Sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące jego dochodzenia w sprawie skargi 2591/2010/GG...

A.

mając na uwadze, że na mocy art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uprawniony jest do przyjmowania od każdego obywatela Unii skarg dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów Unii;

B.

mając na uwadze, że skargi składane przez obywateli UE stanowią ważne źródło informacji na temat ewentualnych naruszeń przepisów UE;

C.

mając na uwadze, że zgodnie z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej "każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii";

D.

mając na uwadze, że ani w Traktatach, ani w statucie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich nie definiuje się pojęcia niewłaściwego administrowania, a w związku z tym zadanie to leży w gestii Rzecznika, z zastrzeżeniem właściwości Trybunału Sprawiedliwości do orzekania w sprawie wykładni; mając na uwadze, że w swoim pierwszym sprawozdaniu rocznym Rzecznik umieścił niewyczerpujący wykaz zachowań, które mogą prowadzić do niewłaściwego administrowania;

E.

mając na uwadze, że w wyniku kolejnego apelu Parlamentu o sformułowanie dokładnej i jasnej definicji niewłaściwego administrowania Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził w swoim sprawozdaniu rocznym za 1997 r., iż "niewłaściwe administrowanie ma miejsce wówczas, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z przepisem lub zasadą, które mają dla niego charakter wiążący";

F.

mając na uwadze, że definicja ta została uzupełniona o stwierdzenie, zgodnie z którym w trakcie dochodzenia, czy dane instytucja lub organ Wspólnoty działały zgodnie z przepisami i zasadami mającymi dla nich charakter wiążący, pierwszym i najważniejszym zadaniem Rzecznika powinno być ustalenie, czy działanie takie było zgodne z prawem;

G.

mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich monitoruje również stosowanie kodeksów dobrej praktyki administracyjnej, do przestrzegania których zobowiązały się instytucje i w których znalazły wyraz ogólne zasady prawa administracyjnego, między innymi niektóre zasady służby cywilnej, jak również Karty praw podstawowych Unii Europejskiej mającej pełne zastosowanie do wszystkich części administracji własnej UE;

H.

mając na uwadze, że do tej pory Rzecznik działał w duchu współpracy i wykazał się odpowiedzialnością, przedkładając 18 sprawozdań specjalnych w okresie 16,5 roku i wykorzystując takie sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego wyłącznie jako ostateczne narzędzie polityczne, a w konsekwencji wykazując się ogólną wolą poszukiwania rozwiązań opierających się na konsensusie;

I.

mając na uwadze, że przedmiotowe sprawozdanie specjalne dotyczy sposobu rozpatrywania przez Komisję skargi wniesionej do niej w 2006 r. w ramach 27 inicjatyw obywatelskich walczących przeciwko temu, co uznawały za negatywne konsekwencje rozbudowy lotniska w Wiedniu;

J.

mając na uwadze, że w art. 2 dyrektywy OOŚ 2 stwierdza się, że "państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne (...) podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków";

K.

mając na uwadze, że zdaniem Komisji prace związane z rozbudową lotniska były realizowane bez uprzedniego przeprowadzenia obowiązkowej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), i że w dniu 21 marca 2007 r. skierowała ona do Austrii wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące nieprzeprowadzenia takiej oceny przez to państwo; mając na uwadze, że w odpowiedzi z dnia 7 maja 2007 r. władze Austrii nie zaprzeczyły, iż środki infrastrukturalne, o których mowa, doprowadziły i w dalszym ciągu przyczyniają się do znacznego nasilenia ruchu lotniczego oraz uciążliwości spowodowanej ruchem samolotów nad Wiedniem, tzn. że przyjęte środki miały istotny wpływ na środowisko;

L.

mając na uwadze, że w związku z tym, iż prace albo zostały zakończone, albo są prawie na ukończeniu, Komisja uznała, że zamiast wniesienia sprawy przeciwko Austrii do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej będzie dążyć do osiągnięcia porozumienia z władzami austriackimi, które pozwoliłoby w jak największym zakresie naprawić to zaniedbanie; mając na uwadze, że Komisja uzgodniła z władzami austriackimi, iż przeprowadzą one OOŚ ex post w celu określenia między innymi, jakie środki zmniejszające ryzyko byłyby potrzebne do zmniejszenia wpływu hałasu na obywateli mieszkających w pobliżu lotniska;

M.

mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zaakceptował ten sposób rozwiązania problemu wybrany przez Komisję; mając na uwadze, że skarżący nie był zadowolony ze sposobu, w jaki przeprowadzono OOŚ ex post, i krytycznie wyrażał się w szczególności o braku dostępu do sądowych środków odwoławczych przewidzianych w dyrektywie OOŚ oraz o tym, że organ odpowiedzialny za przeprowadzenie OOŚ, czyli austriackie Ministerstwo Transportu, jest tym samym organem, który uprzednio wydał zezwolenia na odnośne prace, a tym samym znalazł się w sytuacji konfliktu interesów;

N.

mając na uwadze, że po przeprowadzeniu dochodzenia Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, iż nie ma możliwości stwierdzić, czy Komisja zapewniła właściwe przeprowadzenie OOŚ ex post; mając jednak na uwadze, że Rzecznik zamknął sprawę, uznając, iż podejmowanie przez niego jakichkolwiek dalszych działań nie jest konieczne, ponieważ procedura trwa w dalszym ciągu, a Komisja stwierdziła, że zamknie sprawę dotyczącą uchybienia zobowiązaniom dopiero wtedy, gdy będzie miała pewność, iż władze austriackie podjęły niezbędne działania;

O.

mając na uwadze, że w listopadzie 2010 r. skarżący ponownie zwrócili się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i że zostało wszczęte drugie dochodzenie, w trakcie którego Rzecznik przeprowadził kontrolę dokumentacji Komisji; mając na uwadze, że zdaniem Rzecznika w dokumentacji nic nie wskazuje na to, aby przedmiotowe skargi złożone w trakcie przeprowadzania OOŚ ex post były omawiane z władzami austriackimi ani aby decyzja Rzecznika dotycząca pierwszej skargi stała się podstawą do wymiany dalszej korespondencji, nie licząc przekazanych przez Austrię sprawozdań z OOŚ;

P.

mając na uwadze, że w tej sytuacji Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich doszedł do wniosku, iż Komisja nie uwzględniła jego ustaleń z pierwszego dochodzenia i że w szczególności udzielała mu niespójnych odpowiedzi dotyczących możliwości skorzystania z prawnych środków odwoławczych w przypadku OOŚ ex post oraz że nie nalegała na wyznaczenie do przeprowadzenia OOŚ podmiotu innego niż Ministerstwo Transportu, które wcześniej wydało zezwolenie na prace;

Q.

mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził zalecenie wstępne dla Komisji, w którym zaapelował "o ponowne rozważenie podejścia do złożonej przez skarżących skargi dotyczącej naruszenia przepisów w przypadku lotniska w Wiedniu i o usunięcie uchybień wskazanych przez Rzecznika" oraz zwrócił uwagę, że w związku z tym zaleceniem "w swoich dalszych działaniach w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom Komisja powinna wziąć pod uwagę obowiązek zapewnienia przez organy krajowe (i) dostępu skarżącym do procedury odwoławczej oraz (ii) podjęcia działań zmierzających do rozwiązania wyraźnego konfliktu interesów w stosowaniu dyrektywy 85/337/EWG";

R.

mając na uwadze, że w odpowiedzi skierowanej do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej pierwszej kwestii Komisja stwierdziła, iż kwestię prawnych środków odwoławczych poruszyła w rozmowach z władzami austriackimi, ale za słuszne uznała ich stanowisko, że zastosowanie tych środków byłoby problematyczne z punktu widzenia przepisów prawa krajowego dotyczących postępowania sądowego, oraz poinformowała, że władze austriackie zobowiązały się zapewnić, że skumulowane skutki dotychczasowych prac poddanych wyłącznie ocenie ex post zostaną w pełni uwzględnione w OOŚ nowego, trzeciego pasa startowego, w którym to przypadku możliwa byłaby pełna kontrola sądowa;

S.

mając na uwadze, że argumentem Komisji dotyczącym drugiego zarzutu o niewłaściwe administrowanie było stwierdzenie, iż w dyrektywie OOŚ nie ustanowiono żadnych przepisów regulujących podział kompetencji w związku z procedurą przeprowadzania OOŚ w państwach członkowskich; mając na uwadze, że zgodnie z zasadą pomocniczości wyłącznie do państw członkowskich, na których spoczywa obowiązek organizacji własnych służb administracyjnych, należy wyznaczanie organu odpowiedzialnego za procedury przewidziane w dyrektywie OOŚ, a także mając na uwadze, że - zgodnie z ogólną zasadą prawa administracyjnego obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich - organ, który podjął niezgodną z prawem decyzję będącą przedmiotem odwołania administracyjnego lub orzeczenia sądu jest odpowiedzialny za naprawę danej sytuacji;

T.

mając na uwadze, że w związku z powyższym zalecenie wstępne okazało się nieskuteczne i że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uznał przedmiotową sprawę za przykład sytuacji, w której Komisja - w związku z wyraźnym naruszeniem przepisów UE - nie podjęła właściwych działań naprawczych poprzez zapewnienie, że ocena oddziaływania na środowisko ex post zostanie przeprowadzona w sposób bezstronny, oraz nie zastosowała się prawidłowo do rady Rzecznika dotyczącej zapewnienia dostępu do prawnych środków odwoławczych w związku z tą oceną;

U.

mając na uwadze, że w związku z tym Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za stosowne przedstawić sprawę Parlamentowi do rozważenia;

V.

mając na uwadze, że w dniu 26 października 2012 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie przeglądu dyrektywy OOŚ; mając na uwadze, że Komisja Prawna sporządziła sprawozdanie dotyczące inicjatywy ustawodawczej, w którym domaga się ogólnego rozporządzenia w sprawie procedury administracyjnej stosowanej przez administrację własną UE;

Zalecenie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

1.

z zadowoleniem przyjmuje sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zwraca on uwagę na ważne kwestie dotyczące problemów ze stosowaniem dyrektywy OOŚ i z przeprowadzaniem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego;

2.

przypomina, że niewłaściwe administrowanie ma miejsce wówczas, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z przepisem lub zasadą, które mają dla niego charakter wiążący;

3.

zauważa, że domniemane niewłaściwe administrowanie dotyczyło sposobu, w jaki Komisja prowadziła postępowanie przeciwko Austrii w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a zwłaszcza faktu, że nie dopilnowała, by organowi, który wydał zezwolenie na prace bez wymaganej oceny oddziaływania na środowisko, nie powierzać odpowiedzialności za przeprowadzenie OOŚ ex post, a także by skarżący miał dostęp do prawnych środków odwoławczych w odniesieniu do tej oceny;

4.

zwraca uwagę, że w tym sprawozdaniu specjalnym nie chodzi to, czy władze austriackie postąpiły niewłaściwie, ale o to, czy Komisja nie dopełniła swoich obowiązków podczas badania otrzymanej skargi oraz w ramach działań podejmowanych w związku z tą skargą, a także poprzez sposób, w jaki reagowała na wnioski i zalecenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z jego pierwszego dochodzenia w tej sprawie;

5.

podziela zaniepokojenie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ewentualnym negatywnym wpływem konfliktów interesów w procesie przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko i również uważa, że powinno się dążyć do znalezienia sposobów rozwiązania tego problemu, ale jednocześnie rozumie obawy Komisji o przekroczenie należnych jej uprawnień, gdyby wymagała od władz austriackich wyznaczenia innego podmiotu, który będzie odpowiedzialny za ocenę ex post;

6.

radzi właściwym organom w państwach członkowskich zwracać uwagę na potencjalne konflikty interesów występujące już w obecnym stanie prawnym i przygotowywać się do docelowych zmian w przepisach UE w tym zakresie; wskazuje na rolę krajowych rzeczników praw obywatelskich jako ważnych mediatorów, wspierających obywateli w podjęciu działań w przypadku wystąpienia potencjalnych konfliktów interesów oraz w ogóle w przypadkach niewłaściwego administrowania w działaniach administracji państw członkowskich;

7.

w związku z drugim zarzutem przedstawionym przez Rzecznika uważa, że uczciwe, aktywne i pełne włącznie ludności lokalnej w stosowanie dyrektywy OOŚ jest bardzo istotne, i dlatego jest zdania, że otwarte i przejrzyste procedury mediacyjne powinny być prowadzone częściej przed rozpoczęciem realizacji projektów o potencjalnie dużym wpływie na środowisko danego regionu i zdrowie jego mieszkańców; w tym kontekście wyraża zadowolenie z szeroko zakrojonych mediacji publicznych poprzedzających OOŚ dotyczącą budowy trzeciego pasa startowego na lotnisku w Wiedniu, w ramach której uwzględniono także skumulowane skutki (np. uciążliwość hałasu) tej rozbudowy będącej przedmiotem wspomnianej procedury w sprawie uchybienia, w przypadku której możliwe jest zastosowanie pełnej procedury odwoławczej;

8.

podziela zdanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, że prowadzenie przejrzystego rejestru dokumentacji i uaktualnianie go jest częścią dobrej administracji, ponieważ umożliwia na przykład Rzecznikowi sprawdzenie, czy jego zalecenia zostały odpowiednio uwzględnione;

9.

uważa, że równie zalecanym, jak i istotnym elementem dobrej praktyki administracyjnej jest utrzymanie odpowiedniej, przejrzystej i rzeczowej korespondencji ze skarżącymi w czasie trwania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także z Rzecznikiem w czasie prowadzenia przez niego dochodzenia;

10.

z zadowoleniem przyjmuje oświadczenie Komisji, która zamierza usprawnić praktykę w obu tych kwestiach - zapewnić dokumentację pisemną i pełną korespondencję - w celu unikania problemów z komunikacją, jakie pojawiły się w omawianej sprawie;

11.

podkreśla, że ani Komisja, ani władze austriackie nie naruszyły żadnych obowiązujących przepisów unijnych przy prowadzeniu OOŚ ex post, która opierała się na doraźnej wynegocjowanej procedurze sui generis; zwraca jednak uwagę, że ponieważ prawo UE nie przewiduje żadnej podstawy prawnej dla takiej procedury, należy uznać to za sytuację wyjątkową i konsekwencję wcześniejszego nieprzestrzegania dyrektywy, czego nie da się już cofnąć;

12.

uważa, że w negocjacjach z władzami austriackimi Komisja mogła dołożyć większych wysiłków na rzecz dostępności kontroli sądowej wobec dokonania w 2005 r. transpozycji odpowiednich przepisów (art. 10a) do prawa austriackiego, jak również w odniesieniu do konfliktu interesów we właściwym austriackim ministerstwie, w świetle nadrzędnej zasady przyjętej w orzecznictwie UE, zgodnie z którą nie tylko należy postępować według litery prawa, lecz także powinno się uwzględniać cel i ducha tych przepisów;

Sprawa lotniska w Wiedniu, przegląd dyrektywy OOŚ i rozporządzenie w sprawie dobrej administracji

13.

uważa, że w związku z okolicznościami, które doprowadziły do wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w konsekwencji do wniesienia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, powstają poważne wątpliwości dotyczące wdrożenia w tamtym okresie przez państwo członkowskie, w tym przypadku Austrię, dyrektywy 85/337/EWG; z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w ramach dokonanego w 2009 r. przeglądu austriackich federalnych przepisów wykonawczych do dyrektywy OOŚ należycie uwzględniono między innymi wnioski omawianego postępowania w sprawie uchybienia, a co za tym idzie, dostosowano austriackie przepisy do prawa UE w tej dziedzinie;

14.

przypomina, że do Komisji Petycji PE wpływały od lat informacje na temat szeregu przypadków, w których państwa członkowskie rzekomo umożliwiały wydawanie pozwoleń na przygotowanie i realizację projektów bez przeprowadzenia wymaganej OOŚ;

15.

uważa, że jeżeli projekty mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować uchybienie podstawowym wymogom dyrektywy OOŚ, obywatele, których to dotyczy, powinni mieć do dyspozycji skuteczne instrumenty prawne pozwalające im na domaganie się natychmiastowych wyjaśnień ze strony organu odpowiedzialnego za dokonanie OOŚ w sprawie zgodności tych projektów z przepisami UE, aby zapobiec nieodwracalnym szkodom w środowisku naturalnym wyrządzonym wskutek realizacji takich projektów;

16.

zauważa również, że pojęcie OOŚ ex post nie występuje w obecnie obowiązującej dyrektywie OOŚ i że ten instrument został wynegocjowany przez Komisję w ramach działań zmierzających do znalezienia rozwiązania w faktycznie zaistniałej sytuacji, w której pozwolenia zostały już wydane, a prace wykonane;

17.

zwraca uwagę, że sprawa lotniska w Wiedniu ujawnia słabe punkty obowiązującej dyrektywy OOŚ, gdyż np. nie określa się w niej sposobu postępowania z projektami praktycznie nieodwracalnymi ze względu na to, że zostały one już wdrożone, a ewentualne szkody w środowisku naturalnym zostały już wyrządzone, a także w przypadku wystąpienia takiego konfliktu interesów w ramach właściwych organów, jaki rzekomo ma miejsce w omawianej sprawie;

18.

odwołuje się do rocznego sprawozdania Komisji Petycji PE z 2011 r., która zwróciła w nim uwagę na konieczność zapewnienia w ocenach oddziaływania na środowisko obiektywizmu i bezstronności; przypomina, że zwracano się do Komisji o zapewnienie wzmocnienia dyrektywy OOŚ "dzięki zastosowaniu jaśniejszych parametrów w zakresie niezależności opracowań ekspertów, wspólnych progów UE, maksymalnych ram czasowych dla procesu, włączając w niego efektywną konsultacją społeczną, wymogu uzasadniania decyzji, obowiązkowej oceny uzasadnionych alternatywnych możliwości i mechanizmu kontroli jakości";

19.

z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji w sprawie przeglądu dyrektywy OOŚ w celu jej wzmocnienia; wyraża gotowość do pełnego zaangażowania się, wspólnie z Komisją i Radą, w tę procedurę w celu zapewnienia, że ta ważna dyrektywa będzie służyła swemu celowi w sposób jeszcze bardziej efektywny i obiektywny 3 ;

20.

zauważa, że obecnie obowiązująca dyrektywa nie zawiera wymogów dotyczących obiektywizmu i bezstronności organów odpowiedzialnych za wydawanie pozwoleń i że nie określono w niej żadnych takich wymogów w stosunku do organów, które przeprowadzają OOŚ; zwraca uwagę, że nie zawiera ona żadnych postanowień dotyczących działań, jakie należy podjąć, gdy projekt został już zrealizowany lub jest bliski ukończenia, ani tego, w jaki sposób obywatele, których to dotyczy, mogliby przy zastosowaniu przejrzystej i niebiurokratycznej procedury otrzymać natychmiastowe wyjaśnienia ze strony organu odpowiedzialnego za dokonanie OOŚ na temat zgodności z przepisami UE takich projektów, w przypadku których występuje duże prawdopodobieństwo uchybienia podstawowym przepisom dyrektywy OOŚ; uważa w związku z powyższym, że przegląd dyrektywy OOŚ stanowi dobrą okazję do wprowadzenia takich wymagań i przepisów;

21.

uważa, że ta sprawa świadczy również o tym, iż oprócz środków służących wzmocnieniu przepisów dyrektywy OOŚ niezbędne są bardziej przejrzyste procedury dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które powinno się wprowadzić najlepiej poprzez przyjęcie ogólnego rozporządzenia w sprawie procedur administracyjnych stosowanych przez administrację UE, dzięki czemu wzmocniona zostałaby pozycja skarżącego; uważa, że takie rozporządzenie byłoby odpowiednim sposobem na uściślenie obowiązków organów w zakresie komunikowania ze skarżącymi w przypadku wystąpienia uchybienia lub z organami reprezentującymi obywateli europejskich, takimi jak Komisja Petycji czy Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, np. poprzez wprowadzenie obowiązku reagowania możliwie jak najszybciej na zalecenia Rzecznika, aby uniknąć błędnych interpretacji, takich jak te, które wystąpiły w omawianej sprawie;

o

o o

22.

zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Europejskiej Sieci Rzeczników oraz parlamentom państw członkowskich.

Sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące jego dochodzenia w sprawie skargi 2591/2010/GG przeciw Komisji Europejskiej (lotnisko w Wiedniu) (2012/2264(INI)).

Dz.U.UE.C.2016.36.2

Sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (lotnisko w Wiedniu)