Sprawozdanie specjalne nr 7/2004 na temat wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego wraz z odpowiedziami Komisji. - OpenLEX

Sprawozdanie specjalne nr 7/2004 na temat wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego wraz z odpowiedziami Komisji.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2005.41.1

Akt nienormatywny
Wersja od: 17 lutego 2005 r.

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 7/2004

dotyczące wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego wraz z odpowiedziami Komisji

(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

(2005/C 41/01)

(Dz.U.UE C z dnia 17 lutego 2005 r.)

STRESZCZENIE

I. Unia Europejska produkuje około 5 % surowca tytoniowego na świecie, co czyni z niej piątego producenta pod względem wielkości. Jednakże UE eksportuje ponad połowę własnej produkcji, gdyż w krajach Unii Europejskiej nie ma popytu na tytoń o aromacie i smaku uprawianym na obszarze UE. Produkcja ta obejmuje głównie odmiany Virginia i Burley o neutralnym aromacie i smaku używanym jako główne wypełnienie papierosa. Uprawia się ponadto mniejsze ilości odmian wschodnich o aromacie i smaku, na które istnieje zapotrzebowanie. Dlatego też UE importuje spoza swojego obszaru tytoń, który spełnia wymagania pod względem aromatu/smaku i skupuje 9 % produkcji światowej, co czyni z niej największego importera. Głównymi producentami w UE są Włochy, Grecja i Hiszpania, którzy razem stanowią 87 % całej produkcji. Charakterystyczną cechą produkcji jest duża liczba hodowców, którzy przeznaczają niewielkie indywidualne tereny pod ich uprawę. Stopień mechanizacji jest ograniczony, a koszty produkcji wysokie. Hodowcy w UE nie są w stanie utrzymać się z produkcji bez pomocy UE, gdyż premia stanowi około 75 % dochodu producentów tytoniu. Zaprzestanie produkcji tytoniu w UE nie miałoby wpływu na sytuację producentów wyrobów tytoniowych, którzy zaopatrywaliby się poprzez zwiększony import.

II. UE wspiera uprawę tytoniu w ramach wspólnej organizacji rynku od 1970 r.; roczny budżet na tę pomoc wynosi około 1 mld euro. Rynek ten został znacząco zreformowany najpierw w 1992 r., następnie w 1998 i 2004 r., w celu zapewnienia odpowiedniego wsparcia dochodów w granicach dostępnych środków budżetowych, lepszego reagowania na potrzeby rynku, a tym samym zwiększenia wartości produkcji. Liczono na to, że hodowcy w większym stopniu uniezależnią się od pomocy. Podjęto także inne działania w kierunku ułatwienia dobrowolnej rezygnacji z działalności w branży tytoniowej i rozpoczęcia upraw alternatywnych.

III. Trybunał trzykrotnie przedstawiał sprawozdania dotyczące funkcjonowania wspólnej organizacji rynku. W sprawozdaniu z 1997 r. Trybunał stwierdził, że działania przyjęte w 1992 r. nie odniosły wymiernego rezultatu, jeśli chodzi o wysoki poziom subwencji w stosunku do wartości produkcji, wielkość obszarów objętych uprawami, poziom zatrudnienia lub sytuację na rynku UE.

IV. Celem kontroli była ocena zasadności reform wprowadzonych w 1998 r. oraz zarządzania nimi przez państwa członkowskie. Trybunał badał także, jak Komisja monitorowała i oceniała ich realizację oraz czy cele zreformowanej wspólnej organizacji rynku zostały osiągnięte.

V. W wyniku badania Trybunał stwierdził, że procedura przygotowywania przez Komisję propozycji reformy w 1998 r. opierała się na nierzetelnych danych, a analizy rynku były niewystarczające. Z powodu tych uchybień przyjęte działania były w dużym stopniu nieodpowiednie od samego początku i okazały się nieskuteczne w wielu obszarach. Nic nie wskazuje na to, że WOR wpłynęła na produkcję UE w zakresie zmniejszenia rozbieżności pomiędzy podażą a popytem. Trybunał stwierdził także, że wprowadzone działania nie przyczyniły się do osiągnięcia znacznych postępów w zakresie dochodu z uprawy tytoniu lub przewidywanej równowagi rynkowej. Wartość produkcji została także zagrożona przez antykonkurencyjne zachowania w postaci porozumień cenowych zawartych w trzech największych państwach, które produkują tytoń.

VI. Wystąpiły liczne uchybienia w państwach członkowskich w zakresie kontroli wymaganych przepisami, a weryfikacja kluczowych kontroli oraz poprawki wprowadzane w ramach procedury sprawdzenia zgodności rozliczeń powinny zostać rozszerzone. Do czerwca 2004 r. nie podjęto żadnej decyzji dotyczącej potwierdzenia prawidłowości rozliczeń.

VII. Monitoring ze strony Komisji nie był zadowalający, a ocena WOR opóźniona. Wyniki oceny przeprowadzonej przez zewnętrznych konsultantów zostały upublicznione w sprawozdaniu w październiku 2003 r. i są, w kwestiach wspólnych, bardzo podobne do ustaleń Trybunału.

VIII. W czerwcu 2002 r. Komisja opublikowała swoją średniookresową analizę wspólnej polityki rolnej i zaproponowała nową strategię zrównoważonego rozwoju w sektorze rolnym, która miałaby się opierać na oddzieleniu pomocy od produkcji i zapewnianiu pomocy rolnikom poprzez system jednolitej płatności na gospodarstwo. Kontrola badała również, jak rozwiązanie to mogłoby wpłynąć na WOR tytoniu.

IX. Reforma przyjęta przez Radę w kwietniu 2004 r.(1) zakłada stopniowe oddzielanie pomocy od produkcji. Dalsza pomoc dla producentów tytoniu zostanie włączona do systemu jednolitej płatności na gospodarstwo. Specjalne środki finansowe będą przeznaczone na restrukturyzację obszarów, na których produkuje się tytoń.

X. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje obecną reformę, która powinna zaradzić wielu słabościom zidentyfikowanym w trakcie kontroli, chociaż wymaga to czasu. Trybunał zaleca, aby Komisja kontynuowała kontrole w zakresie antykonkurencyjnego zachowania w państwach członkowskich oraz, jeśli zachowanie to się potwierdzi, podjęła odpowiednie działania. Należy również zbadać uchybienia ze strony państw członkowskich w zakresie stosowania kontroli wymaganych przepisami i wprowadzić poprawki tam, gdzie jest to możliwe.

WSTĘP

Uprawa tytoniu a rynek UE

1. Surowiec tytoniowy to liście tytoniu, które zostały zebrane i wstępnie wysuszone przez plantatorów (producentów), ale jeszcze nieprzetworzone. Przedsiębiorcy zwani "wstępnymi przetwórcami" zajmują się kolejnym etapem przetwarzania surowca tytoniowego, a następnie dostarczają przetworzony tytoń producentom wyrobów tytoniowych, na przykład papierosów, cygar i tytoniu fajkowego. W załączniku 1 przedstawiono etapy uprawy, przetwarzania, produkcji i dystrybucji tytoniu.

2. Na UE przypada około 5 % światowej produkcji surowca tytoniowego, co daje jej piątą pozycję na świecie pod względem wielkości produkcji. Jednakże tylko mniej niż połowa jej własnej produkcji jest wykorzystywana w samej UE, ponieważ na aromat i smak europejskiego tytoniu nie ma popytu wśród producentów wyrobów tytoniowych. W celu pozyskania tytoniu o pożądanych cechach, UE skupuje około 9 % produkcji światowej, co czyni z niej największego importera.

3. Włochy, Grecja i Hiszpania są największymi producentami tytoniu na terenie UE: na państwa te przypada odpowiednio 38 %, 26 % i 13 % całej produkcji UE. W tabeli zestawiono wielkość podaży surowca tytoniowego w UE w latach 1996-2000.

Tabela

Bilans dostaw surowca tytoniowego w UE

(w tonach)
1996 01/19961997 01/19971998 1/19981999 01/19992000 01/2000
Zapasy początkowe383.263286.291244.942226.565212.319
Produkcja suchej masy299.274300.563306.794304.148302.289
Import ogółem543.022536.110533.411528.782528.000
Dostępne1.225.5591.122.9641.085.1471.059.4951.042.608
Eksport- 219.268- 168.022- 178.582- 172.176- 170.000
Spożycie tytoniu wyprodukowanego w UE- 135.000- 125.000- 120.000- 115.000- 120.000
Spożycie tytoniu importowanego- 585.000- 585.000- 560.000- 560.000- 560.000
Spożycie ogółem- 939.268- 878.022- 858.582- 847.176- 850.000
Zapasy końcowe286.291244.942226.565212.319192.608
Produkcja UE jako % produkcji światowej4,54,15,14,95,1
Import UE jako % importu światowego2827282626
Eksport UE jako % eksportu światowego118999
Eksport UE jako % produkcji UE7356585756
Spożycie wewnętrzne jako % produkcji UE4542393840
Źródło: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa oraz Ministerstwo Rolnictwa Stanów Zjednoczonych.

Niniejsza tabela wykazuje, że spożycie wewnętrzne tytoniu wyprodukowanego w UE nie uległo znacznym zmianom w latach 1996-2000 oraz że ilości importowane utrzymały się na stałym poziomie w tym samym okresie.

4. Uprawą tytoniu zajmuje się około 80 tysięcy plantatorów w Unii, przeznaczając na to zwykle małe obszary. Mechanizacja upraw jest niska, a koszty produkcji wysokie. UE wspiera uprawę tytoniu od ponad trzydziestu lat: suma wydatków z budżetu na ten cel w ostatnich latach sięga jednego miliarda euro.

Cele wspólnej organizacji rynku

5. Przed utworzeniem jednolitego rynku UE, producenci tytoniu korzystali z krajowych rozwiązań rynkowych. Obejmowały one ceny gwarantowane, mające im zapewnić "godziwe dochody"(2). Pomoc taka była uważana za niezbędną, ponieważ uzyskiwane przychody nie zawsze równoważyły koszty produkcji. W regionach uprawy tytoniu środki te stanowiły znaczącą część przychodów rolników. Wprowadzona w 1970 roku wspólna organizacja rynku (WOR) tytoniu zastąpiła programy krajowe, zapewniając plantatorom podobny poziom wsparcia.

6. WOR została następnie trzykrotnie zreformowana: w 1992(3), w 1998(4) i ponownie w 2004(5) roku. Celem wspólnej organizacji rynku, poza osiągnięciem celów ujętych w art. 33 Traktatu, tj. stabilizacji rynku surowca tytoniowego i zapewnienia godziwego poziomu życia jego producentom, było:

a) ograniczenie produkcji i zniechęcenie do uprawy odmian tytoniu trudno zbywalnych na rynku UE;

b) zachęcenie do poprawy jakości i do zwiększania wartości produkcji UE;

c) ochrona zdrowia publicznego i spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska;

d) ułatwienie dobrowolnego odchodzenia z branży tytoniowej;

e) wzmocnienie procedur kontrolnych i ułatwienie zadań zarządczych przypadających na Państwa Członkowskie.

Działania podjęte w ramach programu z roku 1998

7. Poniżej wymieniono pojęte działania zmierzające do osiągnięcia powyższych celów.

Płatności premiowe

8. Producenci muszą podpisać umowy na uprawę ze wstępnymi przetwórcami. Subwencja UE jest wypłacana w formie premii za kilogram tytoniu dostarczony i przyjęty zgodnie z warunkami umowy. Premia uzupełnia cenę rynkową uzyskiwaną przez producentów i powinna ona zapewnić im "godziwe dochody" oraz stanowić zachętę do produkcji tytoniu o wysokiej jakości. Stawki premii zostały ustalone przez Radę w 1992 roku, dla każdej z ośmiu grup odmian objętych wspólną organizacją rynku. Od tamtej pory stawki praktycznie się nie zmieniły.(6)

9. Premia składa się z części stałej i zmiennej. Część zmienna stanowi obecnie od 30 do 45 % całości, zależnie od odmiany tytoniu(7). Kwota stała premii jest w całości wypłacana wszystkim producentom. Kwota zmienna premii z kolei jest rozdzielana przez grupy producentów ich członkom, proporcjonalnie do zapłaty, którą każdy z członków grupy otrzymał od wstępnych przetwórców za swoje dostawy.

System licytacji w odniesieniu do umów na uprawę

10. Warunkiem uzyskania pomocy na uprawę tytoniu określonym w przepisach jest zawarcie umów na uprawę dla każdej z grup odmian tytoniu, pomiędzy wstępnymi przetwórcami a grupami producentów lub indywidualnymi producentami niebędącymi członkami grupy. Aby ceny z umów właściwie odzwierciedlały warunki rynkowe, Państwa Członkowskie otrzymały możliwość przeprowadzenia licytacji w odniesieniu do umów na uprawę tytoniu w poszczególnych latach. System ten pozwala indywidualnym producentom, którzy nie są członkami grupy producentów, a także grupom producentów, wystawiać na aukcję swoje bieżące umowy na uprawę na szerszym rynku wstępnego przetwarzania tytoniu. Oferty powinny o co najmniej 10 % przekraczać cenę uzgodnioną wcześniej w umowie, a wstępny przetwórca, który podpisał pierwotną umowę na uprawę, musi mieć możliwość podwyższenia swojej oferty do nowej oferowanej ceny.

Progi, kwoty i rezerwy krajowe

11. W celu ukierunkowania produkcji i jej ograniczania, przy jednoczesnym zachowaniu dyscypliny budżetowej, Rada ustala ogólną gwarantowaną ilość, dla której będzie wypłacana pomoc. Ilość ta określana jest na dany sezon, w rozbiciu na grupy odmian i Państwa Członkowskie. Przydzielana jest producentom w oparciu o kwoty ustalone na podstawie ich produkcji w okresie referencyjnym. System ten pozwala Państwom Członkowskim przenosić gwarantowane ilości między grupami odmian, o ile Komisja wyrazi na to zgodę, a budżet UE przynajmniej na tym nie ucierpi.

12. Z drugiej strony, istnieje system wykupu kwot, w ramach którego poszczególni producenci, którzy chcą całkowicie zaprzestać uprawy tytoniu, mogą odsprzedać swoją kwotę UE, jeśli nie mogą jej sprzedać innym producentom. Wykup kwot przez UE pociąga za sobą trwałą redukcję progów produkcji na poziomie krajowym i UE.

13. Ponadto istnieje też system krajowych rezerw kwot, tworzonych przez Państwa Członkowskie z odliczeń od kwot przydzielanych producentom. Rezerwy te mają zachęcić obecnych producentów tytoniu do przestawienia się na inne uprawy i/lub do restrukturyzacji swych gospodarstw rolnych, a także umożliwić nowym producentom wejście na ten rynek.

Specjalna pomoc dla grup producentów

14. Grupy producentów z założenia odgrywają ważną rolę w osiąganiu celów rynkowych. Jeśli grupy te spełnią ustawowe wymogi i zostaną urzędowo uznane przez Państwa Członkowskie, uzyskują 2 % z łącznej premii płaconej producentom. Przynajmniej połowa funduszy w ten sposób uzyskanych powinna być przeznaczana przez grupy producentów na pokrycie kosztów zatrudnienia personelu technicznego oraz na zakup kwalifikowanego materiału siewnego i sadzonek, w celu poprawy jakości plonów oraz ochrony środowiska naturalnego. Pozostała część funduszy może być wykorzystana na poprawę infrastruktury w celu zwiększenia wartości produkowanego tytoniu, na przykład poprzez inwestycje w urządzenia do sortowania, składowania i przygotowywania tytoniu do sprzedaży oraz na zatrudnienie pracowników administracyjnych.

Fundusz Tytoniowy

15. Fundusz Tytoniowy był wykorzystywany do finansowania badań nad odmianami tytoniu i metodami produkcji oraz na kampanie informacyjne poszerzające wiedzę społeczeństwa o szkodliwości palenia tytoniu. Komponent badawczy Funduszu w 2003 r. został przeniesiony do programu badawczego UE. Od sezonu 2002, Fundusz wykorzystywany jest głównie do finansowania działań uświadamiających społeczeństwo co do szkodliwości konsumpcji wszelkich wyrobów tytoniowych oraz wsparcia udzielanego plantatorom w przestawieniu się z uprawy tytoniu na uprawę innych roślin lub na inną działalność. Na Fundusz przeznaczane jest obecnie 3 % z przyznawanych premii.

Cele kontroli

16. Trybunał trzykrotnie(8) przedstawiał sprawozdania dotyczące funkcjonowania wspólnej organizacji rynku, ostatni raz w swoim sprawozdaniu rocznym za rok 1996. Niniejsza kontrola bada system organizacji rynku wprowadzony po reformie z 1998 roku.

17. Główne cele tej kontroli to ocena:

a) zasadności zmian w WOR zaproponowanych przez Komisję i przyjętych następnie w reformie z 1998 roku,

b) skuteczności wprowadzenia przyjętych instrumentów i zarządzania nimi przez Komisję i Państwa Członkowskie;

c) skuteczności procedur zarządzania, monitorowania i oceny stosowanych przez Komisję w celu kontroli wypełniania założeń zreformowanej WOR.

18. Do oceny działań Komisji Trybunał zastosował kryteria wynikające z rozporządzenia finansowego, w szczególności sprawdzając, czy:

a) wykorzystanie zasobów poprzedzała prognoza kosztów i korzyści;

b) określono wymierne cele rynkowe, a postęp był nadzorowany;

c) budżet był wykorzystywany w sposób zapewniający należyte zarządzanie finansami, w szczególności poszanowanie zasady oszczędności i gospodarności;

d) działania były regularnie nadzorowane w ramach corocznej procedury budżetowej, w związku z czym możliwe było sprawdzenie, czy nadal są one celowe.

19. Materiały kontrolne pochodzą głównie z:

a) rozmów z pracownikami służb Komisji zajmujących się branżą tytoniową, z właściwymi władzami krajowymi, z producentami i przetwórcami oraz z innymi uczestnikami rynku tytoniu;

b) dokumentacji uzyskanej od Komisji, od Państw Członkowskich i od innych dobrze poinformowanych źródeł;

c) kontroli na miejscu w Niemczech, Grecji, Hiszpanii, Francji i we Włoszech, czyli w państwach, które łącznie otrzymują 97,7 % wszystkich premii; kontrolą objęto transakcje 20 grup producentów obejmujących około 40 % producentów tytoniu w UE.

PRZYGOTOWANIE DO REFORMY W 1998 r.

20. Trybunał przebadał procedurę przygotowywania propozycji reformy przez Komisję i stwierdził, że opiera się ona na następujących podstawowych założeniach: w niektórych regionach uprawa tytoniu ma zasadnicze znaczenie dla zatrudnienia i bytu całych społeczności lokalnych; uprawa innych roślin jest nieopłacalna; brak równowagi rynkowej oraz potrzebę znaczącego wsparcia przypisywano niskiej jakości produkowanego tytoniu, w związku z którą uzyskiwano niskie ceny. Komisja doszła do wniosku, że dalsza pomoc UE dla uprawy tytoniu będzie uzasadniona jedynie wtedy, gdy plantatorzy poprawią jego jakość, będą uzyskiwać wyższe ceny i staną się bardziej niezależni finansowo od pomocy. Zastosowane środki odzwierciedlały te założenia. Komisja liczyła na to, że w wyniku wspólnego oddziaływania wszystkich elementów reformy nastąpi poprawa jakości tytoniu produkowanego we Wspólnocie i zmniejszy się eksport dotowanego tytoniu o niskiej jakości.

Informacje i analizy stanowiące podstawę propozycji reformy w 1998 r.

Dane wykorzystywane do oceny znaczenia uprawy tytoniu dla zatrudnienia byly niepełne

21. Jednym z kluczowych wskaźników pozwalających zmierzyć skuteczność instrumentów WOR są wiarygodne dane o zatrudnieniu. Dokonana przez Komisję ocena znaczenia produkcji tytoniu dla zatrudnienia w regionach upraw oraz wysunięta przez nią propozycja dalszej pomocy dla plantatorów powinny opierać się na aktualnych danych przekazanych przez Państwa Członkowskie.

22. Trybunał ustalił, że szacunki Komisji z 1996 roku (użyte przez nią przy tworzeniu propozycji reform), według których 170 tysięcy pełnoetatowych pracowników jest zależnych od produkcji tytoniu, opierały się na danych z roku 1986 (osobogodziny na hektar) oraz z roku 1993 (obszar upraw). Nie zwrócono się do Państw Członkowskich o bardziej aktualne dane.

23. Ponieważ szacunki te nie były wiarygodne, Trybunał porównał je z najnowszymi danymi za rok 1999, przedstawionymi w sprawozdaniu oceniającym Komisji za rok 2003. Ze sprawozdania tego wynika, że około 64 tysiące pełnoetatowych pracowników zaangażowanych było w produkcję 90 % tytoniu w UE. Na tej podstawie Trybunał oszacował łączną liczbę zatrudnionych w roku 1999 na 72.000 osób, co stanowi mniej niż połowę liczby zatrudnionych oszacowanej trzy lata wcześniej przez Komisję. Zdaniem Trybunału ten szacunek jest prawdopodobnie bliższy stanowi faktycznemu w 1996 roku, w którym Komisja przedstawiła swoje propozycje.

24. Po podzieleniu łącznego rocznego budżetu o wartości jednego miliarda euro przez szacowaną liczbę 72.000 pełnoetatowych pracowników, Trybunał otrzymał kwotę pomocy w wysokości 13.653 euro na osobę. Komisja z kolei oszacowała tę kwotę pomocy na 7.600 euro na osobę. Różnica między tymi szacunkami wynika z wykorzystania różnych danych: Trybunał oparł się w swoich obliczeniach na danych zweryfikowanych przez zewnętrznego konsultanta zatrudnionego przez Komisję, podczas gdy Komisja oparła się na liczbach dotyczących zatrudnienia pochodzących z innego źródła.

25. Wreszcie, Komisja uznała, że produkcja tytoniu jest ważna dla egzystencji całych społeczności w niektórych regionach upraw. Wniosek ten wynikał z oświadczeń Państw Członkowskich. Przedstawiciele tych państw, pytani w ramach niniejszej kontroli, nie byli jednak w stanie przedstawić żadnych dowodów na potwierdzenie tych stwierdzeń.

Propozycja dalszego wsparcia dla produkcji tytoniu nie była właściwie uzasadniona

26. Przy tworzeniu nowej polityki Komisja stwierdziła, że jeśli jakość tytoniu produkowanego w UE się nie poprawi, to produkcja UE w średnioterminowej perspektywie ulegnie załamaniu. Komisja uznała, że mimo to UE może produkować tytoń o wyższej jakości, i dlatego zdecydowała się zachęcać do tego poprzez uzależnienie premii od jakości wytwarzanego tytoniu. Komisja założyła, że cena rynkowa odzwierciedla jakość tytoniu, założenie to nie odpowiadało jednak faktycznej sytuacji na rynku. Ponadto pojawiły się inne błędy w interpretacji wykorzystywanych danych.

27. Po pierwsze, Komisja swoją propozycję polityki oparła na założeniu, że produkcja niektórych grup odmian tytoniu zaspokajałaby popyt Unii, gdyby zwiększyć udział produkowanego tytoniu o wyższej jakości, zmniejszając tym samym rozdźwięk pomiędzy podażą a popytem. Komisja nie uwzględniła jednak w sposób wystarczający faktu, że w UE spadł popyt na ciemny tytoń suszony powietrzem, a wzrósł na mieszanki amerykańskie i angielskie, zawierające odmiany tytoniu, które nie mogą być produkowane w UE. Jedynie importowane odmiany tytoniu posiadają wymagany smak i aromat. Właściwości te wynikają z warunków rolnych i klimatycznych krajów pochodzenia tych odmian. Ponieważ w Unii nie ma warunków do produkowania odmian tytoniu, na które istnieje zapotrzebowanie, możliwości dostosowania produkcji do popytu na rynku UE są ograniczone.

28. Po drugie, wniosek Komisji, że uzależnienie premii od ceny tytoniu poprawi jego jakość, opiera się na założeniu, że wyższe ceny za tytoń pochodzący z państw trzecich wynikają wyłącznie z wyższej jakości takiego tytoniu. Na tej podstawie Komisja uznała, że lepszy jakościowo tytoń z UE uzyskałby wyższe ceny. Jednakże porównywanie wysokich cen na tytoń z państw trzecich z niskimi cenami za tytoń z UE nie było uzasadnione z następujących powodów:

a) porównanie cen na rynku UE z cenami na niektórych rynkach państw trzecich produkujących tytoń wybranych do porównania: Malawi, Zimbabwe i Stanów Zjednoczonych, nie uwzględniało faktu, że ceny UE były dotowane w ramach pomocy i że na utrzymywanie się stosunkowo wyższego poziomu cen tytoniu na rynkach państw trzecich miało wpływ ograniczanie jego produkcji;

b) Komisja nie miała żadnej pewności, czy ceny eksportowe używane do wyceny sprzedawanego surowca tytoniowego odpowiadają faktycznej wartości sprzedaży. Tytoń jest często najpierw sprzedawany międzynarodowym firmom, gdzie podlega transakcjom w ich obrębie (np. z powodów podatkowych), przed jego dalszą odsprzedażą producentom wyrobów tytoniowych po wyższej cenie. Dane przesyłane przez Państwa Członkowskie Komisji dotyczą tylko tych niższych cen płaconych przy pierwotnej sprzedaży i eksporcie tytoniu. Owa niższa cena nie odzwierciedla wartości rynkowej surowca tytoniowego i dlatego nie może być wykorzystana do szacowania jakości tytoniu;

c) ceny wykorzystywane przez Komisję do porównania nie uwzględniają pełnej zapłaty otrzymywanej przez producentów tytoniu od wstępnych przetwórców: nie uwzględniają one na przykład wypłacanych niekiedy dodatków lub świadczeń niepieniężnych (których wartość może stanowić do 28 % ceny);

d) Komisja popełniła błędy przy porównaniu cen importu tytoniu z cenami eksportu, ponieważ ceny importu dotyczą warunków CIF (koszt, ubezpieczenie, fracht), podczas gdy ceny eksportowe tytoniu z UE odnoszą się do warunków FOB (franco statek).

29. Komitet Doradczy Komisji(9) stwierdził, że na cenę wpływają czynniki inne niż jakość, takie jak zmiana kursów wymiany walut, poziom zapasów czy znaczące uwolnienie zapasów na rynek światowy przez producentów z państw trzecich. Ponadto Komitet powiadomił Komisję, że brak obiektywnego systemu oceny jakości stanowił przeszkodę przy wdrażaniu polityki opartej na ocenie jakości.

30. Z powodu tych uchybień analiza rynkowa dokonana przez Komisję nie pozwalała politykom na całościowe i obiektywne zrozumienie sytuacji na rynku stanowiące podstawę trafnego wyboru działań rynkowych.

Możliwość alternatywnej uprawy

31. Komisja stwierdziła, że w niektórych przypadkach uprawa innych roślin była niemożliwa: na przykład w Grecji odmiany tytoniu suszone na słońcu rosną w warunkach, które uniemożliwiają uprawy alternatywne. Jednakże projekt pilotażowy(10) zlecony przez Komisję i zakończony w 1995 roku dowiódł, że rozmaite uprawy alternatywne mogą dać dobre wyniki(11).

Analiza Komisji nie uwzględniła zmian rynkowych

32. Realizowana po 1998 roku wspólna organizacja rynku nadal opierała się na założeniu, że wstępni przetwórcy mogą niezależnie ustalać warunki cenowe umów na uprawę negocjowanych z producentami. Założenie to nie odpowiadało stanowi faktycznemu, gdyż sytuacja uległa zmianie. Zakupy coraz częściej dokonywane były przez nieliczną grupę międzynarodowych wstępnych przetwórców, handlowców i producentów wyrobów tytoniowych, którzy stopniowo uzyskali dominujący wpływ na ustalanie cen.

33. Niewystarczająca konkurencja na rynku obniża ceny na tytoń i stanowi zagrożenie dla systemu premii ustanowionego na potrzeby WOR. W lutym 1997 roku Dyrekcje Generalne ds. Rolnictwa i Rybołówstwa otrzymały wspólny list od producentów i spółdzielni, w którym stwierdzono, że problem niskich cen wynika z oligopolistycznej struktury rynku przetwórstwa. Temat ten nie został wtedy jednak podjęty. Późniejsza kontrola Trybunału ustaliła, że na rynku miały miejsce antykonkurencyjne zachowania (patrz: pkt 61-71). Już w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 8/1993 Trybunał zauważył, że zwiększony udział grup producentów we wstępnym przetwarzaniu tytoniu ogranicza wpływ producentów na ceny. Analiza Komisji z 1996 roku nie uznała negatywnych skutków dla konkurencji wynikających z zakazania takim grupom, w 1993 roku, zajmowania się wstępnym przetwarzaniem(12).

Niewystarczająca harmonizacja polityki rolnej z innymi politykami

34. Wspólna organizacja rynku tytoniu ustala cele i środki, które wpływają na pozostałe dziedziny polityki. Ważne jest, aby zapewnić ich spójność, co zwykle osiąga się w drodze konsultacji między dyrekcjami. Jednak propozycje przygotowywane przez Komisję nie zostały skonsultowane ze wszystkimi odpowiednimi dyrekcjami (Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju, Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji).

35. Ewentualny negatywny wpływ eksportu znacznych ilości subsydiowanego taniego tytoniu z UE na eksport państw rozwijających się nie został omówiony z Dyrekcją Generalną ds. Rozwoju i Pomocy Humanitarnej, mimo tego, iż eksport tytoniu przez takie kraje jest istotny w kontekście działań UE na rzecz poprawy sytuacji gospodarczej tych krajów. Przykładowo, Komisja udziela pomocy rozwojowej niewielkim plantatorom tytoniu w Malawi, gdzie 70 % przychodów z eksportu przypada na surowiec tytoniowy. Z drugiej zaś strony, WOR wspiera produkcję UE, na którą, w znacznej mierze, nie ma zapotrzebowania w Unii i która jest eksportowana, co z kolei ogranicza możliwości eksportowe krajów rozwijających się.

36. Sprawozdanie przygotowane w 1994 roku dla Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska, zatytułowane "Eco-responsibility and the Common Agricultural Policy" (Odpowiedzialność ekologiczna a Wspólna Polityka Rolna), zwraca uwagę, że odmiany tytoniu różnią się między sobą co do potrzeb w zakresie nawadniania i nawożenia azotem, co powoduje ich różny wpływ na środowisko. System premii w ramach WOR zachęca do przechodzenia z uprawiania odmian tytoniu suszonego na słońcu lub ciemnego suszonego powietrzem na odmiany tytoniu suszonego ogniowo-rurowo i jasnego suszonego powietrzem. Zmiana taka źle wpływa na środowisko naturalne, gdyż promowane odmiany tytoniu wymagają intensywniejszego nawadniania i/lub nawożenia, a suszenie ogniowo-rurowe wymaga także więcej energii. Zmiany takie są więc niezgodne z ogólną polityką Komisji dotyczącą ochrony środowiska oraz z celami ochrony środowiska właściwymi dla wspólnej organizacji rynku tytoniu. Trybunał stwierdził także, że podczas przygotowywania propozycji do reformy z 1998 roku Komisja nie uwzględniła w pełni zastrzeżeń Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska. Jednakże te same zastrzeżenia stanowiły główny argument na rzecz propozycji stopniowego odchodzenia od dotacji do produkcji surowca tytoniowego, przedstawionej przez Komisję w 2001 roku na spotkaniu Rady Europejskiej w Göteborgu.

37. Komisja nie zwróciła uwagi Rady na informacje przekazywane przez Dyrekcję Generalną ds. Ceł i Podatków Pośrednich (Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej) mówiące o tym, że pomoc wpływa na ceny detaliczne (powodując ich obniżenie). Ten wpływ na ceny detaliczne jest wzmacniany przez zasady naliczania podatku akcyzowego stosowane przez większość Państw Członkowskich będących producentami tytoniu. Na przykład Francja nalicza na lokalnie wytwarzane papierosy z ciemnym tytoniem minimalną stawkę podatku akcyzowego, która jest o 20 % niższa niż stawka naliczana na importowane papierosy z jasnym tytoniem. W ten sposób Państwa Członkowskie wspierają swoje krajowe marki papierosów, z dużym udziałem subsydiowanego tytoniu(13). W efekcie obniżyły się ceny detaliczne. Wiarygodne źródła, w tym Światowa Organizacja Zdrowia oraz Bank Światowy(14), uważają, że niższe ceny powodują wzrost konsumpcji tytoniu i w konsekwencji liczby zachorowań na choroby spowodowane paleniem tytoniu.

WOR NIE OSIĄGNĘŁA ZAMIERZONEGO CELU

Poszczególne działania nie osiągnęły zamierzonych celów

38. Trybunał zbadał, czy, w ogólnym rozrachunku, działania podjęte po reformie z 1998 roku przyczyniły się do osiągnięcia zamierzonych celów. Stwierdził on, że pod wieloma względami nie były one tak skuteczne, jak to planowano, albo też że ich wpływ, a tym samym skuteczność, nie mógł być zmierzony.

Nie można określić wpływu pomocy na dochody plantatorów

39. Poprzez wynagrodzenie za ponoszenie wyższych kosztów, system premii miał ułatwić sprzedaż tytoniu UE i dzięki temu zapewnić producentom godziwe dochody. Komisja nie zdefiniowała "godziwego dochodu" z uprawy tytoniu, nie ustaliła wymiernych celów działania, ani nie stworzyła procedury pozyskiwania z wiarygodnych źródeł potrzebnych danych o kosztach produkcji, cenach i przychodach, aby móc zmierzyć wpływ pomocy. Dlatego też nie była w stanie ocenić wpływu premii na wysokość całkowitych dochodów plantatorów i ich stopę życiową(15).

Nie zmieniło się uzależnienie plantatorów od pomocy

40. Premie stanowią średnio 75 % dochodów plantatorów z uprawy tytoniu, ale na przykład we Włoszech osiągnęły one poziom prawie 95 % dochodów w przypadku uprawy jednej z odmian tytoniu. Zmienna część premii miała na celu zachęcić plantatorów do poprawy jakości w celu zwiększenia wartości ich produktów, prowadząc tym samym do zmniejszenia ich uzależnienia od pomocy. Komisja założyła, że koszty ponoszone przez producenta przy poprawie jakości będą pokrywane przez zmienną część premii i wyższe ceny sprzedaży, dzięki czemu zmniejszy się uzależnienie producentów od pomocy. Dane dostępne Komisji świadczyły jednak o czymś przeciwnym.

41. Według informacji, którymi dysponowała Komisja w 1998 roku, nawet w przypadku tytoniu o lepszej jakości, podawane przez Państwa Członkowskie ceny sprzedaży, uzupełnione o premie UE, nie pokrywały kosztów produkcji (patrz też: pkt 48). Ponadto nie ma dostępnych informacji dowodzących, w jakim stopniu rozmaite działania w ramach WOR miałyby zmniejszyć uzależnienie od pomocy. Najnowsze informacje na temat rynku pokazują, że przeciętne ceny sprzedaży w UE w 2003 roku były niższe niż w roku 2002, co oznacza, że producenci byli bardziej zależni od pomocy w 2003 roku niż w roku 2002.

Wpływ pomocy na poprawę jakości tytoniu

42. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa uznała, że poprawa jakości w każdej z grup odmian może być mierzona na podstawie zwiększonej ilości produkowanego tytoniu o wyższej jakości. Przyjęcie takiego założenia wymagało jednak jasnego określenia standardów jakości i stałego pomiaru wydajności.

43. Szereg czynników przemawiało na niekorzyść powyższych propozycji. Po pierwsze, brakuje standardowego systemu klasyfikacji pod względem jakości, a Państwa Członkowskie odmiennie definiują klasy dla tych samych odmian tytoniu. Po drugie, w celu mierzenia poprawy jakości w pewnym okresie, trzeba uwzględnić skład grup producentów oraz profil ich produkcji. Gdy producent tytoniu o niskiej jakości opuszcza daną grupę, jakość tytoniu uprawianego przez tę grupę automatycznie się poprawia, mimo iż jakość produkcji wszystkich producentów nie zmienia się. Z powodu zmian w grupach producentów ten sposób mierzenia poprawy jakości nie był możliwy. Na przykład reforma z 1998 roku wprowadziła wymogi dotyczące minimalnej wielkości grup producentów, co spowodowało znaczną reorganizację takich grup. Ponadto członkostwo większości grup producentów zmienia się z roku na rok.

44. Sposób organizacji grup producentów może działać przeciwko koncepcji premii zmiennych. Ich celem jest zachęcenie do uprawy tytoniu o wyższej jakości, co nie musi znajdować odzwierciedlenia w rzeczywistości. Jeśli wszyscy członkowie grupy producentów wytwarzają daną odmianę o tej samej klasie jakości, to łączna zmienna część premii dostępna dla tej grupy i dla danej odmiany tytoniu zostanie równomiernie rozdzielona między nich (patrz też: pkt 9). Taka sama sytuacja ma miejsce, jeśli zrzeszają się producenci tej samej odmiany tytoniu o niższej klasie jakości. Członkowie obu grup otrzymają tę samą kwotę zmiennej premii, mimo iż jakość wytwarzanego przez nich tytoniu jest inna. Obserwacje te pokazują, że w przeciwieństwie do założeń, system premii nie zawsze zachęca do poprawy jakości, a nawet pozwala on producentom na maksymalizację kwoty pomocy bez poprawy jakości. Jak to wykazał Trybunał i służby Komisji, w niektórych przypadkach nie ma różnicy w wysokości premii wypłacanej dobrym i złym producentom.

Wypłacane premie nie odpowiadają jakości tytoniu

45. Uzależnienie premii od grup odmian miało za zadanie zachęcić do uprawiania odmian o wyższej jakości: wyższe premie miały być płacone za tytoń o wyższej jakości, którego koszty produkcji są również wyższe. Takie założenie wymaga corocznego dostosowywania kwot premii do zmian w poziomie kosztów i dochodów. Jednakże od 1993 roku wysokość premii ustalonych przez Radę pozostawała w zasadzie bez zmian.

46. Ponieważ Komisja nie przekazała odpowiednio szczegółowych zestawień o kosztach i dochodach, Trybunał sam zbadał związek między wypłacaną premią a jakością wytwarzanego tytoniu oraz kosztami produkcji. Do analizy zbiorów z 1998 roku Trybunał użył danych o kosztach produkcji uzyskanych od Grecji, oraz danych Komisji o cenach sprzedaży, o ile były one dostępne. Analiza obejmowała wyłącznie Grecję, gdyż państwo to dostarczyło najbardziej wyczerpujących danych dla odmian tytoniu uprawianych w UE.

47. Uwzględniając fakt, że system premii miał promować jakość, a także wynagradzać wynikające z niej wyższe koszty, Trybunał starał się porównać jakość tytoniu (którą według Komisji odzwierciedlają ceny sprzedaży) z kosztami produkcji oraz poziomem wypłacanej premii. Porównanie zamieszczone w załączniku 2 pokazuje, że premia wypłacana za tytoń o wysokiej jakości, na przykład Basmas, stanowi 47 % kosztów produkcji, a premia za tytoń o niższej jakości, na przykład Katerini, stanowi 87 % kosztów. Jest to niezgodne z założeniami, wedle których pomoc miała pokrywać relatywnie większą część wyższych kosztów wynikających z produkcji odmian o wyższej jakości, co miało stworzyć dla producentów zachętę w postaci wynikającej stąd dodatkowej marży.

48. Zwrot większej części kosztów produkcji miał wpłynąć na poprawę dochodów. Wyniki pokazują, że w Grecji uprawa większości odmian przynosiła stratę. Trybunał sprawdził także wiarygodność danych o cenach sprzedaży przekazywanych Komisji przez Państwa Członkowskie. W wyniku kontroli w kilku Państwach Członkowskich, w tym w Grecji, Trybunał ustalił, że przeciętne ceny sprzedaży przekazywane Komisji czasami nie uwzględniały wypłacanych przez wstępnych przetwórców producentom dodatków lub świadczeń niepieniężnych (patrz też: pkt 28), które mogą stanowić znaczące źródło dodatkowego "dochodu" dla producentów. W jednym z Państw Członkowskich takie dodatkowe płatności osiągają 28 % przychodów producentów z uprawy tytoniu. Oznaczać to może, że ceny sprzedaży przekazane Komisji przez Państwa Członkowskie nie dają pełnego obrazu osiąganych przez plantatorów dochodów. Dlatego też Komisja nie dysponowała odpowiednimi danymi, aby móc zarządzać systemem pomocy w branży tytoniu.

49. Trybunał ponownie zbadał zależność między wysokością premii a jakością tytoniu za rok 2000. Ponieważ nie były dostępne dane porównywalne do danych za rok 1998, Trybunał porównał przeciętne premie wypłacane na hektar upraw, na odmianę i na Państwo Członkowskie, używając klasyfikacji jakościowej odmian stosowanej przez Komisję. Analiza ta wykazała, że w czterech z pięciu Państw Członkowskich premia nie odpowiadała klasyfikacji jakościowej, a najwyższa premia była płacona za odmiany o niskiej jakości. Więcej szczegółów podano w załączniku 3.

Nie powiodło się dopasowanie produkcji do popytu

50. W celu stabilizacji rynków i zapewnienia dostaw, WOR dąży także do dostosowania produkcji do wymagań rynku UE.

51. Analiza bilansu dostaw UE (patrz: tabela 1) pokazuje, że ogólne wewnętrzne spożycie produkcji UE nie zwiększyło się znacząco między 1996 a 2000 rokiem, wynosząc w tym okresie 40 %. Nie są dostępne szczegółowe dane w podziale na grupy odmian. Import tytoniu w tym samym okresie był stabilny i wynosił przeciętnie 65 %. Nie ma dowodów na to, że WOR wpłynęła na produkcję UE, prowadząc do lepszego dopasowania podaży do popytu. Wprawdzie niektóre rodzaje tytoniu muszą być importowane, udana polityka powinna była jednak doprowadzić do zastąpienia części importu tytoniem produkowanym w UE, co jednak nie miało miejsca. Trybunał zauważa, że według Komisji polityka wspólnej organizacji rynku odniosła sukces, mimo iż Komisja sama przyznała, że brak było odpowiednich danych i że system przed reformą z 1998 roku nie był stanie rozwiązać najważniejszych problemów tej branży, to jest doprowadzić do upraw odmian tytoniu, na które istniał popyt (patrz także: pkt 96 odpowiedzi Komisji).

Fundusz Tytoniowy był niewystarczająco wykorzystywany, a w zarządzaniu projektem występowały niedociągnięcia

52. Fundusz Tytoniowy został założony w 1993 roku. Początkowo był finansowany kwotą potrącaną z wypłacanych premii w wysokości 0,5 %, którą stopniowo zwiększono do 3 %. Fundusz przeznaczony jest na finansowanie programów badawczych i informacyjnych na temat szkodliwości palenia tytoniu oraz na odpowiednie środki zapobiegawcze i lecznicze. Celem Funduszu była także zmiana profilu produkcji na odmiany tytoniu o mniej szkodliwych właściwościach. W zależności od rodzaju finansowanej działalności, projekty takie miały być zarządzane przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa lub przez Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Ochrony Konsumenta. W ramach reform z 1998 roku, finansowanie Funduszu zostało podwojone, mimo niskiego poziomu jego wykorzystania.

53. Trybunał dokonał analizy wykorzystanie Funduszu. W załączniku 4 wykazano, że w ciągu pierwszych pięciu lat (1996-2000) płatności wynosiły przeciętnie 18 % dostępnych środków, a wielkość ta stale się zwiększała przez ostatnie trzy lata aż do poziomu 65 % w 2003 roku. Niewykorzystane saldo osiągnęło poziom około 68 milionów euro.

54. Trybunał wykrył pewne drobne niedociągnięcia w zarządzaniu projektem, takie jak wydatki niekwalifikowalne, wydatki przed zawarciem umowy lub w okresach innych niż ustalone w umowach, wypłaty zaliczki nieobjętych gwarancją, przyznawanie środków na zrealizowane już przedsięwzięcia oraz umowy z brakującym podpisem jednej ze stron.

55. Trybunał zauważył też, że w swoim sprawozdaniu z działalności za rok 2002 dyrektor generalny ds. rolnictwa zastrzegł w swojej deklaracji, że nie był w stanie uzyskać wystarczającego zapewnienia, iż środki przekazane na Fundusz od 1993 roku były wykorzystywane prawidłowo i zgodnie z zasadami właściwego zarządzania finansami.

56. Z drugiej strony, dyrektor generalny ds. zdrowia i ochrony konsumentów stwierdził w swoim sprawozdaniu z działalności za rok 2001, że po zbadaniu zarządzania programów będących pod jego kontrolą nie wykrył znaczących niedociągnięć, które byłyby warte formalnego zastrzeżenia. Trybunał jednak zauważył, że wykryte niedociągnięcia (patrz: pkt 55) dotyczą głównie Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów.

Wydatki na działania proekologiczne finansowane ze specjalnej pomocy dla grup producentów były bardzo ograniczone

57. Jak stwierdzono w punkcie 14, specjalna pomoc dla grup producentów została wprowadzona między innymi po to, by finansować działania proekologiczne. Jednakże nie określono części pomocy, która miałaby zostać wydana na takie działania, a udzielenie samej pomocy nie zostało uzależnione wydania określonych środków na taką działalność. Faktyczne wydatki poniesione na ochronę środowiska były bardzo ograniczone. W sezonie, dla którego w trakcie tej kontroli dostępne były pełne dane (1999 r.), tylko jedna na dwadzieścia badanych grup producentów wykorzystała kwotę pomocy na działania proekologiczne, wykorzystując na ten cel tylko 1 % otrzymanej przez nią pomocy specjalnej.

System wykupu kwot nie spełnił wszystkich oczekiwań

58. Aby ułatwić dobrowolne odchodzenie z branży tytoniowej, wprowadzono system wykupu kwot, dzięki któremu poszczególni plantatorzy chcący zaprzestać produkcji mogą odsprzedawać swoje kwoty. Mechanizm ten miał za zadanie ułatwić przesunięcie zasobów w branży oraz zwiększyć udział środków przeznaczonych na dostosowanie strukturalne. Powodzenie takiego systemu zależy od atrakcyjności wynagrodzenia finansowego dla jego uczestników. Zdaniem Komisji, ostrożność nakazywała ustalenie wysokości tego wynagrodzenia w stosunku do premii za ustalony okres. Ostatecznie ustalono ją na poziomie 23 % premii za tonę na okres 3 lat.

59. Za wskaźnik skuteczności systemu wykupu kwot Komisja wybrała sumę kwot wystawionych na sprzedaż, ale nie określiła ogólnego poziomu, który pragnęła osiągnąć. W 2001 roku Komisja uznała jednak za zbyt niski poziom wykupionych kwot z 1999 i 2000 roku, wynoszący ledwie 729 ton, czyli 0,20 % gwarantowanej ilości. Dlatego też zwiększyła poziom oferowanego wynagrodzenia do około 25 %. W przypadku tytoniu suszonego na słońcu (grupa V), który było trudno sprzedać, cena wykupu została zwiększona do 75 % premii w ciągu pierwszych dwóch lat oraz 50 % premii w trzecim roku. W 2002 roku Komisja stwierdziła, że mimo znacząco wyższego poziomu wykupu niż w poprzednich latach, system wciąż jeszcze nie przyniósł oczekiwanych efektów, gdyż wykupione kwoty stanowiły tylko około 1 % gwarantowanej ilości (3.626 z 348.844 ton). Komisja ponownie zwiększyła więc wynagrodzenie, które w niektórych przypadkach może osiągać 100 % premii, przedłużyła okres wynagradzania z trzech do pięciu lat i umożliwiła dalsze finansowanie z Funduszu Tytoniowego. W 2003 roku wykupiona ilość wynosiła 7.228 ton, co stanowiło 2 % gwarantowanej ilości. Ponieważ Komisja nie ustawiła wynagrodzenia od samego początku na odpowiednim poziomie, opóźniona została realizacja celów tego systemu.

Inicjatywa zmierzająca do zachęcenia do zmiany profilu działalności podjęta w ramach Funduszy Strukturalnych była źle ukierunkowana

60. Aby zachęcić producentów tytoniu do przechodzenia na inną działalność, reforma wspólnej organizacji rynku tytoniu z 1998 roku po raz pierwszy uwzględniła w programach rozwoju obszarów wiejskich działania na rzecz przechodzenia plantatorów w regionach uprawy tytoniu na inną działalność gospodarczą(16). Kontrola wykazała, że działania w branży tytoniowej podjęte w Estremadurze, regionie w Hiszpanii, oraz w Umbrii, regionie we Włoszech, dążyły do zwiększenia wydajności oraz sprzedaży zamiast zmiany profilu działalności. W regionach Grecji (Aetoloakamania, Tracja i Wschodnia Macedonia) i Włoch (Kampania), które najbardziej potrzebują pomocy, by zmienić profil swojej gospodarki, nie podjęto w ogóle działań ukierunkowanych na branżę tytoniową. Oznacza to, że inicjatywa ta nie spełniła swoich celów.

Nie sprawdził się system krajowych rezerw kwot

61. Reforma z 1998 roku dążyła do zwiększenia elastyczności systemu kwot. Uprościła ona przenoszenie gwarantowanych ilości między grupami odmian na poziomie danego państwa oraz przenoszenie kwot produkcji między poszczególnymi plantatorami. Ponadto reforma wprowadziła system krajowych rezerw kwot, tworzony na podstawie obowiązkowych corocznych odliczeń, mogących osiągać 2 % kwot przydzielanych plantatorom. Celem tego systemu było zachęcenie plantatorów do przechodzenia na inne uprawy i/lub grupy odmian oraz do restrukturyzacji ich gospodarstw. Utworzone rezerwy powinny były zostać rozdzielone między istniejących i nowych producentów na podstawie obiektywnych kryteriów obowiązujących w danym kraju.

62. Przed wprowadzeniem tego nowego instrumentu, producenci zwiększali swoją wydajność w wyniku restrukturyzacji poprzez zakup kwot bezpośrednio od innych plantatorów. Ponieważ krajowe rezerwy kwot zostały obowiązkowo utworzone bez wynagrodzenia finansowego, plantatorzy niechętnie kontynuowali restrukturyzację swoich gospodarstw poprzez zakup dodatkowych kwot. Zaczęliby oni je stopniowo tracić, bez jakiejkolwiek rekompensaty, poprzez corocznych odliczenia.

63. Komisja ustaliła, że mimo podejmowania rozmaitych działań, w przypadku większości producentów, przydzielone im kwoty nie pozwalały na zapewnienie opłacalności ich gospodarstw. Sytuację pogarszało wymuszone obniżenie tych kwot w celu utworzenia rezerw krajowych. Ponadto poziom kwot przyznawanych z rezerwy krajowej nowym producentom, także im nie zapewniał osiągnięcia opłacalności. W 2001 roku Komisja uznała, że wdrożenie tego systemu na poziomie krajowym nie pozwoliło osiągnąć jego celów oraz zaproponowała jego zniesienie. Mimo dowodów na nieskuteczność tego systemu, Rada odrzuciła pomysł jego zniesienia i zdecydowała się pozostawić w tej sprawie wolną rękę Państwom Członkowskim. Obecnie tylko Austria, Belgia i Portugalia stosują ten system.

System licytacji w odniesieniu do umów na uprawę nie był stosowany przez Państwa Członkowskie

64. W celu zwiększenia konkurencyjności, która została uznana za niedostateczną, oraz w celu zagwarantowania odzwierciedlania warunków rynkowych przez ceny umowne, Komisja wprowadziła dobrowolny system licytacji w odniesieniu do umów na uprawę dla Państw Członkowskich. System ten pozwala producentom oferować swoje bieżące umowy na uprawę na rynku wstępnych przetwórców w celu uzyskania najlepszej ceny, która musi o co najmniej 10 % przewyższać cenę uzyskaną wcześniej. W ramach tego systemu umowy na uprawę muszą uwzględniać ceny płacone producentom i muszą być zawierane przed zebraniem tytoniu, a więc, w niektórych przypadkach, prawie na rok przed dostawą tytoniu. Wstępni przetwórcy zwykle z ostrożnością określają cenę, a podpisane umowy często zawierają postanowienia o płatnościach dodatkowych, czasami bez podania kwoty, dokonywanych po dostawie. Jednakże system licytacji nie pozwala na taką ostrożną postawę, wymagając o wiele wcześniejszego ustalenia pełnych i ostatecznych warunków płatności.

65. Instrument ten nie zyskał uznania w branży i żadne z Państw Członkowskich do tej pory z niego nie skorzystało. Oznacza to, że nie osiągnięto zamierzonego celu.

Administracja nie została uproszczona

66. W celu uproszenia zarządzania systemem reforma z 1998 roku zastąpiła coroczne przydzielanie kwot produkcyjnych indywidualnym producentom przydzielaniem tych kwot co trzy lata grupom producentów i indywidualnym producentom. Jednakże wprowadzenie krajowych rezerw kwot poprzez coroczne odliczenia od kwot dla producentów wymaga corocznych modyfikacji kwot oraz wydawania aktualnych poświadczeń kwot. W wyniku swoich dochodzeń w Państwach Członkowskich Trybunał odkrył, że w rzeczywistości władze krajowe mają w wyniku tych zmian więcej pracy niż przed reformą.

Niewłaściwe uzgodnienia cenowe

67. Artykuł 81 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską określa zasady ochrony konkurencji. Ogólnie zabrania on umów między przedsiębiorstwami lub uzgodnionych praktyk, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na wspólnym rynku. We wrześniu 2003 roku Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że utrzymanie rzeczywistej konkurencji na rynku produktów rolnych jest jednym z celów WPR(17). Zgodnie z tym, ceny uzyskiwane przez producentów na rynku powinny odzwierciedlać warunki wolnej konkurencji.

68. W Państwach Członkowskich będących głównymi producentami tytoniu Trybunał znalazł dokumenty, które jego zdaniem zawierały niewłaściwe uzgodnienia cenowe między wstępnymi przetwórcami i/lub organizacjami producentów. Przebadane uzgodnienia zawierały pułap cenowy, który jest niezgodny z Traktatem, gdyż ogranicza konkurencję.

69. Na przykład w Hiszpanii, oprócz uzgodnień cenowych, krajowe władze potwierdziły wobec Trybunału, że po zlikwidowaniu monopolu państwowego wstępni przetwórcy zawarli z producentami umowy odpowiadające ich zdolności produkcyjnej. Trybunał uznał, ze stosunki umowne między grupami producentów a wstępnymi przetwórcami są nawiązywane na podstawie zdolności produkcyjnej przetwórców, a nie konkurencji cenowej.

70. We Włoszech plantatorzy i wstępni przetwórcy tradycyjnie są mocno ze sobą powiązani. Trybunał odkrył, że istnieje ogólne trzyletnie porozumienie cenowe między organizacjami producentów a stowarzyszeniami wstępnych przetwórców, których łączna produkcja to około 85 % wytwarzanego surowca tytoniowego. Porozumienia te ustalają ceny bez zachowania warunków wolnej konkurencji między zainteresowanymi stronami. Greckie władze krajowe, organizacje producentów oraz stowarzyszenia wstępnych przetwórców poinformowały Trybunał oraz Komisję o istnieniu umów zbiorowych obejmujących całą branżę i ustalających warunki cenowe umów na uprawę.

71. Powyższe praktyki ograniczają, a nawet wyłączają konkurencję cenową. Trybunał przekazał Komisji swoje ustalenia o takich porozumieniach. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji bada wszystkie przypadki.

Brak skuteczności procedur poprawy kontroli

72. Państwa Członkowskie powinny przeprowadzać kontrole, które zapewnią osiąganie celów WOR oraz zgodność wydatków z przepisami. W reakcji na nieprawidłowości wykryte przez Komisję w trakcie sprawdzania zgodności rozliczeń, szczególnie w Grecji i we Włoszech, reforma z 1998 roku wprowadziła procedury mające na celu poprawę skuteczności kontroli. Wprowadzono mechanizm uprzedniego uznawania zakładów przetwórstwa wstępnego w służącego potwierdzeniu ich solidnej kondycji finansowej oraz tego, iż faktycznie prowadzą oni działalność w zakresie wstępnego przetwórstwa, tak aby uniknąć spekulacyjnych operacji dokonywanych przez pośredników, które obniżałyby dochody producentów. Rozpoczęto także szczegółową kontrolę obszarów zadeklarowanych przez plantatorów jako uprawy tytoniu, uwzględniającą odmianę i uprawy, aby sprawdzić, czy wnioskodawcy sami uprawiali tytoń będący przedmiotem wniosku o pomoc. Badanie wdrożenia tych procedur oraz innych kontroli wymaganych przez WOR wykazały niedociągnięcia opisane poniżej.

Brak zgodności z przepisami

73. Załącznik 5 zestawia przypadki niezgodności z przepisami dotyczącymi wymaganych badań i kontroli, które zostały wykryte przez Trybunał w trakcie kontroli przeprowadzonych w pięciu przebadanych Państwach Członkowskich. Poniżej przedstawiono najważniejsze ustalenia oraz podano odniesienia do kolumn w załączonej tabeli:

a) Organy odpowiedzialne za kontrole nie zawsze były na tyle niezależne, aby wyniki ich pracy były wiarygodne. Grecka krajowa agencja odpowiedzialna za doradztwo plantatorom tytoniu była do roku 2001 także odpowiedzialna za czynności kontrolne w stosunku do producentów i wstępnych przetwórców w ramach wspólnej organizacji rynku. Prowadziło to do konfliktu interesów oraz zbytniej zależności tej agencji w jej roli jako organu kontrolnego. Mimo iż problem ten został wykryty przez Komisję w 1994 roku, dopiero w 2002 roku podjęto odpowiednie działania i funkcje kontrolne zostały przeniesione na inny organ. W Włoszech organy odpowiedzialne za kontrolę i badania w dalszym ciągu wykonują swoje obowiązki, łącząc je z doradzaniem plantatorom (patrz: kolumna 1).

b) Nie wykonywano w ogóle lub w wiarygodny sposób administracyjnych kontroli krzyżowych działek rolnych mających na celu zapobieżenie ewentualnemu dwukrotnej wypłacie pomocy za ten sam zebrany tytoń (kolumna 2). Ponadto w Grecji nie przeprowadzano obowiązkowych kontroli obszarów uprawianych przez indywidualnych plantatorów (kolumna 3.2), co mogło narazić Wspólnotę na ryzyko związane ze składaniem przez plantatorów wniosków o pomoc dla uprawy tytoniu równocześnie z wnioskami o dopłaty obszarowe dla innych upraw (fałszywe wnioski). Inne przypadki zostały wykryte w Grecji i we Włoszech (kolumna 4), gdzie z naruszeniem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości z 1997 roku kontrole na miejscu działek rolnych, na których uprawiany jest tytoń, były przeprowadzane dopiero po zebraniu tytoniu(18), przez co były one nieskuteczne.

c) Kontrole u wstępnych przetwórców sprawdzające, czy tytoń nie został przez nich wywieziony przed jego przetworzeniem, nie były w ogóle przeprowadzane, były przeprowadzane z naruszeniem przepisów lub były nienależycie udokumentowane (kolumny 7 i 8). Dlatego też nie uzyskano wystarczającego zapewnienia, że pomoc nie była wypłacana wielokrotnie na tę samą partię surowca tytoniowego lub na tytoń importowany z krajów trzecich, który nie jest objęty pomocą.

d) Niektóre organizacje producentów nie spełniły warunków uznania, wymaganych do zakwalifikowania się tych organizacji do specjalnej pomocy, wykorzystywały pomocy do niewłaściwych celów lub nie spełniły warunku dodatkowości, ponieważ dana pomoc została użyta do finansowania bieżących prac administracyjnych, a nie nowej działalności (kolumny 9, 10, 12, 13).

e) Wystąpiły naruszenia zakazu zajmowania się wstępnym przetwarzaniem przez grupy producentów. Jest to wyraźny wymóg rozporządzeń wprowadzonych w 1993 roku, mający na celu zapobieganie zakłóceniom konkurencji i trudnościom w nadzorowaniu (kolumna 11).

f) Premie i specjalna pomoc były udzielane dla umów na uprawę, które były zawierane po wymaganym przepisami terminie lub które nie zawierały informacji koniecznych do tego, aby tytoń kwalifikował się do pomocy (kolumna 14 i 15).

74. Trybunał zauważa, że do czerwca 2004 roku Komisja nie zakończyła swoich prac i nie zastosowała ewentualnych niezbędnych korekt finansowych (Hiszpania, Grecja i Włochy).

MONITORING I OCENA ZREFORMOWANEJ WOR

Monitoring

Sprawdzanie przez Komisję wykonanych kontroli

75. Trybunał zbadał prace wykonane nad pomocą dla branży tytoniowej w ramach procedury sprawdzania zgodności rozliczeń, która wymaga od Komisji kontrolowania, czy Państwa Członkowskie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy dotyczące systemów pomocy(19). Po reformie z 1998 roku Dyrekcja Kontroli w Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa przeprowadziła w czterech Państwach Członkowskich inspekcje, które objęły kluczowe kontrole wymienione w załączniku 6.

76. Trybunał uważa jednak, że na podstawie zaleceń Komisji dotyczących obliczania skutków finansowych wiele innych kontroli powinno było zostać uznanych i zaliczonych do "kluczowych kontroli" (patrz: załącznik 7) przy przygotowywaniu decyzji dotyczących sprawdzania zgodności rozliczeń Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Te kluczowe kontrole powinny zostać przeprowadzone przy sprawdzaniu zgodności rozliczeń w celu uzyskania należytej pewności dotyczącej prawidłowości rozliczeń.

77. Szczegółowe zasady, które muszą być stosowane przez Państwa Członkowskie, wymagają sprawdzania wilgotności tytoniu będącego przedmiotem wniosku o pomoc. Jest to potrzebne w celu sprawdzenia dopuszczalnych jej poziomów dla poszczególnych odmian tytoniu oraz do obliczania wagi tytoniu będącego przedmiotem wniosku o pomoc. Kontrola ewidencji w Grecji przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że badania zawartości wilgoci w zbiorach z 1999-2001 roku nie zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa i nie dokonywano korekt wagi. W toku dalszego dochodzenia Trybunał ustalił, że od 1993 roku nie prowadzono właściwych kontroli, co może tłumaczyć, dlaczego nie wykryto tego problemu w ramach kontroli Komisji. Dyrekcja Kontroli Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa otrzymała wiele informacji z różnych źródeł o tym naruszeniu, ale nie zdecydowała się dokonać żadnej finansowej korekty, mimo iż niezgodność miała charakter systematyczny. Poziom ewentualnej korekty powinien wynosić od 2 do 10 %(20) kwot wszystkich wniosków o pomoc z tego okresu.

78. W swoich propozycjach reformy z 1998 roku Komisja postulowała zniesienie wymogu kontroli, uzasadniając to jej niedokładnością i złożonością. Reformy ostatecznie przyjęte przez Radę zachowały jednak i wzmocniły wymóg tych badań. W 2000 roku Komisja wyraziła zamiar stosowania korekty za niezgodność z przepisami, ale wyłącznie w stosunku do przyszłych naruszeń. Trybunał zauważa, że ponieważ okres rozrachunkowy EFOGR od 1997 roku nie jest zamknięty, można nadal zastosować korekty za te lata.

Niewystarczający przegląd w trakcie procedury budżetowej

79. Rozporządzenie finansowe wymaga, by w ramach corocznej procedury budżetowej przed wykorzystaniem środków Wspólnoty była dokonywana analiza w celu zyskania pewności, że uzyskane korzyści będą adekwatne do poniesionych nakładów. Ponadto wszystkie bieżące operacje muszą podlegać regularnej kontroli w celu potwierdzenia ich dalszej zasadności.

80. W wyniku analizy propozycji budżetu składanych przez Komisję dla branży tytoniowej w latach 1999-2002(21) ustalono, że treść tych dokumentów się powtarza i że nie zawierają one oceny przeprowadzonej na podstawie powyższych kryteriów.

Państwa Członkowskie i Komisja przekazywały za mało danych

81. Aby móc skutecznie i sprawnie nadzorować rynek, Komisja potrzebuje właściwych, rzetelnych, kompletnych, terminowych i obiektywnych danych. Są one dla Komisji ważne nie tylko dlatego, że jako zarządca rynku Komisja powinna decydować, czy potrzebna jest reforma instrumentów polityki gospodarczej, lecz także dlatego, że powinna ona publikować dane, które będą przydatne zainteresowanym stronom. Cel ten nie został osiągnięty, z powodów niżej opisanych.

82. Rozporządzenia dotyczące WOR(22) wymagają od Państw Członkowskich przekazywania danych o obszarach objętych uprawą, liczbie umów, ilościach, plantatorach i wstępnych przetwórcach oraz o szacowanej i faktycznej produkcji, tak aby umożliwić Komisji nadzór nad rynkiem tytoniowym. Wymogi te były ogólnie spełniane w zadowalający sposób. Państwa Członkowskie powinny także przesyłać informację o umowach na uprawę, w tym o cenach, wstępnych przetwórcach, producentach, kwotach oraz obszarach. Po zbiorze Państwa Członkowskie powinny także przekazywać dodatkowe dane o dostawach, sprzedaży oraz zapasach tytoniu. W sezonie 1999 tylko Niemcy, państwo, które jest niewielkim producentem, dostarczyły te informacje na czas. Informacje dotyczące sezonu 2000 zostały przekazane przez wszystkie Państwa Członkowskie, z wyjątkiem Włoch. W następnych latach sytuacja uległa pogorszeniu: dane za rok 2001 przekazały trzy, a za 2002 rok cztery Państwa Członkowskie.

83. Komisja powinna publikować terminowe i aktualne listy przedsiębiorstw zajmujących się wstępnym przetwarzaniem, które mogą podpisywać umowy na uprawę(23). Badanie wykazało, że Komisja publikowała takie listy dopiero po upływie ostatecznego terminu na podpisanie takich umów. Groziło to plantatorom oraz organizacjom producentów, że podpiszą one umowy z nieuznanymi wstępnymi przetwórcami i utracą prawa do otrzymywania pomocy.

84. Reforma z 1998 roku wymagała od Komisji, aby przed 1 kwietnia 2002 roku przedłożyła ona Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie o funkcjonowaniu wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego. Komisja, zważywszy na to, że informacje, o które dotychczas się zwracała, nie wystarczyłyby do sporządzenia wymaganego sprawozdania, poprosiła Państwa Członkowskie o dodatkowe informacje. Komisja przeprowadziła dodatkowe działania w celu uzyskania potrzebnych danych faktycznych, które zostały przetworzone, a następnie przedstawione Parlamentowi i Radzie w sprawozdaniu z listopada 2002 roku(24).

Według zewnętrznej oceny WOR nie osiągnęła zamierzonego celu

85. Komisja zleciła zewnętrznym ekspertom przygotowanie analizy/oceny rynku w latach 1993-2001. Ich sprawozdanie, opublikowane w październiku 2003 roku(25), zawiera wnioski podobne do ustaleń Trybunału. Sprawozdanie to było dogłębną oceną wspólnej organizacji rynku, dotyczącą w szczególności odnoszonych przez nią skutków.

86. Oto wnioski ze sprawozdania:

a) brak wiarygodnych danych nie pozwolił na ilościową ocenę wpływu WOR na równowagę popytu i podaży;

b) system gwarantowanej ilości pozwolił na nadzór nad produkcją i zwiększył elastyczność rynku;

c) można podważyć sposób pomiaru jakości tytoniu zastosowany przez Komisję: Komisja mierzy jakość jedynie osiąganą ceną tytoniu. W opinii oceniającego, także inne czynniki mają tu znaczenie, a dane dotyczące jakości/ceny są niejednolite i bardzo subiektywne. Istniały znaczące różnice w sposobie stosowania zmiennej części premii, a jej skutki znacząco różniły się w Państwach Członkowskich. Zamiast bezpośrednich badań, konsultanci przeprowadzili wywiady ze specjalistami z branży, pytając czy w ich opinii nastąpiła poprawa jakości. Specjaliści stwierdzili, że nastąpiła pewna poprawa w uprawianych klasach tytoniu;

d) nie można precyzyjnie ustalić, czy cel polegający na zapewnieniu plantatorom godziwego dochodu został spełniony, gdyż oceniający korzystali z niepełnych danych. Sprawozdanie stwierdza, że z wyjątkiem jednego regionu, gospodarstwa o zróżnicowanej produkcji rolnej osiągały lepsze dochody niż gospodarstwa specjalizujące się tylko w uprawie tytoniu;

e) wpływ pomocy w zakresie uprawy tytoniu na działalność gospodarczą i zatrudnienie w obszarach wiejskich różnił się między poszczególnymi regionami. Nie można było potwierdzić ani zaprzeczyć, czy WOR znacząco poprawiła jakość życia. Jest jednak oczywiste, że bez tej pomocy sytuacja byłaby gorsza;

f) WOR nie wpłynęła znacząco na zdrowie publiczne i palenie tytoniu;

g) mimo iż, ogólnie rzecz biorąc, zarządzanie było skuteczniejsze, szczególnie poprzez ograniczenie kosztu i czasu oraz większej przejrzystości przy zarządzaniu systemem premii, pozostały niedociągnięcia systemowe; na przykład zbyt biurokratyczny stosunek do działań oraz obciążenia finansowe dla grup producentów wynikające z opóźnień między naliczaniem a zapłatą zmiennej części premii.

87. Trybunał uważa, że można ogólnie stwierdzić, że WOR nie przyczyniła się do żadnych znaczących korzystnych zmian w większości regionów (lub też że nie można tego stwierdzić z powodu braku właściwych danych). Ciągłość udzielanej pomocy pozwoliła jednak plantatorom na przeżycie. Nawet obecnie(26) uprawa tytoniu bez pomocy nie jest opłacalna dla plantatorów.

DALSZA REFORMA WOR

Ocena możliwości reformy WOR

88. W lipcu 2002 roku Komisja opublikowała średniookresową ocenę całej WPR, w której zaproponowała nową strategię trwałego rozwoju, która by uniezależniła pomoc od produkcji i zapewniła rolnikom wsparcie poprzez system płatności oparty na pomocy wcześniej otrzymanej przez danego rolnika w okresie referencyjnym. Rada poprosiła Komisję o przedstawienie do września 2003 roku konkretnej propozycji dotyczącej branży tytoniowej, która by odpowiadała nowej strategii. Aby uzasadnić swoją propozycję, Komisja przeprowadziła rozszerzoną ocenę wpływu analizującą warianty reformy rynku. Komisja rozważyła trzy następujące warianty:

a) przedłużenie bieżącej WOR;

b) uniezależnienie pomocy od produkcji, zgodnie z zasadami reformy WPR;

c) stopniowe odchodzenie od pomocy na przestrzeni 10 lat.

89. Komisja doszła do wniosku, że ani wariant a), ani c) nie pozwoliłyby spełnić nowych celów WPR, ani rozwiązać wewnętrznych problemów obecnej WOR. Komisja stwierdziła jednak, że wariant b) powinien zaoferować prostszą i skuteczniejszą pomoc dla dochodów gospodarstw, unikając jednocześnie niepożądanych skutków obecnego systemu pomocy powiązanej z produkcją, takich jak podtrzymywanie produkcji, na którą nie ma zapotrzebowania w UE, oraz ewentualne komplikacje przy negocjacjach ze Światową Organizacją Handlu (WTO).

90. Komisja przewiduje stopniowe uniezależnianie obecnej pomocy od produkcji w okresie 3 lat, połączone z rezygnacją z Funduszu Tytoniowego (który w tym czasie mógłby dalej finansować kampanie informacyjne zwalczające palenie). Wydzielono by również środki na restrukturyzację regionów uprawy tytoniu.

91. Zatwierdzona reforma zacznie się w 2006 roku od przeniesienia całości lub części obecnej premii tytoniowej na prawa do jednolitej płatności na gospodarstwo. Po pełnym wdrożeniu reformy połowa obecnej premii za uprawę tytoniu zostanie przeniesiona na jednolitą płatność na gospodarstwo, a pozostałą połowa włączona do wydzielonych środków na restrukturyzację. Oczekuje się, że w niedługim czasie uprawa mniej opłacalnych odmian tytoniu zostanie zarzucona, a rolnicy uzyskają zachętę do wykorzystywania swojego areału na inne cele.

Jak proponowana reforma zaradzi słabościom zidentyfikowanym w trakcie kontroli

92. Reforma może lepiej dopasować podaż wewnętrzną do popytu w UE. Zniknie zachęta dla producentów do uprawiania tytoniu głównie dla uzyskania premii. Producenci będą zachęcani do reagowania na potrzeby rynku. Nie będzie już potrzeby stosowania systemu progów produkcji, aby nią sterować. Reforma zlikwiduje także system kwot produkcji, a przez to potrzebę ich transferu, wykupu i utrzymywania rezerw.

93. Wzmocnienie działań strukturalnych może także poprawić opłacalność gospodarstw uprawiających tytoń, która do tej pory były ograniczana przez sztywny system kwot produkcji. Reforma taka powinna również poprawić szkolenie zawodowe plantatorów, pozwalając im poprawić technologię i jakość produkcji.

94. Przejście na system jednolitej płatności na gospodarstwo oraz system współzależności uzależnią wypłaty od uwzględnienia wymogów ekologicznych, zastępując w ten sposób obecny nieskuteczny system specjalnej pomocy dla grup producentów.

95. Na koniec, reforma ta usunie jeden z najbardziej złożonych i kosztownych systemów kontroli istniejących w ramach systemu pomocy dla rolnictwa.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski

96. Trybunał żałuje, iż odpowiedzi Komisji zawierają sprzeczności utrudniające czytanie niniejszego sprawozdania.

Niewystarczające przygotowanie do reformy z 1998 r.

97. Propozycje przygotowane przez Komisję na potrzeby reformy z 1998 r. opierały się na nierzetelnych danych, a analizy rynku były nieadekwatne. Znaczenie produkcji tytoniu dla zatrudnienia opierało się na nieaktualnych i niezgodnych danych. Z drugiej strony, nie udowodniono wpływu systemu premii na produkcję lepszej jakości tytoniu oraz na lepsze dopasowanie popytu do podaży, nawet jeśli możliwości ograniczenia tego niedopasowania były ograniczone. Komisja nie przedstawiła dowodów na swoje stwierdzenie, że wyższa "jakość" podniesie ceny rynkowe i sprawi, że producenci będą mniej zależni od pomocy. Argumentowi, że uprawy alternatywne są niemożliwe, zaprzecza badanie przeprowadzone w państwie będącym dużym producentem tytoniu. Ponadto brakowało współpracy między departamentami Komisji, w wyniku czego WOR nie jest wystarczająco zharmonizowana z celami polityki UE w zakresie rozwoju gospodarczego, ochrony środowiska i podatków. Z powodu tych niedociągnięć na rynku tytoniu przyjęto środki w dużej mierze niewłaściwe, a przedłużanie obecnego systemu (instrumentów) pomocy nie było uzasadnione (patrz: pkt 20-37).

WOR nie osiągnęła zamierzonego celu

98. Z powodu wyżej wymienionych niedociągnięć instrumenty wspólnej organizacji rynku były od początku niewłaściwe i okazały się nieskuteczne w większości obszarów. Niezależnie od tego, że warunki klimatyczne nie pozwalają na produkcję zaspokajającą wszystkie potrzeby UE, system premii nie zwiększył produkcji tytoniu wysokiej jakości, na który istnieje obecnie zapotrzebowanie. Dlatego też nie zmniejszył on uzależnienia plantatorów od pomocy, która stanowi obecnie 75 % ich dochodów. Poza tym, i sprzecznie ze swoimi celami, system zachęca do produkcji tytoniu o niskiej jakości, który w niektórych przypadkach jest nadmiernie dotowany, mimo iż nie znajduje on zbytu w UE.

99. Z powodu braku odpowiednich zachęt program dobrowolnego odchodzenia z branży tytoniowej poprzez wykup kwot zakończył się niepowodzeniem: odkupiono równowartość około 1 % gwarantowanej ilości w 2002 roku oraz 2 % w 2003 roku. Nie zwiększyła się konkurencja na rynku mimo wprowadzenia systemu licytacji umów na uprawę, gdyż nie był on stosowany. Ponadto wolna konkurencja była zagrożona niewłaściwymi porozumieniami cenowymi w trzech państwach będących największymi producentami. Poczyniono niewielki postęp w przestawianiu produkcji na mniej szkodliwe odmiany tytoniu oraz w zachęcaniu do alternatywnej działalności gospodarczej, a także w zakresie ochrony środowiska. Fundusz Tytoniowy był niedostatecznie wykorzystywany w początkowych latach swojego istnienia. Ponadto ograniczone wydatki Funduszu charakteryzowały się niedociągnięciami w zarządzaniu projektami (patrz: pkt 38-73).

100. Komisja przeprowadziła kontrole zapewniające, że system pomocy jest właściwie stosowany i interpretowany przez Państwa Członkowskie. Trybunał uważa, że prace te powinny były objąć kluczowe kontrole wymienione w załączniku 7. Do czerwca 2004 nie podjęto żadnej decyzji dotyczącej rozliczania rachunków, w związku z czym Komisja nie podjęła działań naprawczych, gdy było to potrzebne.

Nadzór i ocena

101. Nadzór Komisji nad wdrażaniem WOR był niedostateczny z powodu niepełnych dostępnych informacji. Ponadto przeglądy dokonane w trakcie corocznej procedury budżetowej wymagane do uzasadnienia dalszego stosowania instrumentów na rynku tytoniu były nieadekwatne (patrz: pkt 74-83).

102. Komisja z opóźnieniem przesłała sprawozdania wymagane przez Parlament i Radę w celu oceny wyników reformy z 1998 roku. Wyniki tych prac zostały ogłoszone w listopadzie 2002 roku oraz we wrześniu 2003 roku. Obecnie postanowiono o potrzebie dalszych reform. 22 kwietnia 2004 roku Rada Ministrów Rolnictwa podjęła decyzję o gruntownej reformie pomocy dla branży tytoniowej. Reforma przewiduje pełne uniezależnienie pomocy dla branży tytoniowej od produkcji po 2010 roku (patrz: pkt 84-99).

Zalecenia

103. Ponieważ sytuacja w branży tytoniu nie zmieniła się znacząco na przestrzeni lat (nierównowaga rynkowa, nieopłacalne gospodarstwa rolne), Komisja powinna dalej przedkładać zdrowie publiczne i trwały rozwój nad (w tym przypadku) produkcję tytoniu o wątpliwej opłacalności. Trybunał uważa, że jego uwagi wykazują, że Komisja straciła w 1998 roku okazję do zaproponowania reformy rynku podobnej do tej obecnie planowanej.

104. Komisja powinna naprawić wykryte niedociągnięcia, do których doszło przy przygotowywaniu przez nią reformy z 1998 roku, i dołożyć starań, aby wszelkie propozycje reform były poparte wystarczającymi, stosownymi i wiarygodnymi danymi oraz aby wpływ propozycji na branżę został przeanalizowany.

105. W reformie przyjętej w 2004 roku Rada zdecydowała się na utrzymanie częściowej pomocy dla branży tytoniowej w latach 2006-2009, jednak przy zmianie sposobu dystrybucji ogółu pomocy. Niezależnie od korzyści wynikających z reformy, Komisja powinna monitorować i podejmować kwestie związane z następującymi faktami: tytoń uprawiany w UE nie może spełnić wszystkich wymagań ; produkcja tytoniu w UE bez pomocy nie jest opłacalna; wspólna organizacja rynku tytoniu jest jednym z najdroższych systemów organizacji rynku; WOR nie jest zgodna z polityką UE w zakresie zdrowia publicznego oraz zrównoważonego rozwoju; a ceny rynkowe są zakłócane przez praktyki antykonkurencyjne.

106. Pozytywna ocena przez Trybunał propozycji reformy Komisji przyjętych przez Radę uzależniona jest od spełnienia tych właśnie warunków. Trybunał podkreśla też jednak, że niedociągnięcia wymienione w tym sprawozdaniu powinny zostać naprawione, ponieważ pomoc zależna od produkcji będzie wycofywana stopniowo. Ponadto współistnienie producentów otrzymujących pomoc powiązaną z produkcją i producentów otrzymujących dopłaty ryczałtowe, niezależne od produkcji, stwarza ryzyko, iż producenci podejmą współpracę w celu maksymalizacji i podziału pomocy dostępnej w ramach obu systemów.

107. Trybunał zaleca, aby Komisja podjęła odpowiednie działania w wypadku, gdyby kontrola w zakresie praktyk antykonkurencyjnych potwierdziła istnienie takich praktyk. Należy również zareagować na uchybienia ze strony Państw Członkowskich w zakresie stosowania wymaganych procedur badań i kontroli, oraz podjąć ewentualne działania naprawcze.

Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 21 lipca 2004 roku.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego
Juan Manuel FABRA VALLÉS
Prezes

______

(1) Rozporządzenie Rady (WE) nr 864/2004 (Dz.U. L 161 z 30.4.2004, str. 48).

(2) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 727/70 (Dz.U. L 94 z 28.4.1970, str. 1).

(3) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2075/92 (Dz.U. L 215 z 30.7.1992, str. 70).

(4) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1636/98 (Dz.U. L 210 z 28.7.1998, str. 23).

(5) Rozporządzenie Rady (WE) nr 864/2004.

(6) Z wyjątkiem grupy V, dla której premia została obniżona o 10 %, poczynając od sezonu 2002.

(7) Od 1999 roku udział części zmiennej stopniowo się zwiększa.

(8) Sprawozdanie specjalne nr 3/87 dotyczące wspólnej organizacji rynku tytoniu (Dz.U. C 297 z 6.11.1987, str. 1). Sprawozdanie specjalne nr 8/93 dotyczące wspólnej organizacji rynku tytoniu (Dz.U. C 65 z 2.3.1994, str. 1). Sprawozdanie roczne za rok obrachunkowy 1996 (Dz.U. C 348 z 18.11.1997, str. 83).

(9) Na mocy decyzji Komisji Europejskiej 98/235/WE, Stała Grupa ds. Tytoniu została powołana w ramach Komitetu Doradczego ds. Produktów Specjalistycznych. W skład Grupy wchodzą eksperci reprezentujący plantatorów, handlowców, wstępnych przetwórców, producentów i konsumentów.

(10) Decyzja Komisji C(92) 3126 z 3.12.1992 w sprawie projektu pilotażowego, podjęta na mocy art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4256/88 (Dz.U. L 374 z 31.12.1988). (Projekt nr 92.EL.06002).

(11) Helmico S.A. (1995), sprawozdanie końcowe dotyczące projektu nr EL.06002.

(12) Rozporządzenie (EWG) nr 84/93 (Dz.U. L 12 z 20.1.1993, str. 5).

(13) Potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z dnia 27 lutego 2002 r., w sprawie C-302/00 (pomiędzy Komisją Europejską a Republiką Francuską) dotyczącej zróżnicowanego opodatkowania tytoniu ciemnego i tytoniu typu Virginia.

(14) Ramowa konwencja Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczaniu zdrowotnych następstw palenia tytoniu, pakiet przygotowany przez Bank Światowy dotyczący opłacalności produkcji tytoniu: "Economic Analysis of Tobacco Demand" (Ekonomiczna analiza popytu na tytoń).

(15) Sprawozdanie oceniające, do którego odwołuje się Komisja, nie uwzględniło dochodów pochodzących z działalności ubocznej, co jest konieczne przy ustalaniu całkowitych dochodów producentów i ich poziomu życia.

(16) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1257/1999 (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, str. 80).

(17) Sprawa nr C-137/00.

(18) W swoim orzeczeniu w sprawie nr 46/97 pomiędzy Republika Grecką a Komisją Wspólnoty Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości ustalił, że kontrole na miejscu dotyczące upraw tytoniu mogą zostać uznane za skuteczne wyłącznie wtedy, gdy są przeprowadzane zanim tytoń zostanie zebrany. Ponieważ władze greckie przeprowadzały kontrole dopiero po zbiorach, roczna premia przyznana Grecji została ryczałtowo obniżona o 2 %.

(19) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1258/1999 (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, str. 103).

(20) Dokument Komisji: "Guidelines for flat-rate corrections DOC. VI/5330/97" (Wytyczne dotyczące korekt ryczałtowych) z dnia 23 grudnia 1997 r. oraz "Clearance of Accounts Enquiry No 99/902-ES" (Dochodzenie w sprawie rozliczenia rachunków nr 99/902-ES).

(21) Wstępny projekt budżetu ogólnego Komisji Europejskiej.

(22) Rozporządzenie (WE) nr 2848/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. (Dz.U. L 358 z 31.12.1988, str. 17) oraz rozporządzenie (WE) nr 2636/1999 z dnia 14 grudnia 1999 r. (Dz.U. 323 z 15.12.1999, str. 4).

(23) Artykuł 54 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 2848/98.

(24) Dokument roboczy pracowników Komisji: "Report to the European Parliament and the Council on the operation of the common organisation of the market in raw tobacco" (Sprawozdanie przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie dotyczące funkcjonowania wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego). SEC(2002) 1183 z dnia 6 listopada 2002 r.

(25) "Evaluation de l'Organisation Commune de Marché dans le secteur du tabac brut" (Ocena wspólnej organizacji rynku surowca tytoniowego), Consulenti per la Gestione Aziendale srl (COGEA), 2003 r.

(26) Sprawozdanie zostało opublikowane w październiku 2003 r.

ZAŁĄCZNIKI

..................................................

Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"

Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.

..................................................

ZAŁĄCZNIK  1

Łańcuch dostaw tytoniu

ZAŁĄCZNIK  2

Koszty produkcji, dochody oraz zyski/straty na kg i na 0,1 ha (stremma) w Grecji dla sezonu 1998

ZAŁĄCZNIK  3

Przeciętna premia w podziale na grupy odmian na hektar w 2000 r.

ZAŁĄCZNIK  4

Kwoty potrącone z pomocy przeznaczonej na produkcję tytoniu w celu finansowania wspólnotowego Funduszu Tytoniu oraz płatności według rodzaju działania

ZAŁĄCZNIK  5

Przypadki niezgodności z wymogami prawnymi występujące w jednym lub we wszystkich sezonach w latach 1999-2001

ZAŁĄCZNIK  6

Wykaz kontroli dokonanych przez jednostkę odpowiedzialną za rozliczanie rachunków w zakresie systemów kontroli i administracji Państw Członkowskich (ograniczony do systemów określonych przez Komisję jako "kluczowe kontrole"), lata 1999-2003

ZAŁĄCZNIK  7

Kontrole kluczowe inne niż wymieniane przez Komisję

grafika

ODPOWIEDZI KOMISJI

STRESZCZENIE

I. Komisja z zadowoleniem przyjmuje sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego, lecz ma trudności z zatwierdzeniem określonej liczby wniosków przedstawionych przez Trybunał.

V. Wniosek Komisji dotyczący reformy z roku 1998 opierał się na sprawozdaniu przedłożonym w roku 1996. Podstawą wymienionego sprawozdania były najbardziej wiarygodne dane dostępne w omawianym okresie, co oznacza pewne ograniczenia. Komisja uważa, że te niepełne dane nie wpłynęły jednak na dokonaną przez nią analizę rynku. Reforma w istocie doprowadziła do obniżenia produkcji dwóch grup tytoniu o najniższej jakości, poruszając kwestię niedostosowania poziomu jakości uprawianych grup do popytu rynkowego. Komisja kontynuuje prace dotyczące rzekomego zachowania antykonkurencyjnego (patrz również: punkt X).

VI. Działy Komisji zajmujące się rozliczeniami nie pozostały bezczynne w odniesieniu do tytoniu i w wyniku wykonanej przez siebie analizy ryzyka oraz uwzględniając uwagi wstępne Trybunału Obrachunkowego, rozpoczęły badania dotyczące tytoniu w roku 2001 (kontrole przeprowadzono w Grecji, Włoszech, Francji i w Niemczech) oraz trzy inne kontrole w roku 2003 (w Grecji, Włoszech i w Hiszpanii). Procedury następcze w odniesieniu do audytu przeprowadzonego w roku 2001 w Niemczech i we Francji zostały sfinalizowane. Komisja przyznaje, że w odniesieniu do niektórych innych Państw Członkowskich istnieje pewne opóźnienie, i dokłada starań w celu sfinalizowania badań w jak najkrótszym terminie.

Komisja bierze pod uwagę rozszerzoną listę kontroli kluczowych, którą przedstawił Trybunał. Komisja ustaliła jednak w roku 2001, jakie kluczowe kontrole należy przeprowadzić w sektorze tytoniu, i uważa, że obejmują one najważniejsze kontrole przewidziane w przepisach.

VII. Komisja wyraża opinię, że monitorowanie przyniosło zadowalające wyniki.

Zgodnie z art. 26 rozporządzenia nr 2075/92 (EWG) Komisja powinna przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie w sprawie funkcjonowania wspólnej organizacji rynku w sektorze surowca tytoniowego do dnia 1 kwietnia 2002 r. Komisja przedłożyła wymagane sprawozdanie(1) z siedmiomiesięcznym opóźnieniem, w listopadzie 2002 r.

W tym czasie Komisja zleciła ocenę funkcjonowania wspólnej organizacji rynku kontrolerowi zewnętrznemu. Wyniki oceny(2) uzyskano w październiku 2003 r. Ponadto podczas przygotowywania reformy sektora surowca tytoniowego Komisja przeprowadziła badanie polegające na rozszerzonej ocenie wpływu(3) (Extended Impact Assessment), które zostało ukończone 23 września 2003 r.

IX. Dnia 22 kwietnia 2004 r. Rada Ministrów Rolnictwa podjęła decyzję w sprawie zasadniczej reformy wsparcia dla sektora tytoniu. Reforma z roku 2004 przewiduje, że począwszy od roku 2010, pomoc w odniesieniu do tytoniu zostanie całkowicie odłączona od produkcji. Połowa pomocy zostanie przeniesiona na płatności pojedyncze (single farm payment), pozostała zaś połowa zostanie wykorzystana na restrukturyzację regionów produkujących tytoń w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Podczas czteroletniego okresu przejściowego, pomiędzy rokiem 2006 a 2009, przynajmniej 40 % pomocy zostanie odłączone od produkcji i zintegrowane z systemem pojedynczej płatności. Państwa Członkowskie mogą zadecydować o utrzymaniu płatności powiązanych z produkcją w wysokości do 60 %. Płatności powiązane z produkcją muszą zostać przyznane w sposób gwarantujący równe traktowania rolników i/lub zgodnie z obiektywnymi kryteriami odnoszącymi się do producentów tytoniu z regionów Celu I oraz rolników produkujących odmiany określonej jakości. W przyszłości mogą zostać rozpatrzone dodatkowe kryteria. Reforma w roku 2004 powinna w zasadzie rozwiązać istniejące problemy.

X. Komisja wydała oświadczenia w sprawie zastrzeżeń dotyczące rzekomych karteli na rynku surowca tytoniowego w Hiszpanii i we Włoszech (w grudniu 2003 r. i w lutym 2004 r., odpowiednio). Oświadczenia w sprawie zastrzeżeń zawierają wstępne wnioski wynikające z dochodzeń przeprowadzonych przez Komisję w sprawie rzekomego zachowania antykonkurencyjnego grup producentów i przetwórców z dwóch Państw Członkowskich, rozpoczętych odpowiednio w październiku 2001 r. i w styczniu 2002 r. Wydanie oświadczenie na temat zastrzeżeń stanowi pierwszy krok w kierunku wszczęcia procedury, która może doprowadzić do przyjęcia decyzji o zakazie, nakładającej kary na firmy, których dotyczy decyzja.

W odniesieniu do możliwej korekty finansowej Komisja postępuje zgodnie z trwającą procedurą rozliczeń w odniesieniu do audytu z roku 2001 i 2003.

______

(1) Sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie funkcjonowania wspólnej organizacji rynku w sektorze surowca tytoniowego. Dokument SEC(2002) 1183 z 6.11.2002.

(2) Ocena wspólnej organizacji rynku w sektorze surowca tytoniowego. COGEA, 2003. Rzym. Str. 220.

(3) Sektor tytoniu, rozszerzona ocena wpływu. COM(2003) 554 wersja ostateczna, SEC(2003) 1023.

INTRODUCTION

grafika

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.