Poświadczenie wiarygodności przedstawione przez Trybunał Parlamentowi Europejskiemu i Radzie - Sprawozdanie niezależnego kontrolera.
Dz.U.UE.C.2018.348.175
Akt nieocenianyPOŚWIADCZENIE WIARYGODNOŚCI PRZEDSTAWIONE PRZEZ TRYBUNAŁ PARLAMENTOWI EUROPEJSKIEMU I RADZIE - SPRAWOZDANIE NIEZALEŻNEGO KONTROLERA
(Dz.U.UE C z dnia 28 września 2018 r.)
Opinia
| I. Trybunał zbadał: a) skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej składające się ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego 1 oraz ze sprawozdań z wykonania budżetu 2 za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2017 r., zatwierdzone przez Komisję w dniu 27 czerwca 2018 r.; jak również b) legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania, zgodnie z postanowieniami art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). |
Wiarygodność rozliczeń
| Opinia na temat wiarygodności rozliczeń II. W opinii Trybunału skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej (UE) za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2017 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2017 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego. |
Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń
Dochody
| Opinia na temat legalności i prawidłowości dochodów leżących u podstaw rozliczeń |
| III. W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2017 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach. |
Płatności
| Opinia z zastrzeżeniem na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń IV. W opinii Trybunału, z wyjątkiem implikacji kwestii poruszonej w punkcie zawierającym uzasadnienie wydania opinii z zastrzeżeniem na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, płatności leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2017 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach. |
Podstawa wydania opinii
| V. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Obowiązki Trybunału wynikające z tych standardów opisano bardziej szczegółowo w części sprawozdania dotyczącej zadań kontrolera. Trybunał jest niezależny w rozumieniu Kodeksu etyki zawodowych księgowych wydanego przez Radę Międzynarodowych Standardów Etycznych dla Księgowych (IESBA) oraz wywiązał się z innych obowiązków etycznych zgodnie z tymi standardami i wymogami i z kodeksem IESBA. Trybunał uważa, że uzyskane dowody kontroli stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wydania niniejszej opinii. |
| Uzasadnienie wydania opinii z zastrzeżeniem na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń |
| VI. W wydatkach za 2017 r. obejmujących wydatki dokonane na zasadzie zwrotu kosztów 3 występuje istotny poziom błędu. Szacowany przez Trybunał poziom błędu w płatnościach dokonanych na zasadzie zwrotu kosztów wynosi 3,7 %. Ogólny szacowany poziom błędu (2,4 %) w dalszym ciągu przekracza przyjęty przez Trybunał próg istotności, nie ma jednak charakteru rozległego. W płatnościach opartych na uprawnieniach nie występuje istotny poziom błędu 4 . |
Kluczowe obszary badania
| VII. Kluczowe obszary badania to kwestie, które zgodnie z profesjonalnym osądem Trybunału miały największe znaczenie w ramach kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego Unii Europejskiej za bieżący okres. Kwestie te poruszono w kontekście kontroli sprawozdania finansowego jako całości i przy formułowaniu opinii na jego temat, jednak Trybunał nie sporządza osobnej opinii dotyczącej tych kwestii. |
| Trybunał ocenił sposób zaksięgowania gwarancji dla portfeli instrumentów kapitałowych udzielonej w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) |
| VIII. Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) to wspólna inicjatywa realizowana od 2015 r. 5 przez UE i grupę EBI w celu zachęcania do inwestycji na terenie UE poprzez zwiększenie zdolności grupy EBI do ponoszenia ryzyka. W ramach tej inicjatywy budżet UE zapewni gwarancję do kwoty 16 mld euro 6 na pokrycie ewentualnych strat związanych z operacjami EFIS dotyczącymi inwestycji w obszarze infrastruktury i innowacji oraz w segmencie małych i średnich przedsiębiorstw 7 . |
| IX. Trybunał skupił się na tym obszarze w ubiegłych latach, ponieważ ustanowienie EFIS spowodowało liczne złożone problemy związane z księgowaniem, wynikające z ustaleń między UE a EBI. W listopadzie 2017 r. księgowy Komisji skonsultował się z grupą doradczą ekspertów w sprawie właściwego podejścia księgowego do operacji kapitałowych w segmencie małych i średnich przedsiębiorstw, objętych gwarancją UE. Zgodnie z uzyskaną opinią - i z zastosowaniem profesjonalnego osądu - księgowy uznał, że Komisja nie ma kontroli nad EFIS ani nie sprawuje jej wspólnie z EBI 8 . Oznacza to, że w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym Unii Europejskiej za rok budżetowy 2017 gwarancja unijna udzielona na rzecz grupy EBI została zaksięgowana: |
| a) jako zobowiązanie z tytułu gwarancji finansowych w przypadku portfela dłużnego obszaru infrastruktury i innowacji; |
| b) jako rezerwa finansowa w przypadku portfela dłużnego segmentu małych i średnich przedsiębiorstw; c) jako instrument pochodny (aktywa lub zobowiązania finansowe wyceniane według wartości godziwej przez nadwyżkę lub deficyt) w przypadku obydwu tych portfeli. X. Trybunał ocenił ujęcie księgowe gwarancji EFIS obejmującej portfele tych instrumentów kapitałowych i uznał, że nie wpływa ono na prawdziwość i rzetelność obrazu sytuacji przedstawionego w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym Unii Europejskiej za rok budżetowy 2017. Trybunał przeanalizował zobowiązania z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych XI. Na koniec 2017 r. w bilansie UE uwzględniono zobowiązania z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych w kwocie 73,1 mld euro. Jest to jedno z najistotniejszych zobowiązań w bilansie, na które przypada niemal jedna trzecia zobowiązań na 2017 r. wynoszących łącznie 236,5 mld euro. XII. Największa część zobowiązań z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych (64,0 mld euro) jest związana z systemem emerytalno-rentowym dla urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej (ang. Pension Scheme of European Officials - PSEO). Zobowiązania emerytalno-rentowe obejmują tzw. zdefiniowane świadczenia, które są gwarantowane na mocy art. 83 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej "regulaminem pracowniczym") i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Kwota zobowiązań ujęta w sprawozdaniu rocznym odzwierciedla kwotę, jaka zostałaby uwzględniona w funduszu emerytalnym - jeśli takowy zostałby ustanowiony - by pokryć istniejące zobowiązania emerytalno-rentowe 9 . Oprócz świadczeń emerytalnych zobowiązania te obejmują renty inwalidzkie oraz renty wypłacane wdowom lub sierotom po urzędnikach unijnych. Zgodnie z art. 83 regulaminu pracowniczego świadczenia emerytalne i rentowe pokrywane są z budżetu UE, a państwa członkowskie wspólnie gwarantują ich wypłacanie, przy czym składki wnoszone przez urzędników pokrywają jedną trzecią kosztów finansowania tego systemu. XIII. PSEO jest obowiązkowym, zakładowym systemem emerytalno-rentowym dla urzędników UE, w ramach którego składki wnoszone przez pracowników oraz przez instytucje i organy ich zatrudniające służą do finansowania przyszłych świadczeń emerytalno-rentowych. Jest on zaprojektowany tak, by poprzez korekty wysokości składek oraz wieku emerytalnego z założenia znajdował się w równowadze aktuarialnej. Do wyliczenia długofalowej prognozy kosztów świadczeń emerytalno-rentowych wykorzystywany jest szereg różnorodnych parametrów, co leży u podstaw aktuarialnego charakteru tych obliczeń, których co roku dokonuje Eurostat. XIV. W ramach kontroli Trybunał dokonał oceny założeń aktuarialnych oraz wynikającej z nich wyceny zobowiązań emerytalno-rentowych. Zweryfikował on dane liczbowe, parametry aktuarialne, wyliczenie wysokości tych zobowiązań, jak również prezentację odnośnej pozycji finansowej w skonsolidowanym bilansie i w informacjach dodatkowych do skonsolidowanego sprawozdania finansowego. Jak podano w informacji dodatkowej 2.9 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego, Komisja w dalszym ciągu podejmuje działania w celu usprawnienia procedur stosowanych do obliczania kwoty zobowiązań z tytułu świadczeń pracowniczych, co Trybunał będzie stale monitorował. Trybunał przeanalizował rozliczenia międzyokresowe bierne przedstawione w sprawozdaniu rocznym XV. Na koniec 2017 r. szacunkowa wartość poniesionych wydatków kwalifikowalnych należnych do zwrotu beneficjentom, ale jeszcze nie zgłoszonych, wynosiła 101 mld euro (na koniec 2016 r. - 102 mld euro). Kwoty te zostały zaksięgowane jako rozliczenia międzyokresowe 10 . XVI. Trybunał zbadał metodykę i systemy kontroli stosowane w najważniejszych dyrekcjach generalnych w odniesieniu do szacunków na koniec roku. Aby wyeliminować ryzyko nieprawidłowego ujęcia rozliczeń międzyokresowych, przeprowadził on prace kontrolne na próbie faktur i płatności zaliczkowych. Zwrócił się również do służb księgowych Komisji o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące ogólnej metodyki. |
| XVII. Trybunał ma podstawy, by stwierdzić, że ogólna szacowana kwota rozliczeń międzyokresowych biernych podana w skonsolidowanym bilansie jest przedstawiona rzetelnie. Trybunał przeanalizował potencjalny wpływ wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej na sprawozdanie roczne za 2017 r. XVIII. W dniu 29 marca 2017 r. Zjednoczone Królestwo oficjalnie poinformowało Radę Europejską o zamiarze wystąpienia z Unii Europejskiej (UE). W dniu 22 maja 2017 r. rozpoczęły się negocjacje między UE i Zjednoczonym Królestwem w sprawie umowy o wystąpieniu. XIX. Część piąta (Przepisy finansowe) projektu umowy o wystąpieniu z 19 marca 2018 r. dotycząca rozliczenia finansowego stanowi, że Zjednoczone Królestwo ureguluje wszystkie zobowiązania wynikające z obecnych i wcześniejszych wieloletnich ram finansowych, tak jakby nadal było państwem członkowskim. XX. Na tej podstawie Trybunał stwierdza, że w sprawozdaniu finansowym na dzień 31 grudnia 2017 r. prawidłowo odzwierciedlono proces wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE. |
Inne kwestie
| XXI. Kierownictwo odpowiada za przedstawienie "pozostałych informacji", przy czym termin ten obejmuje omówienie i analizę sprawozdania finansowego, ale nie skonsolidowane sprawozdanie roczne czy sprawozdanie Trybunału na jego temat. Opinia Trybunału na temat skonsolidowanego sprawozdania rocznego nie uwzględnia tych pozostałych informacji, a Trybunał nie formułuje żadnych wniosków na temat ich wiarygodności. W kontekście kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego zadaniem Trybunału jest zaznajomienie się z pozostałymi informacjami i rozważenie, czy w znaczący sposób odbiegają one od skonsolidowanego sprawozdania rocznego bądź czy wiedza zdobyta przez Trybunał w toku kontroli lub w inny sposób wydaje się istotnie zniekształcona. Jeśli Trybunał dojdzie do wniosku, że w pozostałych informacjach występują istotne zniekształcenia, jest zobowiązany zgłosić ten fakt. Trybunał nie zgłasza żadnych uwag w tym zakresie. |
Zadania kierownictwa
| XXII. Zgodnie z art. 310-325 TFUE oraz z rozporządzeniem finansowym kierownictwo odpowiada za sporządzenie i prezentację skonsolidowanego sprawozdania rocznego UE zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także zaprojektowanie, wdrożenie i utrzymywanie systemu kontroli wewnętrznej umożliwiającego sporządzenie i prezentację sprawozdania finansowego, które nie zawiera istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Kierownictwo odpowiada również za dopilnowanie, by ujęte w sprawozdaniu finansowym działania, transakcje finansowe i informacje były zgodne z odpowiednimi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń UE ponosi Komisja (art. 317 TFUE). XXIII. Przy sporządzaniu skonsolidowanego sprawozdania rocznego kierownictwo odpowiada za ocenę zdolności UE do kontynuacji działalności, za ujawnienie, w stosownych przypadkach, problematycznych kwestii związanych z kontynuacją działalności oraz za prowadzenie rachunkowości przy założeniu kontynuacji działalności, chyba że zamierza zlikwidować jednostkę lub zaprzestać działalności albo nie ma żadnej realnej alternatywy dla likwidacji lub zaprzestania działalności. XXIV. Nadzór nad sprawozdawczością finansową UE należy do zadań Komisji. XXV. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym (tytuł IX) księgowy Komisji ma obowiązek przekazać skonsolidowane sprawozdanie roczne UE do kontroli najpierw w wersji wstępnej do dnia 31 marca kolejnego roku, a w wersji ostatecznej do 31 lipca. Już wstępne sprawozdanie roczne powinno przedstawiać prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej. W związku z tym konieczne jest, aby wszystkie pozycje we wstępnej wersji sprawozdania zostały zaprezentowane w formie końcowych obliczeń, tak by Trybunał mógł wykonać powierzone mu zadania zgodnie z tytułem X rozporządzenia finansowego we wskazanych terminach. Zmiany między wstępną i ostateczną wersją sprawozdania powinny być co do zasady jedynie skutkiem ustaleń Trybunału. |
Zadania Trybunału dotyczące kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego i transakcji leżących u jego podstaw
| XXVI. Celem Trybunału jest uzyskanie wystarczającej pewności, że skonsolidowane sprawozdanie roczne UE nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe, a także przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Wystarczająca pewność oznacza wysoki poziom pewności, lecz nie stanowi gwarancji, że kontrola wykaże wszystkie przypadki istotnych zniekształceń lub niezgodności, które mogą zaistnieć. Mogą one być spowodowane nadużyciem lub błędem i są uważane za istotne, jeżeli można zasadnie oczekiwać, że pojedynczo lub łącznie wpłyną one na decyzje gospodarcze podejmowane przez użytkowników na podstawie skonsolidowanego sprawozdania rocznego. XXVII. Jeśli chodzi o dochody, do celów przeprowadzanej przez Trybunał kontroli zasobów własnych opartych na VAT i DNB jako punkt wyjścia przyjmuje się zagregowane dane makroekonomiczne, na podstawie których obliczane są te zasoby, oraz ocenia się stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych do momentu otrzymania wkładów państw członkowskich i uwzględnienia ich w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym. W przypadku tradycyjnych zasobów własnych Trybunał bada rozliczenia organów celnych i analizuje przepływ opłat celnych do momentu otrzymania tych kwot przez Komisję i ujęcia ich w sprawozdaniu rocznym. XXVIII. Jeżeli chodzi o wydatki, Trybunał bada transakcje płatnicze po tym, jak wydatki zostaną poniesione, zaksięgowane i zatwierdzone. Badanie to obejmuje wszystkie kategorie płatności (w tym płatności z tytułu nabycia aktywów) z wyjątkiem zaliczek w chwili ich wypłaty. Zaliczki bada się po przedstawieniu przez odbiorcę środków dowodów ich właściwego wykorzystania oraz przyjęciu tych dowodów przez daną instytucję lub organ poprzez rozliczenie danej zaliczki, co może mieć miejsce dopiero w kolejnym roku. XXIX. W ramach kontroli przeprowadzanej zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej (ISA) i Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) Trybunał stosuje profesjonalny osąd i zachowuje zawodowy sceptycyzm przez cały okres trwania kontroli. Ponadto Trybunał: a) określa i ocenia ryzyko wystąpienia - w wyniku nadużyć lub błędów - istotnych nieprawidłowości w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym lub istotnej niezgodności transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania z wymogami przepisów UE. Trybunał opracowuje i przeprowadza procedury kontroli w odpowiedzi na to ryzyko oraz uzyskuje dowody kontroli, które stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wydania opinii. Przypadki istotnego zniekształcenia lub niezgodności są trudniejsze do wykrycia, jeśli takie zniekształcenie lub niezgodność wynikają z nadużycia, a nie z błędu, ponieważ nadużycie może wiązać się ze zmową, fałszerstwem, umyślnymi zaniechaniami, podaniem fałszywych informacji lub obejściem kontroli wewnętrznej. W rezultacie ryzyko, że przypadki te nie zostaną wykryte, jest wyższe; b) dąży do zrozumienia systemu kontroli wewnętrznej istotnego w kontekście odnośnej kontroli, tak by wypracować stosowne procedury kontroli, nie zaś w celu wydania opinii na temat skuteczności kontroli wewnętrznej; c) ocenia stosowność stosowanych przez kierownictwo zasad (polityki) rachunkowości oraz racjonalność szacunków księgowych sporządzonych przez kierownictwo i powiązanych informacji; d) wyraża opinię, czy kierownictwo właściwie prowadziło rachunkowość przy założeniu kontynuacji działalności, oraz, na podstawie uzyskanych dowodów kontroli, ocenia, czy występuje istotny poziom niepewności w odniesieniu do zdarzeń lub uwarunkowań, które mogą podać w istotną wątpliwość zdolność jednostki do kontynuowania działalności. Jeśli Trybunał stwierdzi, że taki poziom niepewności istnieje, ma obowiązek zwrócić uwagę w swoim sprawozdaniu na odpowiednie informacje w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym bądź - jeśli takie informacje są nieprawidłowe - zmodyfikować swoją opinię. Wnioski Trybunału opierają się na dowodach kontroli uzyskanych do momentu sporządzenia sprawozdania. Przyszłe zdarzenia lub okoliczności mogą jednak spowodować, że jednostka zaprzestanie kontynuowania działalności; e) ocenia ogólną prezentację, strukturę i treść skonsolidowanego sprawozdania rocznego, w tym wszystkie przedstawione w nim informacje, a także orzeka, czy sprawozdanie to odzwierciedla transakcje i zdarzenia leżące u jego podstaw w sposób zapewniający rzetelną prezentację; f) uzyskuje wystarczające i odpowiednie dowody kontroli odnoszące się do informacji finansowych dotyczących jednostek objętych zakresem konsolidacji UE, pozwalające wyrazić opinię na temat skonsolidowanego sprawozdania rocznego i transakcji leżących u jego podstaw. Trybunał jest odpowiedzialny za kierowanie kontrolą, jej nadzorowanie i przeprowadzenie, a także ponosi wyłączną odpowiedzialność za opinię pokontrolną. |
| XXX. Trybunał informuje kierownictwo m.in. o planowanym zakresie i terminach przeprowadzenia kontroli, jak również o istotnych ustaleniach, w tym o wszelkich poważnych uchybieniach w systemie kontroli wewnętrznej. XXXI. Spośród kwestii omówionych z Komisją i innymi skontrolowanymi jednostkami Trybunał wskazuje te, które miały największe znaczenie w kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego i które w związku z tym określane są mianem kluczowych obszarów badania w bieżącym okresie. Trybunał opisuje te kwestie w swoim sprawozdaniu, chyba że przepisy prawa zakazują podania ich do wiadomości publicznej bądź jeśli, w niezmiernie rzadkich przypadkach, Trybunał stwierdzi, że dana kwestia nie powinna zostać poruszona w sprawozdaniu, ponieważ można racjonalnie założyć, że negatywne konsekwencje takiego kroku przeważą nad korzyściami dla interesu publicznego. |
12 lipca 2018 r.
Klaus-Heiner LEHNE
Prezes
Europejski Trybunał Obrachunkowy
12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, LUKSEMBURG