Decyzja 2014/766/UE w sprawie programu pomocy SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004) wdrożonego przez Hiszpanię, dotyczącego zwolnienia z akcyzy biopaliw
Dz.U.UE.L.2014.323.12
Akt indywidualnyDECYZJA KOMISJI
z dnia 9 lipca 2014 r.
w sprawie programu pomocy SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004) wdrożonego przez Hiszpanię, dotyczącego zwolnienia z akcyzy biopaliw
(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/766/UE)
(Dz.U.UE L z dnia 7 listopada 2014 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami 1 i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. POSTĘPOWANIE
(1) Od 2006 r. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji przeprowadza każdego roku monitorowanie ex post próby środków pomocy wdrożonych przez państwa członkowskie. Hiszpański program zwolnień z akcyzy dla biopaliw (numer sprawy NN 61/2004) został zatwierdzony przez Komisję decyzją C (2006) 2293 w dniu 6 czerwca 2006 r. (dalej zwaną "decyzją Komisji"). Powyższy program został objęty monitorowaniem w latach 2009-2010 (pod numerem referencyjnym MX 17/2009), w ramach którego Komisja zbadała stosowanie przez państwa członkowskie wybranych programów obowiązujących w 2009 r.
(2) Komisja postanowiła po raz kolejny objąć przedmiotowy program monitorowaniem w latach 2011-2012, w ramach którego Komisja zbadała stosowanie przez państwa członkowskie wybranych programów obowiązujących w latach 2009-2010.
(3) Informacje przedstawione przez Hiszpanię w ramach monitorowania wzbudziły wątpliwości Komisji co do właściwej realizacji programu przez władze hiszpańskie. W związku z powyższym Komisja zdecydowała się wszcząć postępowanie określone w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Komisja poinformowała Hiszpanię o swojej decyzji pismem z dnia 17 lipca 2013 r.
(4) Hiszpania przekazała swoje uwagi w dniu 20 września 2013 r.
(5) Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 7 lutego 2014 r. 2 . Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(6) Komisja otrzymała uwagi od działu biopaliw Hiszpańskiego Stowarzyszenia Producentów Energii Odnawialnej (Asociación Española de Productores de Energías Renovables (APPA Biocarburantes)) w dniu 5 marca 2014 r. Przekazała je Hiszpanii, oferując jej możliwość przedstawienia swoich uwag. W dniu 6 maja 2014 r. władze hiszpańskie poinformowały, że nie zamierzają odnosić się do uwag przekazanych przez osoby trzecie.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
(7) Program NN 61/2004 dotyczący zwolnień podatkowych dla biopaliw polega na stosowaniu zerowej stawki opodatkowania węglowodorów. Jest on stosowany wobec alkoholu etylowego wytworzonego z produktów pochodzenia rolnego lub roślinnego (bioetanol), objętego kodem Nomenklatury scalonej CN 2207 20, wobec alkoholu metylowego uzyskanego z produktów pochodzenia rolnego lub roślinnego, objętego kodem CN 2905 11 00 oraz wobec produktów objętych kodami CN 1507, 1508, 1510, 1511, 1512, 1513, 1514, 1515 i 1518.
(8) Zerową stawkę opodatkowania stosowano wobec tych produktów bez względu na to, czy były używane bez przetworzenia lub wcześniejszej modyfikacji chemicznej. Kiedy biopaliwo mieszano z innym paliwem, zerową stawkę opodatkowania stosowano jedynie wobec tej części mieszanki, która zawierała biopaliwa. W ramach zwolnienia z akcyzy zerową stawkę stosowano do wszystkich biopaliw, bez względu na ich pochodzenie geograficzne.
(9) Program został zatwierdzony przez Komisję w dniu 6 czerwca 2006 r. i przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2012 r. 3 .
(10) W trakcie analizy informacji dostarczonych przez władze hiszpańskie w czasie monitorowania pojawiły się wątpliwości co do zgodności realizacji programu w latach 2009 i 2010 z decyzją Komisji. Pojawiły się również wątpliwości związane z możliwą nadmierną kompensacją beneficjentów w 2010 r. Komisja przedstawiła swoje zastrzeżenia w motywach 13-29 decyzji z dnia 17 lipca 2013 r.
(11) Komisja zwróciła się do Hiszpanii o:
a) wykazanie, że program był realizowany prawidłowo w latach 2009 i 2010;
b) wykazanie, że nie miała miejsca nadmierna kompensacja za bioetanol w 2010 r., a jeśli miała miejsce, o wyjaśnienie, jakie środki zastosowano w celu uniknięcia nadmiernej kompensacji w kolejnych latach;
c) przedstawienie rocznych sprawozdań dotyczących całego okresu obowiązywania programu.
III. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(12) W dniu 5 marca 2014 r. Komisja otrzymała uwagi APPA Biocarburantes, bardzo podobne do uwag władz hiszpańskich (zob. sekcja IV). Powyższe stowarzyszenie wskazywało, że program był stosowany właściwie.
(13) Porównanie kosztów biopaliw z ceną przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej wskazuje, że zarówno bioetanol, jak i biodiesel wydają się być objęte niewystarczającymi rekompensatami przez cały okres, z wyjątkiem 2010 r. w przypadku bioetanolu i 2012 r. w przypadku biodiesla. Zdaniem APPA Biocarburantes przyjęta metodologia jest niewłaściwa, ponieważ cena przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej zawiera wszystkie koszty transportu i dystrybucji paliw aż do momentu dotarcia produktu do konsumenta końcowego, podczas gdy koszty logistyki nie są uwzględniane w kosztach biopaliw we wspomnianej analizie porównawczej. Zdaniem stowarzyszenia właściwsze byłoby porównanie kosztów produkcji biopaliw z cenami paliw kopalnych na rynkach międzynarodowych. Przy zastosowaniu takiej metodologii staje się oczywiste, że biopaliwa były objęte niewystarczającymi rekompensatami w czasie obowiązywania programu, i nie stwierdza się przypadków nadmiernych rekompensat.
(14) Wreszcie APPA Biocarburantes utrzymuje, że nawet jeśli porówna się koszty biopaliw z ceną przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej, jedyne dwie sytuacje, w których mogło dojść do występowania nadmiernych rekompensat, miały charakter czysto okresowy i wynikały z natury programu pomocy podatkowej dla biopaliw (wielkości bezwzględne określone ex ante i oceny przeprowadzone ex post) oraz dużej zmienności cen produktów rolnych, stanowiących główny składnik kosztów produkcji biopaliw. Nie było konieczne dokonanie korekty programu, ponieważ nie zaobserwowano żadnych oznak nadmiernych rekompensat w odniesieniu do bioetanolu w późniejszych latach (2011 i 2012), a ewentualne nadmierne rekompensaty w przypadku biodiesla odnotowano w ostatnim roku, tj. w 2012 r. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie korekt w przyszłości, ponieważ program przestał obowiązywać.
IV. UWAGI HISZPANII
(15) Władze hiszpańskie przekazały swoje uwagi w dniu 20 września 2013 r. Dnia 6 maja 2014 r. potwierdziły, że nie chcą komentować uwag zgłoszonych przez strony trzecie.
(16) W swoim piśmie z dnia 20 września 2013 r. władze hiszpańskie przedstawiły informacje na temat kosztów produkcji bioetanolu i biodiesla oraz dane dotyczące cen paliw kopalnych w odnośnym okresie, tj. w latach 2004-2012. Przedstawiły również tabele porównawcze kosztów biopaliw i cen przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej. Odnośne zestawienia znajdują się w załączniku.
(17) Dane i analiza zilustrowana odpowiednimi tabelami opierają się na następujących założeniach:
a) Punktem wyjściowym są rzeczywiste dane dotyczące rocznych kosztów produkcji roślin w Hiszpanii, które powiększa się marżę zysków z produkcji w wysokości 5 %, a następnie koryguje z uwagi na różnice w wartości opałowej biopaliw i paliw kopalnych, z którymi są mieszane, przy zastosowaniu wartości wskazanych w załączniku III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE 4 , tj. 1,52 w odniesieniu do bioetanolu i 1,09 w odniesieniu do biodiesla.
b) Wspomniane koszty porównywane są następnie z danymi dotyczącymi cen zastępowanych paliw, tzn. benzyny i oleju napędowego. Porównywana cena to cena wspomnianego paliwa przed opodatkowaniem, na stacji benzynowej, dlatego zawiera marżę brutto dystrybucji handlowej. Różnica pomiędzy kosztami produkcji biopaliw i kosztami zastępczego paliwa kopalnego to maksymalny margines rekompensaty.
c) Rzeczywista stosowana rekompensata jest równa stawce podatku akcyzowego obowiązującej w odniesieniu do węglowodorów, która miałaby zastosowanie do bioetanolu i biodiesla. Bez zwolnienia podatkowego stawka stosowana do wspomnianych produktów z tytułu akcyzy na węglowodory odpowiadałaby stawce podatku pobieranego odpowiednio w przypadku benzyny i oleju napędowego 5 .
(18) W oparciu o te dane Hiszpania wskazała, że w latach 2004-2012 odnotowano skumulowaną niewystarczającą rekompensatę dla obu rodzajów paliwa (455,96 EUR/1 000 l w przypadku biodiesla i 897,22 EUR/1 000 l w przypadku bioetanolu). Odrębna analiza dla poszczególnych lat pokazuje, że rekompensata była niewystarczająca w całym tym okresie, z wyjątkiem roku 2010 - w przypadku bioetanolu i roku 2012 - w przypadku biodiesla.
(19) W odniesieniu do bioetanolu Hiszpania wyjaśniła, że domniemana nadmierna rekompensata odnotowana w 2010 r. wynikała z chwilowego spadku cen surowców, w szczególności w sektorze rolnym, w okresie pomiędzy styczniem a czerwcem 2010 r. Była to zatem sytuacja przejściowa, odwracalna i nieprzewidywalna, która ponadto została automatycznie skorygowana w kolejnym roku dzięki zwyżce cen surowców. W związku z tym nie było powodów, dla których władze hiszpańskie miałyby interweniować. Hiszpania przedstawiła szczegółowe informacje na temat zmian poziomu cen surowców, jak również wykres ilustrujący tendencje wskaźników cen cukru i zboża (punkt odniesienia: 2002-2004 = 100).
Zmiany poziomu cen surowców w latach 2009-2011 6
Źródło: www.fao.org
(20) Hiszpania wyjaśniła, że w przypadku biodiesla prawdopodobnie odnotowano pewną nadmierną rekompensatę w 2012 r., program zakończył się jednak 31 grudnia tego samego roku.
(21) Hiszpania stwierdziła, że wykorzystana we wspomnianej metodologii cena referencyjna dla paliw zastępczych - tj. cena przed opodatkowaniem na stacji benzynowej - jest najbardziej rygorystyczną spośród możliwych opcji oraz że właściwsze byłoby porównanie z wartością nieco bliższą cenom tych wyrobów na rynkach światowych. Władze hiszpańskie przedstawiły również zestawienia tabelaryczne, w których porównano koszty węglowodorów z cenami paliw kopalnych na rynkach światowych, i podkreśliły, że w takim przypadku w odniesieniu do biodiesla nie zaobserwowano nadmiernej rekompensaty w żadnym z analizowanych lat, natomiast w odniesieniu do bioetanolu nadmierna rekompensata byłaby nieznaczna (2 EUR/1 000 l w porównaniu z 142,13 EUR/1 000 l, jeśli jako cenę referencyjną przyjmie się cenę paliw kopalnych przed opodatkowaniem na stacji benzynowej). W porównaniu z wynikami uzyskanymi zgodnie z wcześniejszą metodologią skumulowana niewystarczająca rekompensata byłaby kilkakrotnie większa.
(22) Władze hiszpańskie wyjaśniły, że poinformowały o wszystkich przedsiębiorstwach zajmujących się produkowaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem, odbieraniem lub wysyłaniem wyrobów akcyzowych, zgodnie z dyrektywą Rady 2008/118/WE 7 .
(23) Zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy uprawniony prowadzący skład podatkowy oznacza osobę fizyczną lub prawną uprawnioną w ramach swojej działalności do produkowania, przetwarzania, przechowywania, odbierania lub wysyłania wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy w składzie podatkowym. Zgodnie z przepisami art. 8 tej dyrektywy uprawniony prowadzący skład podatkowy jest osobą zobowiązaną do zapłaty podatku akcyzowego, który stał się wymagalny.
(24) Władze hiszpańskie wyjaśniły, dlaczego przedstawiły dane podatkowe dotyczące tylko jednego z dwóch przedsiębiorstw, które podpisały umowę na produkcję estrów metylowych kwasów tłuszczowych (FAME) na bazie soi i oleju palmowego, działając jako podwykonawcy. Ponieważ umowa ta dotyczy wyrobów akcyzowych w odniesieniu do ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania, zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2008/118/WE. Władze hiszpańskie wskazały również, że zakresem definicji "uprawnionego prowadzącego skład podatkowy", w rozumieniu art. 4 ust. 1 przywołanej dyrektywy, nie objęto właściciela wyrobu.
V. OCENA ŚRODKA
(25) W swojej decyzji dotyczącej sprawy NN 61/2004 Komisja doszła do wniosku, że przedmiotowy środek zawiera elementy pomocy w rozumieniu art. 107 TFUE. Komisja oceniła przedmiotowy program pomocy w świetle Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska 8 z 2001 r. i doszła do wniosku, że jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym.
(26) Władze hiszpańskie przedstawiły następnie Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji odpowiednie szczegółowe informacje, m.in. dane dotyczące kosztów produkcji bioetanolu i biodiesla dla całego okresu obowiązywania programu. Porównanie kosztów produkcji węglowodorów z cenami paliw kopalnych przed opodatkowaniem na stacji benzynowej, przedstawione w tabelach ujętych w załączniku do niniejszej decyzji, pozwala zauważyć dwa przypadki nadmiernej rekompensaty: w 2010 r. w odniesieniu do bioetanolu i w 2012 r. w odniesieniu do biodiesla.
(27) Jeśli chodzi o alternatywną metodologię zaproponowaną przez Hiszpanię, zgodnie z którą jako cenę referencyjną przyjmuje się ceny paliw kopalnych na rynkach światowych, Komisja zauważa, że jest ona odmienna od metodologii zaproponowanej przez Hiszpanię i wykorzystanej przez Komisję do oceny środka NN 61/2004. Ponieważ Komisja sprawdza obecnie, czy Hiszpania prawidłowo stosowała program pomocy, zgodnie z decyzją w sprawie NN61/2004 zatwierdzającą ten program, nie może zaakceptować odmiennej metodologii.
(28) Komisja zauważa jednak, że nie odnotowano żadnej stałej tendencji wskazującej na nadmierne rekompensaty. Podobnie, biorąc pod uwagę pomoc przyznaną w całym okresie obowiązywania programu, nic nie wskazuje na to, by doszło do ogólnej nadmiernej rekompensaty. Komisja przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia przedstawione przez Hiszpanię (zob. motywy 18, 19, 20 i 22).
(29) W odniesieniu do bioetanolu Komisja uważa, że nie było potrzeby wprowadzania działań korygujących nadmierną rekompensatę. W tym przypadku Hiszpania dowiodła, że nadmierna rekompensata została samoistnie wyrównana dzięki znacznej zwyżce cen surowców, jaka miała miejsce, począwszy od czerwca 2010 r. I rzeczywiście w latach 2011 i 2012 nie zaobserwowano, by dochodziło do nadmiernej rekompensaty w przypadku bioetanolu.
(30) Jeśli zaś chodzi o biodiesel, Komisja wskazuje, że w 2012 r. odnotowano niewielką nadmierną rekompensatę na poziomie 41,85 EUR/1 000 l. Do sytuacji tej doszło bez wprowadzania jakichkolwiek zmian w odniesieniu do środka lub poziomu wsparcia. Sytuacja ta była następstwem czynników zewnętrznych, a mianowicie - drastycznego wzrostu cen kopalnego oleju napędowego w Hiszpanii. Komisja zauważa, że w 2012 r. cena diesla była wyższa o 8 % od ceny tego produktu w 2011 r., o 36 % od ceny w 2010 r. i o 71 % od ceny w 2009 r. Dla porównania: ceny produkcji biodiesla w 2012 r. były na takim samym poziomie co ceny w 2011 r., o 16 % wyższe od cen odnotowanych w 2010 r. i o 25 % wyższe od cen obowiązujących w 2009 r. Komisja zauważa, że przedmiotowy program zakończył się w grudniu 2012 r., co uniemożliwiło dostosowanie programu zwolnienia z akcyzy w celu uniknięcia ewentualnej nadmiernej rekompensaty w przyszłości, zgodnie z przepisami motywu 19 decyzji Komisji w sprawie NN 61/2004. Z drugiej strony, Komisja pragnie również wskazać, że ani w 2013 r., ani później nie przyznano pomocy w ramach tego programu. Ponadto, jak już wyjaśniono w motywie 28, nawet po uwzględnieniu danych z 2012 r. nie odnotowuje się żadnej nadmiernej rekompensaty dla całego okresu obowiązywania programu. W związku z tym można uznać to za wskazówkę, że Hiszpania mogła bazować na swojej metodologii obliczeń ex ante przewidzianej w ramach programu.
(31) Po uwzględnieniu dodatkowych informacji przekazanych przez Hiszpanię Komisja uważa, że Hiszpania nie naruszyła swoich obowiązków określonych w motywie 19 decyzji w sprawie NN 61/2004.
(32) W oparciu o przedstawione przez Hiszpanię wyjaśnienia dotyczące stosowania dyrektywy 2008/118/WE Komisja przyjmuje, że władze hiszpańskie poinformowały o wszystkich odpowiednich przedsiębiorstwach.
VI. WNIOSEK
(33) Komisja stwierdza, że Hiszpania zastosowała w sposób właściwy program pomocy NN 61/2004, zgodnie z decyzją Komisji, którą został przyjęty.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: