Sprawozdanie dotyczące sprawozdania finansowego Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej za rok budżetowy 2008, wraz z odpowiedziami Agencji.
Dz.U.UE.C.2009.304.38
Akt nienormatywnydotyczące sprawozdania finansowego Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej za rok budżetowy 2008, wraz z odpowiedziami Agencji
(2009/C 304/08)
(Dz.U.UE C z dnia 15 grudnia 2009 r.)
WSTĘP
1. Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE (zwana dalej Agencją), z siedzibą w Warszawie, została ustanowiona na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r.(1). Głównym zadaniem Agencji jest koordynacja działań państw członkowskich w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi (wsparcie współpracy operacyjnej, pomoc techniczna i operacyjna, analiza ryzyka)(2).
2. Budżet Agencji na 2008 r. wyniósł 71,2 mln euro w porównaniu z 42,2 mln euro w budżecie na rok poprzedni. Liczba zatrudnionych przez Agencję pracowników wyniosła na koniec roku 185 w porównaniu ze 132 w roku poprzednim.
| POŚWIADCZENIE WIARYGODNOŚCI |
| 3. Na mocy postanowień art. 248 Traktatu Trybunał zbadał roczne sprawozdanie finansowe(3) Agencji obejmujące "sprawozdanie finansowe"(4) oraz "sprawozdanie z wykonania budżetu"(5) za rok budżetowy zakończony dnia 31 grudnia 2008 r., jak również zbadał legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. |
| 4. Niniejsze poświadczenie jest skierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady na mocy art. 185 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002(6). |
| Zadania dyrektora |
| 5. Jako urzędnik zatwierdzający, dyrektor realizuje dochody i wydatki budżetu zgodnie z przepisami finansowymi Agencji, na własną odpowiedzialność oraz w granicach zatwierdzonych środków(7). Dyrektor odpowiada za ustanowienie(8) struktury organizacyjnej oraz systemów i procedur zarządzania i kontroli wewnętrznej związanych ze sporządzaniem ostatecznego sprawozdania finansowego(9), które jest wolne od istotnych nieprawidłowości wynikających z nadużyć lub błędów, a także za zapewnianie legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. |
| Zadania Trybunału |
| 6. Zadaniem Trybunału jest przedstawienie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego rocznego sprawozdania finansowego Agencji oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. |
| 7. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej wydanymi przez IFAC i Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli wydanymi przez INTOSAI (ISSAI)(10) oraz opracowanymi przez te organizacje kodeksami etyki. Zgodnie z tymi standardami Trybunał zobowiązany jest przestrzegać wymogów etycznych oraz zaplanować i przeprowadzić kontrolę w taki sposób, aby uzyskać wystarczającą pewność, że sprawozdanie finansowe nie zawiera istotnych nieprawidłowości, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe. |
| 8. W ramach kontroli Trybunał stosuje procedury mające na celu uzyskanie dowodów kontroli potwierdzających kwoty i informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym oraz legalność i prawidłowość transakcji leżących u jego podstaw. Wybór tych procedur zależy od osądu kontrolerów Trybunału, podobnie jak ocena ryzyka wystąpienia istotnych nieprawidłowości w sprawozdaniu finansowym lub nielegalnych bądź nieprawidłowych transakcji, wynikających z nadużyć lub błędów. W celu opracowania procedur kontroli stosownych do okoliczności Trybunał, dokonując oceny ryzyka, bierze pod uwagę system kontroli wewnętrznej danej organizacji związany ze sporządzaniem i prezentacją jej sprawozdania finansowego. Kontrola Trybunału obejmuje także ocenę stosowności przyjętych zasad rachunkowości oraz racjonalność szacunków księgowych sporządzonych przez kierownictwo, jak również ocenę ogólnej prezentacji sprawozdania finansowego. |
| 9. Trybunał uznał, że uzyskane dowody kontroli są wystarczające i właściwe, aby stanowić podstawę do wydania poniższych opinii. |
| Opinia na temat wiarygodności rozliczeń |
| 10. W opinii Trybunału roczne sprawozdanie finansowe Agencji(11) rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową Agencji na dzień 31 grudnia 2008 r. oraz wyniki transakcji i przepływów pieniężnych za kończący się tego dnia rok, zgodnie z przepisami jej regulaminu finansowego. |
| Opinia na temat legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń |
| 11. W opinii Trybunału transakcje leżące u podstaw rocznego sprawozdania finansowego Agencji za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2008 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach. |
12. Przedstawione poniżej uwagi nie podważają opinii Trybunału.
UWAGI DOTYCZĄCE ZARZĄDZANIA BUDŻETEM I FINANSAMI
13. W 2008 r. budżet Agencji wzrósł o 29 mln euro, czyli niemal o 69 % w porównaniu z budżetem z poprzedniego roku. Biorąc pod uwagę, że podobna kwota środków (30,3 mln euro) musiała zostać przeniesiona na następny rok oraz że konieczne było anulowanie środków w wysokości 13 mln euro, należy stwierdzić, że Agencja nie była w stanie poradzić sobie z tak znacznym zwiększeniem budżetu.
14. Z 26,8 mln euro przeniesionych środków przeznaczonych na wydatki operacyjne (tytuł III) 0,85 mln euro dotyczyło zakończonych działań i środki te należało umorzyć.
15. W 2008 r. wypłacono ponad 17 mln euro na podstawie jednostronnych decyzji o dotację podpisanych wyłącznie przez Agencję. Tego rodzaju instrument nie jest przewidziany w przepisach dotyczących agencji. Art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 652/2008 z dnia 9 lipca 2008 r.(12) zawiera wymóg przyznawania dotacji na podstawie pisemnych umów pomiędzy Agencją a beneficjentem. Ponadto decyzje te często podpisywane były przez Agencję już po rozpoczęciu lub zakończeniu danych działań.
16. Zobowiązania prawne zaciągnięto przed odpowiadającymi im zobowiązaniami budżetowymi. Do końca roku w wykazie wyjątków zarejestrowano 49 zobowiązań ex post(13). Wysoka liczba wyjątków świadczy o powtarzających się problemach Agencji związanych z systemem zobowiązań.
17. Nie przyjęto jeszcze przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego. W przypadku skontrolowanych procedur naboru przed rozpoczęciem procesu oceny nie określono kryteriów wyboru oraz progów punktowych wymaganych do przejścia do następnego etapu procedury naboru, a dokumentacja dotycząca naboru nie zawsze była kompletna. Powyższa sytuacja świadczy o tym, iż nie zapewniono przejrzystych i niedyskryminacyjnych procedur.
INNE KWESTIE
18. Agencja nie przygotowała wieloletniego programu prac, a jej roczny program prac nie odzwierciedlał budżetu. Zmiany w budżecie dokonywane były bez modyfikowania programu prac, nawet jeżeli miały one na niego znaczący wpływ. Wprowadzenie systemu budżetowania zadaniowego ułatwiłoby powiązanie w jasny sposób programu prac z prognozami finansowymi.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 8 października 2009 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA | |
| Prezes |
______
(1) Dz.U. L 349 z 25.11.2004, s. 1.
(2) Do celów informacyjnych w tabeli skrótowo przedstawiono kompetencje i działania Agencji.
(3) Do sprawozdania tego dołączone jest sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami w ciągu roku, zawierające między innymi wskaźnik wykorzystania środków oraz zestawienie informacji dotyczących przesunięć środków pomiędzy różnymi pozycjami budżetowymi.
(4) Sprawozdanie finansowe składa się z bilansu oraz rachunku dochodów i wydatków, rachunku przepływów pieniężnych, zestawienia zmian w kapitale oraz załącznika, zawierającego opis istotnych zasad rachunkowości i inne informacje dodatkowe.
(5) Sprawozdanie z wykonania budżetu obejmuje rachunek wyniku budżetowego wraz z załącznikiem.
(6) Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.
(7) Art. 33 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2343/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 72).
(8) Art. 38 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2343/2002.
(9) Zasady dotyczące przedstawiania przez agencje sprawozdania finansowego oraz prowadzenia przez nie rachunkowości określone są w rozdziale 1 tytułu VII rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2343/2002, ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE, Euratom) nr 652/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. (Dz.U. L 181 z 10.7.2008, s. 23), i w tej postaci zostały włączone do regulaminu finansowego Agencji.
(10) Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC) i Międzynarodowe Standardy Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI).
(11) Ostateczna wersja rocznego sprawozdania finansowego została sporządzona w dniu 25 czerwca 2009 r. i wpłynęła do Trybunału w dniu 2 lipca 2009 r. Ostateczna wersja rocznego sprawozdania finansowego skonsolidowana ze sprawozdaniem Komisji publikowana jest w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do dnia 15 listopada następnego roku. Znajduje się ono na następującej stronie internetowej: http://eca.europa.eu lub http://www.frontex.europa.eu/finance/
(12) Dz.U. L 181 z 10.7.2008, s. 23.
(13) O łącznej wartości ponad 1 mln euro.
Tabela
Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE (Warszawa)
| Zakres kompetencji wspólnotowych według Traktatu | Kompetencje Agencji określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2007/2004 | Zarządzanie | Środki udostępnione Agencji w 2008 r. (w 2007 r.) | Produkty i usługi w 2008 r. | |
| Polityka Wspólnoty w tym obszarze ma na celu opracowanie wspólnych norm i procedur dotyczących prowadzenia kontroli osób przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich; ponadto podjęte zostaną działania zapewniające współpracę między właściwymi służbami administracyjnymi państw członkowskich w dziedzinach określonych w niniejszym tytule, jak również między tymi służbami a Komisją. (art. 62 ust. 2 lit. a) i art. 66 Traktatu) | Cele Agencja została ustanowiona w celu poprawy zintegrowanego zarządzania zewnętrznymi granicami państw członkowskich UE. Cele Agencji: a) ułatwienie i zwiększenie skuteczności stosowania istniejących i przyszłych środków wspólnotowych związanych z zarządzaniem zewnętrznymi granicami; b) koordynacja działań państw członkowskich w zakresie wdrażania tych środków i w ten sposób pomoc w zapewnieniu wysokiego poziomu skutecznej i jednolitej kontroli osób oraz ochrony zewnętrznych granic państw członkowskich; c) zapewnienie Komisji i państwom członkowskim niezbędnego wsparcia technicznego oraz doradztwa eksperckiego w zakresie zarządzania zewnętrznymi granicami oraz wspieranie solidarności między państwami członkowskimi. | Zadania 1) Koordynacja współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi; 2) wspomaganie państw członkowskich w szkoleniach krajowych funkcjonariuszy straży granicznych, w tym w ustanowieniu wspólnych standardów szkoleniowych; 3) prowadzenie analizy ryzyka; 4) śledzenie rozwoju badań mających znaczenie dla kontroli i ochrony granic zewnętrznych; 5) wspomaganie państw członkowskich w sytuacjach wymagających zwiększonej pomocy technicznej i operacyjnej; 6) udzielanie państwom członkowskim niezbędnego wsparcia w organizowaniu wspólnych działań związanych z powrotami. | 1. Zarząd Skład: - po jednym przedstawicielu każdego państwa członkowskiego, - dwóch przedstawicieli Komisji, - po jednym przedstawicielu każdego kraju stowarzyszonego w ramach Układu z Schengen (Norwegia, Islandia) z ograniczonym prawem głosu. 2. Dyrektor wykonawczy Mianowany przez Zarząd na wniosek Komisji. 3. Kontrola zewnętrzna Trybunał Obrachunkowy. 4. Organ udzielający absolutorium z wykonania budżetu Parlament działający na zalecenie Rady. | Budżet 71,2 mln euro (42,2 mln euro) - Wkład wspólnotowy: 68,0 mln euro (41 mln euro) Zatrudnienie na dzień 31 grudnia 2008 r. - W planie zatrudnienia: 94 (49) - Obsadzonych: 75 (48) Inne stanowiska: Pracownicy kontraktowi według planu: 50 (20) Pracownicy kontraktowi - stanowiska obsadzone: 44 (18) Oddelegowani eksperci narodowi według planu: 70 (67) Oddelegowani eksperci narodowi - stanowiska obsadzone: 66 (61) Pracownicy ogółem: 185 (132) z czego wykonujący zadania: - operacyjne: 112 (103) - administracyjne: 73 (29) | Analiza ryzyka - sporządzono oceny, sprawozdania kwartalne, oceny tygodniowe, komunikaty, noty i inne dokumenty informacyjne. Współpraca operacyjna - zorganizowano 30 wspólnych operacji i 10 działań związanych z powrotami. Rozpoczęto realizację siedmiu projektów pilotażowych. Szkolenia - kontynuowano szkolenia podczas 192 sesji dla 3.200 członków straży granicznej. Badania i rozwój - sporządzono sprawozdania, biuletyny i opracowania, zorganizowano 48 konferencji i rozpoczęto realizację 6 projektów. Współpraca - współpraca z krajami spoza UE obejmowała podpisanie uzgodnień dotyczących współpracy z Albanią, Serbią, Czarnogórą, Bośnią, Hercegowiną, USA, Brazylią, Chorwacją, Mołdawią, Gruzją i Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii. Podpisano plan współpracy z Federacją Rosyjską. Współpraca z EUROPOL oraz innymi właściwymi organizacjami oraz z Komisją Europejską była kontynuowana i wzmacniana. |
| Źródło: Informacje przekazane przez Agencję. | |||||
ODPOWIEDZI AGENCJI
13. Wzrost o 29 mln euro sprawił, że zostało niewiele czasu na wdrożenie dodatkowych działań. W 2009 r. i kolejnych latach spodziewany jest znaczny wzrost stopnia wykorzystania środków.
14. Agencja przyjmuje do wiadomości uwagę Trybunału. Do ostatecznego rocznego zestawiania dochodów i wydatków wniesiono poprawki. Agencja podejmie także dodatkowe działania w celu wzmocnienia kontroli nad przyszłymi zobowiązaniami.
15. We współpracy ze służbami granicznymi państw członkowskich sporządzono projekt nowego porozumienia ramowego o partnerstwie. Takie porozumienia zostaną podpisane ze wszystkimi służbami granicznymi, które będą uczestniczyć we wspólnych operacjach koordynowanych przez Frontex. Oczekuje się, że nowy system zacznie działać począwszy od połowy 2009 r. Jeśli w wyjątkowych okolicznościach dotacja jest przyznawana po rozpoczęciu działań, zostaje ona ujęta w wykazie wyjątków (zob. pkt 16).
16. Wprowadzenie w 2008 r. środków mających na celu zmniejszenie liczby wyjątków doprowadziło do znacznego spadku liczby wyjątków ujętych w wykazie. W porównaniu z tym samym okresem w ubiegłym roku, od stycznia do połowy maja 2009 r. odnotowano spadek liczby wyjątków o 50 %.
17. Przyjęcie brakujących przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego stanowi priorytet na 2009 r. Frontex powinien przyjąć najważniejsze przepisy wykonawcze do regulaminu pracowniczego do końca 2009 r. W 2009 r. rozpoczęto działania w celu skorygowania procedury naboru.
18. Chociaż rozporządzenie o Agencji Frontex nie przewiduje wieloletniego programu prac, w czerwcu 2009 r. zarząd Agencji zatwierdził wieloletni program prac na lata 2010-2013.
Ponadto Frontex wraz z Zarządem wystosował wniosek do WE w celu wprowadzenia do jego rozporządzenia podstawowego postanowienia dotyczącego wdrożenia strategii/wieloletniego planu prac.
Podjęto także starania w celu zapewnienia spójności między wieloletnim programem prac, budżetem a planem zatrudnienia.