do projektów dotyczących reformy OLAF-u. KN bardzo docenia wsparcie komisarza Šemety i jego gabinetu dla OLAF-u i własnych prac Komitetu.
W przedmiotowym okresie sprawozdawczym KN spotkał się również w dniu 21 października 2009 r. z zastępcą sekretarza generalnego Komisji, Alexandrem Italianerem, oraz w dniu 17 listopada 2009 r. z przewodniczącym Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (COCOBU), Luigim de Magistrisem. W dniu 25 listopada 2009 r. KN przedstawił sprawozdanie z działalności za lata 2008-2009 grupie roboczej Rady Europejskiej ds. zwalczania nadużyć finansowych w czasie prezydencji szwedzkiej, a w dniu 3 grudnia Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (COCOBU). KN przesłał również odpowiedź pisemną na pytania zadane przy tej okazji przez Parlament Europejski. Komitet Nadzoru jest zadowolony z pozytywnych informacji zwrotnych oraz udzielonego mu wsparcia. W dniu 15 grudnia 2010 r. KN przyjął sekretarz generalną Komisji, Catherine Day. Podczas spotkania omawiano między innymi kwestie dotyczące dostępu OLAF-u do baz danych Komisji oraz kwestie dotyczące zasobów ludzkich.
4.2.2. Stosunki z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym
W dniu 21 września 2009 r. sprawozdawca KN spotkał się z przedstawicielami Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, aby omówić sprawy będące przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz kwestię udziału KN w planowanej kontroli OLAF-u.
W lutym 2010 r. przedstawiciele Trybunału Obrachunkowego uczestniczyli w posiedzeniu KN, na którym omówili i przedstawili zakres ich działań następczych w odniesieniu do sprawozdania specjalnego nr 1/2005 dotyczącego OLAF-u. W czerwcu tego samego roku sekretariat KN odwiedzili upoważnieni kontrolerzy, którzy zwrócili się o przekazanie kopii protokołów posiedzeń KN oraz ostatnich opinii KN. Na ich wniosek w październiku 2010 r. przekazano również dalsze dokumenty.
4.2.3. Wkład w analizę dotyczącą reformy OLAF-u
Po wyznaczeniu na komisarza Algirdas Šemeta podjął decyzję o ponownym podjęciu reformy rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, rozpatrywanej wówczas nadal przez Radę i Parlament. Aby odblokować dyskusję na ten temat między instytucjami, w dniu 7 lipca 2010 r. Komisja przyjęła dokument analityczny(16), który miał służyć jako podstawa do dalszych etapów procesu reformy.
W dniu 14 lipca 2010 r. komisarz Šemeta uczestniczył w posiedzeniu KN, na którym przedstawił ten dokument, a KN z zadowoleniem przyjął gest komisarza dotyczący zaproszenia KN do przekazania swojego wkładu w debatę oraz uwag odnośnie do dokumentu Komisji. Następnie w dniu 23 września 2010 r. KN przyjął opinię nr 3/2010 na temat dokumentu analitycznego w sprawie reformy Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)(17).
W swojej opinii KN wyraził zadowolenie z faktu determinacji Komisji w kwestii kontynuacji reformy OLAF-u w celu wzmocnienia ochrony interesów finansowych UE, zwłaszcza w kontekście obecnego kryzysu gospodarczego i finansowego. Zwrócił uwagę na podejście Komisji do kwestii opóźnienia konsolidacji prawodawstwa dotyczącego zwalczania nadużyć finansowych w jednolite ramy prawne, aby poczekać w szczególności na debatę na temat utworzenia Urzędu Prokuratury Europejskiej.
KN zgodził się, że niezbędna jest reforma sposobu zarządzania OLAF-em, aby poprawić jego skuteczność, wyraził jednak ubolewanie, że w dokumencie analitycznym nie położono większego nacisku na kompetencje dochodzeniowe OLAF-u, mimo nowych możliwości, jakie stwarza traktat lizboński. Ponadto KN podkreślił również potrzebę wzmocnienia odpowiedzialności zarządzania Urzędem w obszarze prowadzenia i kontroli dochodzeń, głównie w celu skrócenia czasu trwania dochodzeń i poprawy skuteczności OLAF-u.
Jeśli chodzi o propozycję rozwoju dialogu międzyinstytucjonalnego, KN zgodził się, że dialog taki mógłby wzmocnić wsparcie instytucjonalne dla zwalczania nadużyć finansowych przez OLAF, podkreślił jednak, że dialog ten w żadnym przypadku nie powinien prowadzić do politycznej ingerencji w przebieg dochodzeń. Jako strażnik niezależności OLAF-u Komitet zaproponował, że będzie przewodniczyć zarządzaniu tym dialogiem.
KN wyraził poważne zastrzeżenia odnośnie do propozycji utworzenia stanowiska doradcy ds. weryfikacji, które oznaczałoby wzrost obciążenia administracyjnego OLAF-u oraz powielenie, lub nawet podważenie, głównych zadań KN. KN poparł jednak utworzenie w ramach OLAF-u stanowiska wewnętrznego urzędnika ds. rozpatrywania skarg, który pełniłby funkcję pierwszego punktu kontaktowego rozpatrującego skargi od osób objętych dochodzeniami, dotyczące sposobu prowadzenia ich dochodzenia.
KN z zadowoleniem przyjął wyrażoną przez wszystkie instytucje UE wolę wzmacniania jego roli, lecz stanowczo sprzeciwił się zawartej w dokumencie analitycznym propozycji, aby KN otrzymywał tylko dane statystyczne w celu prowadzenia swoich prac. KN w pełni podziela pogląd, że nie powinien ingerować w pracę operacyjną OLAF-u, lecz uważa, że pełny dostęp do akt spraw jest niezbędny w celu zagwarantowania niezależności OLAF-u, gdyż zapewnia monitorowanie skuteczności i efektywności jego procedur dochodzeniowych.
KN uczestniczył w dwóch posiedzeniach Rady, aby przedstawić wydaną opinię. KN entuzjastycznie wspiera Komisję w zamiarze kontynuowania wspomnianej reformy w celu zwiększenie skuteczności i niezależności funkcji dochodzeniowej OLAF-u i z przyjemnością wniesie dalszy wkład w kolejne etapy tej debaty.
4.3. Procedura wyboru dyrektora generalnego OLAF-u
Artykuł 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 stanowi, że po otrzymaniu pozytywnej opinii KN Komisja Europejska sporządza listę kandydatów posiadających niezbędne kwalifikacje.
Aby wypełnić ten wymóg, KN ściśle uczestniczył w pierwszych etapach procedury wyboru. Przeanalizował życiorysy kandydatów, a jeden z członków Komitetu jako obserwator zasiadał w komisji kwalifikacyjnej, której posiedzenie odbyło się na początku lipca 2010 r. oraz w Komitecie Konsultacyjnym Komisji ds. Mianowania, którego posiedzenie odbyło się w dniu 10 września 2010 r. Na posiedzeniu KN w dniu 23 września 2010 r. wydał on opinię nr 2/2010(18) w sprawie sześciu kandydatów, których nazwiska przekazała Komisja Europejska. Opinia została przekazana Komisji i innym instytucjom.
WNIOSKI I ZALECENIA
I. KN przeanalizował terminy zakończenia dochodzeń w 164 sprawach i z przykrością odnotował, że mimo wcześniejszych zaleceń OLAF nadal nie stosuje systematycznej i skutecznej metodyki pracy i kontroli wewnętrznych w celu zapobiegania nieuzasadnionym opóźnieniom w dochodzeniach OLAF-u. Chociaż w porównaniu z poprzednim okresem spadła liczba spraw, w przypadku których nie wymieniono przewidywanego czasu zakończenia dochodzenia, OLAF nadal nie podawał dokładnych wyjaśnień przyczyn tych opóźnień.
II. KN podkreśla potrzebę: (i) większego nadzoru nad sprawozdaniami dotyczącymi spraw trwających dłużej niż 9 miesięcy; (ii) wprowadzenia systemu pozwalającego na regularne informowanie KN o tym, że przekroczono oczekiwany termin jego zakończenia w przypadku, gdy dochodzenie trwa dłużej niż dziewięć miesięcy; (iii) wprowadzenia systemu ostrzegawczego w systemie zarządzania sprawami (CMS) w celu weryfikacji przyczyn braku działania przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Ścisła kontrola czasu trwania dochodzeń jest również niezbędna w celu rozwiania wątpliwości co do ich niezależności i kwestia ta jest niezmiernie ważna dla KN.
III. KN przeanalizował 40 spraw prowadzonych przez dwie dyrekcje dochodzeniowo-operacyjne i wielokrotnie wykrył brak odpowiedniego planowania dochodzeń, co ma negatywny wpływ na skuteczność pracy OLAF-u i czas trwania dochodzeń. Podręcznik procedur operacyjnych OLAF-u zawiera wytyczne na temat sporządzenia wstępnego planu pracy na etapie oceny, lecz brakuje w nim zapisów dotyczących pełnego planu dochodzenia na etapie po wszczęciu dochodzenia.
IV. KN zalecił OLAF-owi wdrożenie polityki pełnego planowania wszystkich etapów dochodzeń, a także regularne kontrole, realistyczne harmonogramy i okresowe aktualizacje w celu zapewnienia zgodności. W wyniku prac KN w tej dziedzinie OLAF jest obecnie świadomy potrzeby przyjęcia wspólnego podejścia do kwestii strategicznego planowania spraw i rozpoczął opracowywanie szczegółowych planów pracy po otwarciu sprawy. KN przeprowadza obecnie ocenę skuteczności działań podjętych przez OLAF.
V. KN stwierdza, że OLAF powinien stosować politykę jasnego wyznaczania priorytetów w zakresie spraw. W tej kwestii KN z zadowoleniem przyjmuje gotowość OLAF-u do przekazywania innym właściwym organom (IDOC) mniej istotnych spraw, które można rozwiązać środkami dyscyplinarnymi. KN zaleca jednak podjęcie dalszych prac w celu ustalenia obiektywnych kryteriów przekazywania takich spraw. Podręcznik należy zaktualizować w celu wyraźnego określenia polityki de minimis OLAF-u.
VI. KN wspiera inicjatywy OLAF-u mające na celu wykrywanie i analizę ryzyka w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w oparciu o regularną wymianę informacji z innymi dyrekcjami generalnymi Komisji Europejskiej. Taka praktyka umożliwia realizację aktywnej polityki dochodzeniowej i pozwala skoncentrować się na najpoważniejszych i najbardziej złożonych sprawach. Dlatego ze względu na obecną sytuację gospodarczą w Unii Europejskiej KN wzywa OLAF do niezwłocznego opracowania tych mechanizmów.
VII. KN stwierdza, że niektóre zmiany w Podręczniku procedur operacyjnych OLAF-u są niezbędne w celu uwzględnienia bieżących praktyk oraz szczególnych wymogów wynikających z utrwalonego orzecznictwa lub bieżącego prawodawstwa. W szczególności należy: (i) lepiej zdefiniować każdy etap dochodzenia, aby zapewnić pełne poszanowanie praw podstawowych i gwarancji proceduralnych oraz użyteczne wskazówki dla pracowników dochodzeniowych dotyczące prowadzenia dochodzeń; (ii) dokładnie zdefiniować początkowy okres oceny i czas jego trwania. Należy kontynuować regularne, kompleksowe szkolenia dotyczące Podręcznika.
VIII. KN stwierdza, że poszanowanie praw podstawowych i gwarancji proceduralnych jest niezbędne dla zagwarantowania niezależności OLAF-u. KN przeanalizował 43 dochodzenia, zanim OLAF przesłał informacje na ich temat krajowym organom sądowym, oraz przeprowadził analizę przestrzegania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w każdej ze spraw. KN stwierdza, że zasadniczo OLAF przestrzega tych praw i gwarancji. KN sporządził jednak szczegółowe zalecenia dotyczące wzmocnienia obecnych mechanizmów monitorowania zasad proceduralnych, w szczególności zasad bezstronności, poufności i rozsądnego czasu trwania dochodzeń.
IX. KN stwierdza, że przy rozpatrywaniu kwestii praw podstawowych i gwarancji proceduralnych należy uwzględnić różnicę między dochodzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi OLAF-u. Poszanowanie tych praw musi być proporcjonalne do charakteru, celów i skuteczności dochodzenia. Oprócz przeanalizowania gwarancji proceduralnych mających zastosowanie do dochodzeń OLAF-u pod kątem bieżącego prawodawstwa i orzecznictwa, KN opracował formularz, który powinien stanowić użyteczne wskazówki dla pracowników dochodzeniowych na każdym z etapów dochodzenia.
X. KN nalega, że w celu zapewnienia skutecznego przestrzegania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych konieczne jest wprowadzenie kontroli legalności dochodzeń, przy większym i ciągłym zaangażowaniu działu "Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości". W całym okresie pełnienia swojego mandatu KN zalecał wzmocnienie tego działu i zaangażowanie go na dużo wcześniejszym etapie w proces dochodzeniowy. KN wyraża ubolewanie, że kontrola prawna pracy dochodzeniowej nie jest przeprowadzana systematycznie na każdym etapie dochodzeń. Ten brak ciągłości kontroli analizy prawnej podczas dochodzeń doprowadził do naruszenia przestrzegania wymogów proceduralnych. KN zaleca również, aby nowy dyrektor generalny zastanowił się nad strukturą i organizacją tego działu.
XI. KN zaleca opracowanie kompleksowej strategii w zakresie zasobów ludzkich po przeprowadzeniu dogłębnej analizy priorytetów i metodyki pracy OLAF-u. Strategia ta powinna zapewniać: (i) lepszy przydział zasobów w ramach OLAF-u w celu lepszej koncentracji na głównych zadaniach dochodzeniowych; (ii) lepsze wykorzystanie efektów synergii w ramach OLAF-u, w szczególności poprzez wykorzystanie różnorodnych kwalifikacji personelu OLAF-u; (iii) odpowiednie wsparcie administracyjne dla działań dochodzeniowych; (iv) większą mobilność w ramach OLAF-u i Komisji; (v) opracowanie lepszej polityki szkoleniowej umożliwiającej wzrost mobilność bez szkody dla jakości dochodzeń.
XII. KN zaleca, aby instytucje wykorzystały reformę rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 w celu uregulowania obecnej sytuacji przejściowej dotyczącej stanowiska dyrektora generalnego OLAF-u, tak aby w okresie między opuszczeniem stanowiska przez dyrektora generalnego z jakiejkolwiek przyczyny a wyznaczeniem kolejnego dyrektora generalnego osoba pełniąca obowiązki dyrektora generalnego posiadała jasno zdefiniowane uprawnienia. Zasada ta powinna być zgodna z porozumieniem między wszystkimi instytucjami oraz gwarantować prawomocność i niezależność OLAF-u w tych okresach przejściowych.
XIII. KN zaleca, aby instytucje wykorzystały reformę rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 w celu wyjaśnienia ram prawnych, w jakich funkcjonuje OLAF, wzmocnienia jego uprawnień dochodzeniowych i niezależności oraz zapewnienia mu precyzyjnych zasad proceduralnych. KN podkreśla, że niezmiernie ważne dla OLAF-u jest posiadanie niezależności operacyjnej oraz podtrzymuje gotowość dzielenia się swoim doświadczeniem podczas tej reformy.
______
(1) Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 1.
(2) Zob. załącznik 1: Kalendarz posiedzeń Komitetu Nadzoru.
(3) Artykuł 8 regulaminu wewnętrznego Komitetu Nadzoru OLAF (Dz.U. L 33 z 7.2.2007, s. 7).
(4) Regulamin został przyjęty przez KN w sierpniu 2006 r. i opublikowany w lutym 2007 r. (Regulamin Komitetu Nadzoru OLAF (Dz.U. L 33 z 7.2.2007, s. 7)).
(5) Zob. w szczególności - opinia nr 4/2010 na temat planowania dochodzeń (załącznik 5) i opinia nr 5/2010 na temat poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych (załącznik 6).
(6) Artykuł 11 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999.
(7) Franchet i Byk przeciwko Komisji, sprawa T-48/05, pkt 168-170.
(8) Zob. załącznik 6.
(9) Zob. opinia nr 5/2008 (Dz.U. C 314 z 22.12.2009, s. 15).
(10) Zob. załącznik 5.
(11) Zob. w szczególności opinia nr 2/2009 (Dz.U. C 314 z 22.12.2009, s. 22).
(12) Zob. sprawa Camos Grau przeciwko Komisji z dnia 6 kwietnia 2006 r., sprawa T-309/03; sprawa Nikolaou przeciwko Komisji z dnia 12 września 2007 r., sprawa T-259/03; sprawa Franchet i Byk przeciwko Komisji z dnia 8 lipca 2008 r., sprawa T-48/05.
(13) Zob. załącznik 6.
(14) Nowy Podręcznik OLAF zaczął obowiązywać w dniu 1 grudnia 2009 r.
(15) Zob. załącznik 2: opinia nr 1/2010 dotycząca wstępnego projektu budżetu OLAF na 2011 r.
(16) SEC(2010) 859.
(17) Zob. załącznik 4.
(18) Zob. załącznik 3.
ZAŁĄCZNIKI