Opinia| I. Trybunał zbadał: |
| a) skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej składające się ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego 1 oraz ze sprawozdań z wykonania budżetu 2 za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2020 r., zatwierdzone przez Komisję w dniu 30 czerwca 2021 r.; |
| b) legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tych sprawozdań, zgodnie z postanowieniami art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). |
Wiarygodność rozliczeń
Opinia na temat wiarygodności rozliczeń
| II. W opinii Trybunału skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej (UE) za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2020 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego. |
Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń
Dochody
| Opinia na temat legalności i prawidłowości dochodów |
| III. W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2020 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach. |
Wydatki
| Opinia negatywna na temat legalności i prawidłowości wydatków IV. W opinii Trybunału, ze względu na wagę kwestii opisanych w uzasadnieniu wydania opinii negatywnej na temat legalności i prawidłowości wydatków, w wydatkach zatwierdzonych w zestawieniach wydatków za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2020 r. występuje istotny poziom błędu. |
| Podstawa wydania opinii |
| V. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej (ISA) i kodeksami etyki oraz Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Obowiązki Trybunału wynikające z tych standardów i kodeksów opisano bardziej szczegółowo w części sprawozdania dotyczącej zadań kontrolera. Trybunał spełnił wymogi dotyczące niezależności i wywiązał się z innych obowiązków etycznych określonych w Kodeksie etyki zawodowych księgowych wydanym przez Radę Międzynarodowych Standardów Etycznych dla Księgowych. Trybunał uważa, że uzyskane przezeń dowody kontroli stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wydania niniejszej opinii. |
| Uzasadnienie wydania opinii negatywnej na temat legalności i prawidłowości wydatków |
| VI. Według obliczeń Trybunału ogólny szacowany poziom błędu w wydatkach zatwierdzonych w zestawieniach za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2020 r. wynosi 2,7 %. W ponad połowie wydatków, a zatem w ich znacznej części, występuje istotny poziom błędu. Dotyczy to przede wszystkim wydatków dokonywanych na zasadzie zwrotu kosztów, w przypadku których szacowany poziom błędu wynosi 4,0 %. W 2020 r. sięgnęły one 87,2 mld euro, przede wszystkim w wyniku dalszego wzrostu wydatków w dziale "Spójność", i stanowiły 59,0 % populacji objętej kontrolą Trybunału 3 . Błędy wykryte przez Trybunał mają zatem istotny i rozległy wpływ na zatwierdzone wydatki za ten rok. |
Kluczowe obszary badania
Trybunał przeanalizował zobowiązania z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych
| VII. W bilansie UE na koniec 2020 r. uwzględniono zobowiązania z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych w kwocie 116,0 mld euro, co stanowi ponad jedną trzecią łącznych zobowiązań za 2020 r. wynoszących 313,5 mld euro. |
| VIII. Największa część zobowiązań z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych (100,7 mld euro) jest związana z systemem emerytalno-rentowym dla urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej (ang. Pension Scheme of European Oficials - PSEO). Zobowiązanie zaksięgowane w sprawozdaniu finansowym odzwierciedla wartość bieżącą przewidywanych przyszłych płatności, których UE będzie musiała dokonać, by uregulować zobowiązania emerytalno-rentowe. |
| IX. Świadczenia emerytalne i rentowe pokrywane są z budżetu UE. Wprawdzie UE nie stworzyła odrębnego funduszu emerytalno-rentowego, aby pokryć koszt przyszłych zobowiązań w tym zakresie, niemniej państwa członkowskie wspólnie gwarantują ich wypłacanie, przy czym składki wnoszone przez urzędników pokrywają jedną trzecią kosztów finansowania systemu. Eurostat oblicza wartość odnośnych zobowiązań corocznie w imieniu księgowego Komisji, posługując się parametrami takimi jak profil wiekowy i średnia długość życia urzędników unijnych oraz założenia co do przyszłych warunków gospodarczych. Te parametry i założenia są dodatkowo oceniane przez aktuariuszy Komisji. |
| X. Wzrost zobowiązań emerytalno-rentowych w 2020 r. wynika głównie ze spadku nominalnej stopy dyskontowej, na co wpłynął spadek globalnych stóp procentowych 4 . Jest to główny czynnik odpowiadający za wzrost o 98 % zobowiązań tego rodzaju - z 50,9 mld euro do 100,7 mld euro - w okresie od 2014 do 2020 r. 5 . |
| XI. Drugim co do wielkości elementem zobowiązań z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych są szacowane zobowiązania UE na rzecz wspólnego systemu ubezpieczeń zdrowotnych (JSIS). Na koniec 2020 r. wyniosły one 12,9 mld euro. Zobowiązania te są związane z kosztami opieki zdrowotnej przysługującej członkom personelu UE, płatnymi po okresie aktywności zawodowej pracowników (z odliczeniem ich składek). |
| XII. W ramach kontroli Trybunał ocenia - w odniesieniu do wspomnianych wyżej systemów - przyjęte założenia aktuarialne i wynikającą z nich wycenę. Trybunał opiera swoją ocenę na pracach zrealizowanych przez zewnętrznego, niezależnego aktuariusza, dokonując przy tym weryfikacji podstawowych danych leżących u podstaw obliczeń oraz parametrów aktuarialnych i obliczeń kwoty zobowiązań. Bada również prezentację odnośnej pozycji w skonsolidowanym bilansie i w informacjach dodatkowych do skonsolidowanego sprawozdania finansowego. |
| XIII. Trybunał stwierdza, że ogólna szacowana kwota zobowiązań z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych podana w skonsolidowanym bilansie jest przedstawiona rzetelnie i wiarygodnie. Trybunał będzie nadal weryfikował obliczenia tych znacznych zobowiązań, w tym wiarygodność danych leżących u podstaw obliczeń, zapewniając tym samym wkład w monitorowanie przez Komisję tychże należności. |
Trybunał przeanalizował istotne szacunki na koniec roku przedstawione w sprawozdaniu rocznym
| XIV. Na koniec 2020 r. szacunkowa wartość wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez beneficjentów, ale jeszcze nie zgłoszonych, wynosiła 107,8 mld euro (na koniec 2019 r. - 105,7 mld euro). Kwoty te zostały zaksięgowane jako rozliczenia międzyokresowe 6 . |
| XV. Na koniec 2020 r. szacowana niewykorzystana kwota w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym i w ramach programów pomocy ujęta w sprawozdaniu rocznym wyniosła 7,2 mld euro (na koniec 2019 r. - 6,9 mld euro), co wykazano w bilansie jako "Inne płatności zaliczkowe na rzecz państw członkowskich". |
| XVI. W celu dokonania oceny tych szacunków na koniec roku Trybunał zbadał ustanowiony przez Komisję system służący do obliczeń związanych z rozdzielaniem okresów sprawozdawczych, tak aby upewnić się co do jego poprawności i kompletności w dyrekcjach generalnych, w których dokonana została większość płatności. Podczas prac kontrolnych przeprowadzonych na próbie faktur i płatności zaliczkowych Trybunał zweryfikował odnośne obliczenia związane z rozdzielaniem okresów sprawozdawczych, aby wyeliminować ryzyko nieprawidłowego ujęcia rozliczeń międzyokresowych. Zwrócił się również do służb księgowych Komisji o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące ogólnej metodyki ustalania tych wartości szacunkowych. |
| XVII. Trybunał stwierdza, że ogólna szacowana kwota rozliczeń międzyokresowych biernych i innych płatności zaliczkowych na rzecz państw członkowskich podana w skonsolidowanym bilansie jest przedstawiona rzetelnie. |
Trybunał dokonał przeglądu aktywów i kwot powiązanych dochodów (w ramach transakcji innych niż transakcje wymiany) wynikających z wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE
| XVIII. Od 1 lutego 2020 r. Zjednoczone Królestwo nie jest już państwem członkowskim UE. W wyniku zawarcia umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej ("umowa o wystąpieniu") Zjednoczone Królestwo zobowiązało się do przestrzegania wszystkich zobowiązań finansowych wynikających z członkostwa w UE zgodnie z poprzednimi wieloletnimi ramami finansowymi. W okresie przejściowym, który zakończył się 31 grudnia 2020 r., Zjednoczone Królestwo nadal przekazywało wkład do budżetu UE i korzystało z unijnych środków budżetowych tak samo, jak gdyby nadal było państwem członkowskim. |
| XIX. Dalsze wzajemne obowiązki ciążące na UE i Zjednoczonym Królestwie po zakończeniu okresu przejściowego prowadzą do powstania określonych zobowiązań i wierzytelności UE, które muszą zostać uwzględnione w rocznym sprawozdaniu finansowym Unii. Komisja oszacowała, że w dniu bilansowym Zjednoczone Królestwo było winne UE 49,6 mld euro, natomiast UE była dłużna Zjednoczonemu Królestwu 2,1 mld euro. W związku z tym w dniu bilansowym w sprawozdaniu finansowym UE wykazano wierzytelność netto Zjednoczonego Królestwa w kwocie 47,5 mld euro. |
| XX. W ramach rutynowych procedur kontrolnych Trybunał omówił z Komisją aktualność, poprawność i kompletność podanych informacji na temat aktywów i kwot powiązanych dochodów. Kontrolerzy Trybunału ponownie obliczyli wspomniane kwoty, uzgodnili je z leżącymi u podstaw obliczeń zapisami księgowymi i sprawdzili poprawność wszelkich przyjętych założeń. |
| XXI. W wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym przedstawiono rzetelnie szacunki dotyczące łącznych aktywów i dochodów w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z UE. Trybunał będzie nadal monitorował te kwoty w przyszłości. |
Trybunał przeanalizował wpływ działań związanych z pandemią COVID-19 na sprawozdanie finansowe
| XXII. W odpowiedzi na pandemię COVID-19 Komisja uruchomiła znaczne zasoby, aby wzmocnić sektory zdrowia publicznego w państwach członkowskich oraz złagodzić skutki społeczno-gospodarcze kryzysu w Unii Europejskiej. Podjęte działania obejmowały sfinansowanie zakupu pilnie potrzebnych środków medycznych, zezwolenie na większą elastyczność w korzystaniu ze wsparcia finansowego ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz udzielanie państwom członkowskim pożyczek na korzystnych warunkach. Inicjatywy te wywarły istotny wpływ finansowy na sprawozdania finansowe. |
| XXIII. W ramach rutynowych procedur kontrolnych Trybunał skontrolował aktywa, zobowiązania, dochody i wydatki UE, w tym w odniesieniu do działań podjętych przez Komisję. W wyniku kontroli stwierdził, że zostały one przedstawione rzetelnie w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym. |
Inne kwestie
| XXIV. Za przedstawienie "pozostałych informacji" odpowiada kierownictwo. Termin ten obejmuje najistotniejsze kwestie finansowe w danym roku, ale nie skonsolidowane sprawozdanie roczne czy sprawozdanie Trybunału na jego temat. Opinia Trybunału na temat skonsolidowanego sprawozdania rocznego nie uwzględnia tych pozostałych informacji, a Trybunał nie formułuje żadnych wniosków na temat ich wiarygodności. W kontekście kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego zadaniem Trybunału jest zaznajomienie się z pozostałymi informacjami i rozważenie, czy w znaczący sposób odbiegają one od skonsolidowanego sprawozdania rocznego bądź czy wiedza zdobyta przez Trybunał w toku kontroli lub w inny sposób wydaje się istotnie zniekształcona. Jeśli Trybunał dojdzie do wniosku, że w pozostałych informacjach występują istotne zniekształcenia, jest zobowiązany zgłosić ten fakt. Trybunał nie zgłasza żadnych uwag w tym zakresie. |
Zadania kierownictwa
| XXV. Zgodnie z art. 310-325 TFUE oraz z rozporządzeniem finansowym kierownictwo odpowiada za sporządzenie i prezentację skonsolidowanego sprawozdania rocznego UE zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także zaprojektowanie, wdrożenie i utrzymywanie systemu kontroli wewnętrznej umożliwiającego sporządzenie i prezentację sprawozdania finansowego, które nie zawiera istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Kierownictwo odpowiada również za dopilnowanie, by ujęte w sprawozdaniu finansowym działania, transakcje finansowe i informacje były zgodne z obowiązującymi przepisami (aktami prawodawczymi, regulacjami, zasadami i normami). Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń UE ponosi Komisja (art. 317 TFUE). |
| XXVI. Przy sporządzaniu skonsolidowanego sprawozdania rocznego kierownictwo odpowiada za ocenę zdolności UE do kontynuacji działalności, za ujawnienie, w stosownych przypadkach, problematycznych kwestii związanych z kontynuacją działalności oraz za prowadzenie rachunkowości przy założeniu kontynuacji działalności, chyba że zamierza zlikwidować jednostkę lub zaprzestać działalności albo nie ma żadnej realnej alternatywy dla likwidacji lub zaprzestania działalności. |
| XXVII. Nadzór nad sprawozdawczością finansową UE należy do zadań Komisji. |
| XXVIII. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym (tytuł XIII) księgowy Komisji ma obowiązek przekazać skonsolidowane sprawozdanie roczne UE do kontroli najpierw w wersji wstępnej do dnia 31 marca kolejnego roku, a w wersji ostatecznej do 31 lipca. Już wstępne sprawozdanie roczne powinno przedstawiać prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej UE. |
| W związku z tym konieczne jest, aby wszystkie pozycje we wstępnej wersji sprawozdania zostały zaprezentowane w formie końcowych obliczeń, tak by Trybunał mógł wykonać powierzone mu zadania zgodnie z tytułem XIII rozporządzenia finansowego we wskazanych terminach. Jakiekolwiek zmiany wstępnej wersji sprawozdania, które zostaną naniesione w ostatecznej wersji sprawozdania, powinny być co do zasady jedynie skutkiem ustaleń Trybunału. |
Zadania Trybunału dotyczące kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego i transakcji leżących u jego podstaw
| XXIX. Celem Trybunału jest uzyskanie wystarczającej pewności, że skonsolidowane sprawozdanie roczne UE nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe, a także przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Wystarczająca pewność oznacza z kolei wysoki poziom pewności, lecz nie stanowi gwarancji, że kontrola wykaże wszystkie przypadki istotnych zniekształceń lub niezgodności, które mogą zaistnieć. Mogą one być spowodowane nadużyciem lub błędem i są uważane za istotne, jeżeli można zasadnie oczekiwać, że pojedynczo lub łącznie wpłyną one na decyzje gospodarcze podejmowane na podstawie skonsolidowanego sprawozdania rocznego. XXX. Jeśli chodzi o dochody, do celów przeprowadzanej przez Trybunał kontroli zasobów własnych opartych na VAT i DNB jako punkt wyjścia przyjmuje się zagregowane dane makroekonomiczne, na podstawie których obliczane są te zasoby, oraz ocenia się stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych do momentu otrzymania wkładów państw członkowskich i uwzględnienia ich w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym. W przypadku tradycyjnych zasobów własnych Trybunał bada rozliczenia organów celnych i analizuje przepływ opłat celnych do momentu otrzymania tych kwot przez Komisję i ujęcia ich w sprawozdaniu rocznym. XXXI. Jeżeli chodzi o wydatki, Trybunał bada transakcje płatnicze po tym, jak wydatki zostaną poniesione, zaksięgowane i zatwierdzone. Badanie to obejmuje wszystkie kategorie płatności w chwili, gdy są one dokonywane, z wyjątkiem zaliczek. Trybunał bada zaliczki po przedstawieniu przez odbiorcę środków dowodów ich właściwego wykorzystania oraz przyjęciu tych dowodów przez daną instytucję lub organ poprzez rozliczenie danej zaliczki, co może mieć miejsce dopiero w kolejnym roku. |
| XXXII. Trybunał stosuje profesjonalny osąd i zachowuje zawodowy sceptycyzm przez cały okres trwania kontroli. Ponadto Trybunał: |
| a) określa i ocenia ryzyko wystąpienia - w wyniku nadużyć lub błędów - istotnych nieprawidłowości w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym lub istotnej niezgodności transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania z wymogami przepisów UE. Trybunał opracowuje i przeprowadza procedury kontroli w odpowiedzi na to ryzyko oraz uzyskuje dowody kontroli, które stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wydania opinii. Przypadki istotnego zniekształcenia lub niezgodności są trudniejsze do wykrycia, jeśli takie zniekształcenie lub niezgodność wynika z nadużycia, a nie z błędu, ponieważ nadużycie może wiązać się ze zmową, fałszerstwem, umyślnymi zaniechaniami, podaniem fałszywych informacji lub obejściem kontroli wewnętrznej. W rezultacie ryzyko, że przypadki te nie zostaną wykryte, jest wyższe; |
| b) dąży do zrozumienia systemu kontroli wewnętrznej istotnego w kontekście odnośnej kontroli, tak by wypracować stosowne procedury kontroli, nie zaś w celu wydania opinii na temat skuteczności kontroli wewnętrznej; |
| c) ocenia stosowność przyjętych przez kierownictwo zasad (polityki) rachunkowości oraz racjonalność szacunków księgowych sporządzonych przez kierownictwo i odnośnych informacji; |
| d) wyraża opinię, czy kierownictwo właściwie prowadziło rachunkowość przy założeniu kontynuacji działalności, oraz, na podstawie uzyskanych dowodów kontroli, ocenia, czy występuje istotny poziom niepewności w odniesieniu do zdarzeń lub uwarunkowań, które mogą podać w istotną wątpliwość zdolność jednostki do kontynuowania działalności. Jeśli Trybunał stwierdzi, że taki poziom niepewności istnieje, ma obowiązek zwrócić uwagę w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym na odpowiednie informacje ujawnione w tym sprawozdaniu bądź - jeśli takie ujawnione informacje są niewystarczające - wydać opinię z zastrzeżeniem. Wnioski Trybunału opierają się na dowodach kontroli uzyskanych do momentu sporządzenia sprawozdania. Przyszłe zdarzenia lub okoliczności mogą jednak spowodować, że jednostka zaprzestanie kontynuowania działalności; |
| e) ocenia ogólną prezentację, strukturę i treść skonsolidowanego sprawozdania rocznego, w tym wszystkie przedstawione w nim informacje, a także orzeka, czy sprawozdanie to odzwierciedla transakcje i zdarzenia leżące u jego podstaw; |
| f) uzyskuje wystarczające i odpowiednie dowody kontroli odnoszące się do informacji finansowych dotyczących jednostek objętych zakresem konsolidacji UE, pozwalające wyrazić opinię na temat skonsolidowanego sprawozdania rocznego i transakcji leżących u jego podstaw. Trybunał jest odpowiedzialny za kierowanie kontrolą, jej nadzorowanie i przeprowadzenie, a także ponosi wyłączną odpowiedzialność za opinię pokontrolną. |
| XXXIII. Trybunał informuje kierownictwo m.in. o planowanym zakresie i terminach przeprowadzenia kontroli, jak również o istotnych ustaleniach, w tym o wszelkich poważnych uchybieniach w systemie kontroli wewnętrznej. |
| XXXIV. Spośród kwestii omówionych z Komisją i innymi skontrolowanymi jednostkami Trybunał wskazuje te, które miały największe znaczenie w kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego i które w związku z tym określane są mianem kluczowych obszarów badania w bieżącym okresie. Trybunał opisuje te kwestie w swoim sprawozdaniu, chyba że przepisy prawa zakazują podania ich do wiadomości publicznej bądź jeśli, w niezmiernie rzadkich przypadkach, Trybunał stwierdzi, że dana kwestia nie powinna zostać poruszona w sprawozdaniu, ponieważ można racjonalnie założyć, że negatywne konsekwencje takiego kroku przeważą nad korzyściami dla interesu publicznego. |
15 lipca 2021 r.
Europejski Trybunał Obrachunkowy
12, rue Alcide De Gasperi - L-1615 Luxemburg
1 Skonsolidowane sprawozdanie finansowe obejmuje bilans, sprawozdanie z finansowych wyników działalności, rachunek przepływów pieniężnych, zestawienie zmian w aktywach netto oraz podsumowanie istotnych zasad rachunkowości i inne informacje dodatkowe (łącznie ze sprawozdawczością dotyczącą segmentów działalności).
2 Sprawozdania z wykonania budżetu obejmują również informacje dodatkowe.
3 Więcej informacji przedstawiono w pkt 1.21-1.26sprawozdania rocznego za 2020 r.
4 Roczne sprawozdanie finansowe UE za 2020 r., pkt 2.9 informacji dodatkowej.
5 Informacja ujawniona w pkt 2.9 informacji dodatkowej do rocznych sprawozdań UE za lata 2014-2020.
6 Obejmują one rozliczenia międzyokresowe bierne w wysokości 64,4 mld euro po stronie zobowiązań oraz, po stronie aktywów, kwotę 43,4 mld euro, o którą pomniejszono wartość zaliczek.