Decyzja 2010/402/UE w sprawie planowanej przez Niderlandy pomocy państwa, przyznającej producentom wyrobów ceramicznych zwolnienie z podatku na ochronę środowiska C 5/09
Dz.U.UE.L.2010.186.32
Akt indywidualnyDECYZJA KOMISJI
z dnia 15 grudnia 2009 r.
w sprawie planowanej przez Niderlandy pomocy państwa, przyznającej producentom wyrobów ceramicznych zwolnienie z podatku na ochronę środowiska C 5/09 (ex N 210/08)
(Jedynie tekst w języku niderlandzkim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2010/402/UE)
(Dz.U.UE L z dnia 19 lipca 2010 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanym artykułem(1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1) Pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. Niderlandy zgłosiły plan dotyczący zwolnienia producentów wyrobów ceramicznych z podatku od energii w odniesieniu do gazu ziemnego. W dniu 6 czerwca 2008 r. Komisja wystąpiła o przedstawienie dodatkowych informacji; Niderlandy odpowiedziały pismem z dnia 16 września 2008 r. W dniu 16 października 2008 r. odbyło się spotkanie pracowników Komisji z przedstawicielami Niderlandów. W dniu 17 listopada 2008 r. Komisja zadała szereg dodatkowych pytań; Niderlandy udzieliły odpowiedzi w piśmie z dnia 19 grudnia 2008 r.
(2) Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. Komisja poinformowała Niderlandy o swojej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") w odniesieniu do przedmiotowej pomocy(2).
(3) W dniu 25 kwietnia 2009 r. decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej(3). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawiania uwag na temat środka pomocy.
(4) W dniu 26 maja 2009 r. Niderlandy przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania.
(5) Komisja otrzymała także uwagi od innych zainteresowanych stron. Przekazała je Niderlandom, aby mogły się do nich ustosunkować; Niderlandy odpowiedziały na przekazane uwagi pismem z dnia 7 lipca 2009 r.
(6) W dniu 7 października 2009 r. Komisja zwróciła się do Niderlandów na piśmie, aby wyjaśnić na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiotowej sprawie, przy tej okazji poprosiła Niderlandy o przedstawienie do dnia 13 października 2009 r. wszelkich uwag, które miałyby zostać uwzględnione przed wydaniem ostatecznej decyzji.
(7) Niderlandy zwróciły się o przedłużenie terminu, w związku z czym pismem z dnia 16 października 2009 r. został on przedłużony do dnia 1 listopada 2009 r. Niderlandy udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 30 października 2009 r.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS POMOCY
(8) W Niderlandach wykorzystanie produktów energetycznych podlega opodatkowaniu na mocy ustawy o podatkach na ochronę środowiska(4); na mocy tej ustawy obowiązuje degresywna stawka podatku, uzależniona od poziomu zużycia energii przez przedsiębiorstwo(5).
(9) W ramach przedmiotowego środka pomocy Niderlandy planują zwolnienie z podatku dostaw gazu ziemnego wykorzystywanego w instalacjach służących do produkcji wyrobów ceramicznych. Proponowane zwolnienie miałoby zastosowanie tylko do gazu ziemnego wykorzystywanego na potrzeby produkcji w niderlandzkim przemyśle ceramicznym i nie miałoby zastosowania do gazu wykorzystywanego w innych procesach mineralogicznych prowadzonych na terenie Niderlandów(6).
(10) Proponowane zwolnienie zostałoby wprowadzone w wyniku zmiany obowiązującej obecnie ustawy o podatkach na ochronę środowiska.
(11) Zgodnie ze zgłoszeniem budżet na lata 2008-2013 wynosi 4 miliony EUR w skali rocznej.
(12) Okres obowiązywania środka pomocy jest nieograniczony, ponieważ Niderlandy uważają, że środek ten nie stanowi pomocy państwa (zob. sekcja IV poniżej).
(13) Beneficjentami środka miałyby być przedsiębiorstwa przemysłu ceramicznego w Niderlandach(7).
(14) Niderlandy uważają, że zwolnienie jest potrzebne w celu przywrócenia równych szans niderlandzkiemu przemysłowi ceramicznemu na rynku wewnętrznym. Niderlandy nawiązują do wyjątkowej sytuacji, w jakiej znajduje się niderlandzki sektor ceramiczny w porównaniu z sytuacją konkurentów w krajach sąsiednich. W odróżnieniu od sąsiednich krajów, w których stosuje się suchą glinę, w niderlandzkim przemyśle ceramicznym - ze względu na położenie geograficzne - wykorzystuje się mokrą glinę, wymagającą większych ilości energii w celu uzyskania takiego samego wyniku końcowego. Ponadto Niderlandy utrzymują, że konkurencyjni producenci w Belgii, Niemczech i Szwecji są na przykład zwolnieni z wszelkich podobnych podatków od energii.
(15) Niderlandy potwierdziły, że środek wejdzie w życie jedynie, jeśli zostanie zatwierdzony przez Komisję.
III. DECYZJA O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(16) Komisja miała wątpliwości, czy proponowana pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, ze względu na przyjęte założenie, że zwolnienie podatkowe dla niderlandzkiego przemysłu ceramicznego nie jest uzasadnione charakterem i ogólną strukturą krajowego systemu podatkowego. Środek ma charakter selektywny, ponieważ korzystałby z niego jedynie niderlandzki przemysł ceramiczny, a zwolnienie byłoby finansowane przy użyciu zasobów państwowych. Środek zakłóca ponadto konkurencję lub grozi jej zakłóceniem oraz ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ proponowane zwolnienie podatkowe wpłynie bezpośrednio na koszty produkcji i w związku z tym poprawi pozycję konkurencyjną beneficjentów na właściwych rynkach produktów ceramicznych, na których prowadzą działalność, które to rynki są otwarte na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Komisja uznała, że środek będzie skutkował pomocą państwa dla niderlandzkiego przemysłu ceramicznego, i stwierdziła, że taka pomoc może być zatwierdzona wyłącznie wówczas, gdy spełni warunki określone w rozdziale 4 ("pomoc w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska") wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (zwanych dalej "wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska" lub "wytycznymi")(8). Ponieważ Niderlandy nie dostarczyły informacji potrzebnych do przeprowadzenia oceny na tej podstawie, Komisja nie była w stanie stwierdzić, czy środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem, i w związku z tym zdecydowała o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
IV. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ NIDERLANDY
(17) Niderlandy stwierdziły, że zgłosiły sprawę przede wszystkim ze względu na pewność prawa i zwróciły się do Komisji o sprawdzenie, czy przedmiotowy środek nie stanowi pomocy państwa.
(18) Niderlandy uznały, że selektywny charakter zwolnienia znajduje uzasadnienie w charakterze i ogólnej strukturze krajowego systemu podatkowego.
(19) Podatek od energii wprowadzono, aby opodatkować energię elektryczną i produkty energetyczne wykorzystywane jako paliwo opałowe lub paliwo silnikowe. W związku z tym, włączenie do systemu opodatkowania energii zwolnienia dla procesu, w którym gaz ziemny nie jest stosowany w charakterze paliwa opałowego lub silnikowego, jest zgodne z charakterem i ogólną strukturą ram odniesienia, a mianowicie obowiązującego systemu opodatkowania energii. W przepisach dotyczących podatku od energii przewidziano zwolnienie podatkowe dla dostaw gazu ziemnego wykorzystywanego w innym charakterze niż paliwo(9). Z podatku od energii zwolniono także dostawy energii elektrycznej przeznaczonej do przeprowadzania procesów, w których ma ona podwójne zastosowanie, takich jak redukcja chemiczna oraz procesy elektrolityczne i metalurgiczne(10). Również w przepisach dotyczących opodatkowania węgla przewidziano zwolnienie podatkowe dla węgla wykorzystywanego w innym charakterze niż paliwo oraz dla węgla o podwójnym zastosowaniu(11). Należało zatem wprowadzić także zwolnienie podatkowe dla dostaw gazu ziemnego, wykorzystywanego w instalacjach służących do produkcji wyrobów ceramicznych. Proces ceramiczny odpowiada procesowi z podwójnym zastosowanie produktu energetycznego, ponieważ w tym przypadku gaz ziemny nie jest stosowany wyłącznie jako paliwo opałowe lub paliwo silnikowe. Niderlandy zwróciły uwagę, że zwolnienie z podatku dostaw gazu ziemnego wykorzystywanego w instalacjach służących do produkcji wyrobów ceramicznych miało zostać włączone do zmienionego art. 64 ustawy o podatkach na ochronę środowiska, a więc przepisu dotyczącego zwolnienia z podatku innych form podwójnego zastosowania produktów energetycznych.
(20) Powołując się na art. 2 ust. 4 lit. b) dyrektywy w sprawie opodatkowania energii oraz na protokół Rady dotyczący tej dyrektywy(12), Niderlandy stwierdziły, że dodanie przepisu przewidującego zwolnienie dla dostaw gazu ziemnego, wykorzystywanego do przeprowadzania wspomnianego procesu mineralogicznego, tj. do produkcji wyrobów ceramicznych, jest zgodne z charakterem i ogólną strukturą niderlandzkiego systemu opodatkowania energii.
(21) Zwolnieniem należy objąć jedynie procesy ceramiczne, a nie wszystkie procesy mineralogiczne, ponieważ w odróżnieniu od pozostałych procesów mineralogicznych tradycyjny proces ceramiczny jest nieodwracalny (glina zostaje zamieniona w wyrób ceramiczny).
(22) Ponadto Niderlandy nawiązały do wyjątkowej sytuacji, w jakiej znajduje się niderlandzki sektor ceramiczny w porównaniu z sytuacją konkurentów w krajach sąsiednich. W odróżnieniu od sąsiednich krajów, w których stosuje się suchą glinę, w niderlandzkim przemyśle ceramicznym - ze względu na położenie geograficzne - wykorzystuje się mokrą glinę (pochodzącą z Alp i osadzającą się w rzekach na terytorium Niderlandów), wymagającą użycia większej ilości energii w celu uzyskania takiego samego efektu końcowego(13).
(23) Ponadto konkurencyjni producenci w Belgii, Niemczech i Szwecji są na przykład zwolnieni z wszelkich podobnych podatków od energii. Co więcej, ceny zużycia gazu ziemnego w Niderlandach są wysokie. Także pod tym względem niderlandzki przemysł ceramiczny znajduje się w niekorzystnym położeniu w porównaniu z sektorem produkcji wyrobów ceramicznych w krajach sąsiednich.
(24) Zdaniem Niderlandów powyższe czynniki pokazują, że selektywny charakter środka jest uzasadniony charakterem i ogólną strukturą niderlandzkiego systemu opodatkowania energii. W związku z tym Niderlandy uznały, że zwolnienie podatkowe nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(25) Proponowane zwolnienie podatkowe ograniczy w pewnym stopniu niekorzystną sytuację niderlandzkiego przemysłu ceramicznego, umożliwiając w ten sposób częściowe przywrócenie równych szans tego przemysłu na rynku wewnętrznym.
(26) Alternatywnie, Niderlandy zwróciły się do Komisji o zatwierdzenie pomocy na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Pomoc jest konieczna ze względu na nierówne warunki konkurencji na rynku wewnętrznym. Jest proporcjonalna, ponieważ środek będzie miał zastosowanie tylko do gazu ziemnego stosowanego w instalacjach i nie będzie miał zastosowania do energii elektrycznej wykorzystywanej do produkcji wyrobów ceramicznych. Pomoc jedynie częściowo wyrównuje szanse niderlandzkiego przemysłu ceramicznego, w związku z czym należy ją uznać za proporcjonalną. Ponadto nie spowodowałaby niezgodnego z prawem zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym.
(27) Niderlandy stwierdziły poza tym, że dyrektywa w sprawie opodatkowania energii nie ma zastosowania do procesów mineralogicznych, ponieważ wyłączenie tego rodzaju procesów z zakresu stosowania dyrektywy jest zgodne z charakterem i ogólną strukturą systemu podatkowego. W związku z tym państwa członkowskie mogą samodzielnie decydować, czy takie formy użytkowania energii mają podlegać opodatkowaniu. Proponowany środek nie doprowadziłby do zakłócenia konkurencji, lecz raczej do większego zharmonizowania opodatkowania produktów energetycznych, w związku z czym nie jest sprzeczny z interesem Wspólnoty.
V. UWAGI ZGŁOSZONE PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY
(28) Uwagi dotyczące decyzji Komisji o wszczęciu postępowania zgłosiła organizacja handlowa VKO (Stichting Verenigde Keramische Organisaties). VKO podziela opinię Niderlandów, że zwolnienie podatkowe jest uzasadnione charakterem i ogólną strukturą krajowego systemu podatkowego i że w związku z tym środek ten nie stanowi pomocy państwa. Uwagi VKO są zbliżone do uwag Niderlandów. Podobnie jak Niderlandy VKO uważa, że zwolnienia podatkowego nie można traktować jako środka pomocy na ochronę środowiska, ponieważ nie
realizuje ono żadnego celu w zakresie ochrony środowiska. Ocenianie środka na podstawie wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska nie byłoby zatem właściwe.
VI. OCENA
ISTNIENIE POMOCY
(29) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE "wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi".
KORZYŚĆ
(30) Zdaniem Niderlandów środek nie przyznaje żadnej korzyści, natomiast wyrównuje szanse niderlandzkiego przemysłu ceramicznego.
(31) Komisja jest zdania, że zwolnienie podatkowe stanowi korzyść dla przedsiębiorstw działających w przemyśle ceramicznym w Niderlandach, które skorzystałyby w wyniku ulgi podatkowej, ponieważ zmniejszyłaby ona opłaty, które w przeciwnym wypadku weszłyby w skład kosztów operacyjnych(14).
ZASOBY PAŃSTWOWE I MOŻLIWOŚĆ PRZYPISANIA ICH PAŃSTWU
(32) Niderlandy uważają, że środek nie byłby finansowany z zasobów państwowych, ponieważ finansowanie zwolnienia nie ma wpływu na budżet(15). Nie korzystano by zatem z zasobów państwowych. VKO wysuwa podobny argument.
(33) Komisja stoi na stanowisku, że środek dotyczy ulgi podatkowej, którą finansowałoby państwo niderlandzkie, rezygnując z zasobów państwowych. Innymi słowy proponowane zwolnienie podatkowe powoduje, że państwo niderlandzkie traci dochody podatkowe. Nawet gdyby wyższa stawka podatku energetycznego od gazu ziemnego w najwyższej transzy kompensowała pośrednio finansowanie zwolnienia, wniosek ten nie uległby zmianie. Komisja zwraca uwagę, że Niderlandy przyznały, iż w porównaniu z obecnym systemem podatkowym środek prowadzi do powstania korzyści o wartości szacowanej na 4 mln EUR rocznie bez obowiązku zwrotnego ze strony odbiorców(16). Proponowany środek można przypisać Niderlandom, ponieważ wynika bezpośrednio ze zmiany obowiązujących przepisów krajowych.
SELEKTYWNY CHARAKTER ŚRODKA
(34) Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii stanowi, że dyrektywa nie ma zastosowania do zużycia energii w procesach mineralogicznych i niektórych innych zastosowań produktów energetycznych i energii elektrycznej, zatem decyzję dotyczącą ewentualnego opodatkowania omawianych procesów i postanowienie, czy opodatkowuje się je w całości czy tylko częściowo, pozostawia się państwom członkowskim. Jednak niezależnie od dyrektywy w kwestiach dotyczących pomocy państwa wspólnotowy dorobek prawny jest w każdym przypadku wiążący dla państw członkowskich. Oznacza to, że selektywny charakter przedmiotowego środka oraz istnienie pomocy państwa należy ocenić, odnosząc się do krajowego systemu opodatkowania energii.
(35) Istnieje aktualne orzecznictwo w sprawie interpretacji selektywności. W wyroku w sprawie Gibraltaru przyjęta została standardowa analiza pomocy państwa odnośnie do spraw związanych z podatkami(17). Sąd stwierdził, że należy przeprowadzić analizę, która obejmuje: (i) określenie ram odniesienia, (ii) określenie odstępstwa od ram odniesienia i (iii) określenie, czy odstępstwo jest usprawiedliwione charakterem lub ogólną strukturą systemu podatkowego (to znaczy, czy odstępstwo pochodzi bezpośrednio od podstawowych albo przewodnich zasad systemu podatkowego w zainteresowanym państwie członkowskim).
(36) Niderlandy wyjaśniły, że ich system opodatkowania energii, który stanowi ramy odniesienia, ma na celu opodatkowanie energii elektrycznej i produktów energetycznych, stosowanych jako paliwo opałowe lub paliwo silnikowe. Niderlandy uważają zatem, że zwolnienie niektórych zastosowań z podatku jest zgodne z ich krajowym systemem opodatkowania energii, jak wyjaśniono w motywie 19. Zdaniem Niderlandów dodatkowe zwolnienie, wprowadzane obecnie dla procesów ceramicznych, wpisuje się w tę ogólną strukturę.
(37) Niderlandy utrzymują ponadto, że odejście od ram odniesienia, tj. odmienne traktowanie przemysłu ceramicznego pod względem podatkowym, jest uzasadnione obiektywną różnicą między surowcem wykorzystywanym do produkcji wyrobów ceramicznych i materiałem wykorzystywanym w pozostałych procesach mineralogicznych. W przeciwieństwie do innych procesów tego typu tradycyjny proces ceramiczny jest nieodwracalny.
(38) Komisja nie po raz pierwszy przeprowadziła ocenę zwolnień procesów mineralogicznych z podatków od energii: dokonała tego w szczególności w decyzji z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie N 820/06 dotyczącej zwolnień podatkowych dla niektórych procesów energochłonnych w Niemczech. Komisja zdecydowała wówczas, że środek nie zawiera elementów pomocy państwa. Zajęła się w szczególności wewnętrzną logiką niemieckiego systemu opodatkowania energii, zgodnego z podejściem przyjętym w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii, według którego paliwo podlega opodatkowaniu tylko w przypadku gdy wykorzystywane jest jako paliwo opałowe lub paliwo silnikowe. Niemcy konsekwentnie zwalniały z podatku każde podwójne zastosowanie i wszystkie możliwe procesy mineralogiczne objęte dyrektywą, a także przyjęły takie samo podejście w całym systemie opodatkowania energii. Komisja stwierdziła, że zwolnienie podatkowe było zgodne z charakterem i ogólną strukturą krajowego systemu opodatkowania energii.
(39) W tym przypadku zgłoszone zwolnienie podatkowe ma zastosowanie tylko do niderlandzkiego przemysłu ceramicznego i w odróżnieniu od niemieckiego środka nie obejmuje wszystkich procesów mineralogicznych; w związku z tym Komisja jest zdania, że proponowane zwolnienie nie wynika bezpośrednio z podstawowych lub przewodnich zasad niderlandzkiego systemu opodatkowania energii. Niderlandy i VKO utrzymują, że istnieje obiektywna różnica między surowcem wykorzystywanym do produkcji wyrobów ceramicznych i materiałem wykorzystywanym w innych procesach mineralogicznych(18) z uwagi na fakt, że procesy ceramiczne są nieodwracalne; jednak taki tok rozumowania nie wyjaśnia, z punktu widzenia struktury krajowego systemu opodatkowania energii, będącego podstawą zwolnienia, dlaczego inne procesy mineralogiczne, w których także wykorzystuje się gaz ziemny do celów produkcyjnych, np. w produkcji szkła, nie kwalifikują się do zwolnienia. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniem, zawartym w motywie 22 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, produkty energetyczne powinny zasadniczo stanowić przedmiot ram wspólnotowych, jeżeli są wykorzystywane jako paliwa opałowe lub paliwa silnikowe. W tym właśnie duchu w art. 2 ust. 4 dyrektywy wyłącza się procesy mineralogiczne. W przypadku takich procesów uznaje się, że paliwo jest stosowane nie jako paliwo silnikowe lub paliwo opałowe, lecz jako produkt wspierający proces chemiczny. W odniesieniu do wyłączenia wszystkich procesów mineralogicznych z zakresu stosowania dyrektywy w sprawie opodatkowania energii wspólnym elementem jest zatem wykorzystywanie paliwa do przeprowadzania procesów chemicznych, a nie jako paliwa opałowego lub silnikowego. Zwolnienie podatkowe obejmujące przedmiotowe procesy(19) byłoby uzasadnione wyłącznie wówczas, gdyby miałoby zastosowanie do wszystkich procesów mineralogicznych bez wyjątku, zapewniając w ten sposób ich jednolite traktowanie(20). Jak wskazano, byłoby to zgodne z rozumowaniem przyjętym przez Komisję w sprawie N 820/06. W tym kontekście uwagi, że w różnych procesach mineralogicznych mogą być wykorzystywane różne surowce oraz że proces ceramiczny może być nieodwracalny, nie są istotne.
(40) Ponadto z przebiegu prac parlamentarnych nad ustawą wynika, że celem planowanego środka jest poprawa międzynarodowej pozycji konkurencyjnej przemysłu ceramicznego w Niderlandach(21). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jasno wynika, że fakt, iż środek może spowodować większe ujednolicenie obciążeń w danym sektorze z obciążeniami konkurentów w innych państwach członkowskich, nie zmienia faktu, że stanowi on pomoc(22).
(41) W związku z tym Komisja stwierdza, że zwolnienie z podatku ma selektywny charakter, ponieważ sprzyja produkcji niektórych towarów oraz de facto niektórym przedsiębiorcom, dlatego też nie może być uzasadnione na podstawie ogólnej struktury krajowego systemu opodatkowania energii.
ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI ORAZ WPŁYW NA WYMIANĘ HANDLOWĄ
(42) Organizacja VKO zakwestionowała wniosek Komisji, według którego środek ten spowoduje zakłócenie konkurencji lub będzie grozić jej zakłóceniem na właściwych rynkach w sektorze ceramicznym, ponieważ w ramach proponowanego środka pokryta zostanie znaczna część kosztów operacyjnych, co umożliwi beneficjentom naliczanie niższej ceny za ich produkty ceramiczne. Według VKO koszty dostaw i stosowania energii stanowią wielokrotność kosztu podatku od energii.
(43) Komisja uważa powyższy argument za nieistotny. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości poprawa pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa wynikająca z wprowadzenia środka stanowiącego pomoc państwa zazwyczaj wskazuje, że zakłócana jest konkurencja w stosunku do innych konkurencyjnych przedsiębiorstw, które nie otrzymują takiej pomocy(23). Ponadto sam fakt, że środek "grozi zakłóceniem konkurencji" powoduje, że wchodzi on w zakres art. 107 ust. 1 TFUE. Przedmiotowe zwolnienie z podatku może spowodować zakłócenie konkurencji na rynku wyrobów ceramicznych, ponieważ prowadzi ono do zmniejszenia kosztów operacyjnych beneficjentów. Ponadto celem proponowanego środka jest w rzeczywistości poprawa międzynarodowej pozycji konkurencyjnej niderlandzkiego przemysłu ceramicznego. Niderlandy stwierdziły, że zwolnienie z podatku umożliwi przynajmniej w pewnym stopniu przywrócenie równych szans przemysłu na rynku wewnętrznym. Zgodnie z logiką należy przyjąć, nawet jeśli brakuje szczegółowych danych uzasadniających wpływ środka na konkurencję w sektorze ceramicznym, że środek ten może zakłócić konkurencję na właściwych rynkach produktów ceramicznych.
(44) Niderlandy wyjaśniły, że przemysł ceglarski w Niderlandach, którego udział w zużyciu gazu ziemnego i energii przez niderlandzki przemysł ceramiczny wynosi od 85 do 90 %, zatrudnia około 1 500 osób. W 2008 r. podsektor ten osiągnął obrót w wysokości około 370 mln EUR. Niderlandzki przemysł ceglarski eksportuje około 20 % rocznej produkcji, natomiast import stanowi 8 % rocznej produkcji w Niderlandach. Ze względu na ciężar cegieł właściwy rynek został zdefiniowany jako obszar rozciągający się w promieniu 250 km od zakładu produkcyjnego. W związku z tym właściwymi rynkami konkurencyjnymi dla tego podsektora są Zjednoczone Królestwo, Niemcy i Belgia.
(45) W piśmie z dnia 26 maja 2009 r. Niderlandy zwróciły się do Komisji z prośbą o uzasadnienie, również w oparciu o wielkości liczbowe, jej wniosku, zgodnie z którymi proponowany środek powodował zakłócenie konkurencji lub groził zakłóceniem konkurencji na właściwych rynkach sektora ceramicznego, w odniesieniu do danych niderlandzkiego centralnego urzędu statystycznego (Centraal Bureau voor de Statistiek), które Niderlandy przedłożyły Komisji na wstępnym etapie dochodzenia, a w szczególności do danych dotyczących przywozu i wywozu cegieł przedstawionych w tabelach 1 i 2.
Tabela 1.
Wywóz niderlandzkich cegieł do Niemiec i Belgii
| Rok | Procent | Udział w EUR |
| 2007 | 59 % łącznej kwoty 255 mln EUR | 150 mln EUR |
| 2006 | 64 % łącznej kwoty 234 mln EUR | 150 mln EUR |
| 2005 | 68 % łącznej kwoty 213 mln EUR | 145 mln EUR |
| 2004 | 74 % łącznej kwoty 242 mln EUR | 180 mln EUR |
| 2003 | 82 % łącznej kwoty 234 mln EUR | 191 mln EUR |
| 2002 | 80 % łącznej kwoty 183 mln EUR | 146 mln EUR |
| 2001 | 95 % łącznej kwoty 189 mln EUR | 180 mln EUR |
(46) Dane w tabeli 1, zdaniem władz niderlandzkich, powinny być analizowane w świetle następujących okoliczności. Na początku tego stulecia na rynkach budownictwa mieszkaniowego w Niemczech i Niderlandach panowała głęboka stagnacja (w roku 2000/2001 niemiecki przemysł ceglarski odnotował stratę na poziomie prawie 20 % obrotów i sprzedaży). Później sytuacja na niderlandzkim i niemieckim rynku budownictwa mieszkaniowego uległa poprawie, osiągając rekordowe wyniki w latach 2006 i 2007. Zdaniem władz niderlandzkich z danych przedstawionych przez niemieckie stowarzyszenie producentów płytek ceramicznych (Ziegelverband) wynika, że od roku 2004/2005 w przemyśle niemieckim nastąpiło ożywienie. Jednak Niderlandy zwracają uwagę na fakt, że z danych niderlandzkiego centralnego urzędu statystycznego wynika, iż wywóz cegieł niderlandzkich od tego momentu znacznie zmalał. Krótko mówiąc, na
początku tego stulecia przemysł niemiecki i przemysł niderlandzki odnotowały znaczne straty na rynku niemieckim, jednak niemiecki sektor ceglarski zyskał dzięki ożywieniu na niemieckim rynku budownictwa mieszkaniowego, czego nie można powiedzieć o niderlandzkich producentach cegieł. Według władz niderlandzkich znajduje to potwierdzenie w danych dotyczących przywozu z Niemiec przedstawionych w tabeli 2.
Tabeli 2.
Przywozy z Niemiec do Niderlandów
| Rok | Procent | Udział w EUR |
| 2007 | 42 % łącznej kwoty 91 mln EUR | 36 mln EUR |
| 2006 | 25 % łącznej kwoty 101 mln EUR | 25 mln EUR |
| 2005 | 22 % łącznej kwoty 82 mln EUR | 18 mln EUR |
| 2004 | 17 % łącznej kwoty 121 mln EUR | 21 mln EUR |
| 2003 | 16 % łącznej kwoty 110 mln EUR | 18 mln EUR |
| 2002 | 18 % łącznej kwoty 107 mln EUR | 20 mln EUR |
| 2001 | 11 % łącznej kwoty 124 mln EUR | 14 mln EUR |
| 2000 | 12 % łącznej kwoty 155 mln EUR | 19 mln EUR |
(47) Władze Niderlandów zwracają uwagę na fakt, że dane w tabeli 2 odzwierciedlają znaczny wzrost przywozu niemieckich cegieł do Niderlandów, począwszy od roku 2006/2007. Dane za pierwszy kwartał 2008 r. przedłożone przez Niderlandy pokazują, że ta tendencja się utrzymuje. Według władz niderlandzkich od sierpnia 2006 r. niemiecki przemysł ceramiczny zwolniony był z podatku od energii, przy czym zwolnienie to weszło w życie w dniu 1 stycznia 2004 r.
Tabela 3.
Wywóz z Niderlandów do państw członkowskich innych niż Belgia i Niemcy (głównie do Wielkiej Brytanii i Irlandii)
| Rok | Procent | Udział w EUR |
| 2007 | 40 % łącznej kwoty 255 mln EUR | 102 mln EUR |
| 2006 | 37 % łącznej kwoty 234 mln EUR | 86 mln EUR |
| 2005 | 32 % łącznej kwoty 213 mln EUR | 68 mln EUR |
| 2004 | 17 % łącznej kwoty 242 mln EUR | 41 mln EUR |
| 2003 | 10 % łącznej kwoty 234 mln EUR | 23 mln EUR |
| 2002 | 18 % łącznej kwoty 183 mln EUR | 32 mln EUR |
| 2001 | 12 % łącznej kwoty 189 mln EUR | 23 mln EUR |
(48) Na podstawie powyższych danych liczbowych władze Niderlandów stwierdziły, że istotnym czynnikiem tłumaczącym zwiększony wywóz do tych krajów jest bardzo korzystny kurs wymiany GBP i EUR. Utrzymują, że czynnik ten rekompensuje wysokie koszty transportu.
(49) Komisja zgadza się, że te informacje wskazują, iż w odniesieniu do wywozu cegieł z Niderlandów Niemcy i Belgia straciły na znaczeniu jako kraje docelowe w latach 1998-2007, że przywóz niemieckich cegieł do Niderlandów wzrósł w latach 2000-2007 oraz że wywóz do krajów innych niż Niemcy i Belgia (głównie do Wielkiej Brytanii i Irlandii) wzrósł w okresie 2001-2007. W odniesieniu do danych przedstawionych dla innych krajów, szczególnie dla Wielkiej Brytanii i Irlandii, wzrost wywozu wynika głównie z korzystnego kursu wymiany walut.
(50) Dane te stanowią źródło informacji o przepływie produktów sektora ceglarskiego pomiędzy Niderlandami a sąsiednimi krajami, tj. Niemcami, Belgią i Wielką Brytanią, jednak nie pozwalają wysnuć wniosku, że przedmiotowy środek podatkowy nie jest zdolny zakłócić konkurencji na właściwych rynkach przemysłu ceramicznego. Jak już jednak zostało powiedziane, wystarczy, że istnieje możliwość takich zakłóceń, aby środek wpisywał się w zakres art. 107 ust. 1 TFUE.
(51) Środek prawdopodobnie będzie miał wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi, ponieważ produkty ceramiczne są nabywane i sprzedawane w ramach handlu międzynarodowego, jak wynika z danych statystycznych przedstawionych przez władze Niderlandów, zawartych w tabelach 1, 2 i 3.
WNIOSEK
(52) W świetle powyższych informacji Komisja uważa, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa objętą zakresem art. 107 ust. 1 TFUE.
ZGODNOŚĆ POMOCY Z PRAWEM
(53) Niderlandy postąpiły zgodnie z wymogami art. 108 ust. 3 TFUE, zgłaszając środek pomocy przed jego wdrożeniem.
ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM WPROWADZENIE
(54) Komisja jest zdania, że proponowane zwolnienie należało ocenić w świetle wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Tego rodzaju zwolnienie z podatku na ochronę środowiska, będące przedmiotem zgłoszenia, zostało wyraźnie omówione w rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska "Pomoc w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska". Na potrzeby oceny wspomnianego zwolnienia podatkowego rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska należy uznać za dostatecznie szczegółowy. Środek nie może zatem zostać oceniony w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jak utrzymywały Niderlandy.
(55) Niderlandy zgadzają się z Komisją, że proponowany środek należy postrzegać jako "zwolnienie z podatku na ochronę środowiska" w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska(24). Uważają jednak, że to nie wystarcza, aby środek objąć zakresem wspomnianych wytycznych. W opinii Niderlandów środek nie spełnia wymogu określonego w pkt 151 wytycznych, w którym mowa o środku, który "przyczynia się co najmniej pośrednio do poprawy poziomu ochrony środowiska", ponieważ proponowanemu zwolnieniu nie przyświeca taki cel.
(56) Ten tok myślenia jest nie do przyjęcia. Zarówno z tytułu rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska ("Pomoc w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska"), jak i pierwszej części pkt 151, która brzmi identycznie, wyraźnie wynika, że rozdział ten ma zastosowanie do proponowanej pomocy. Rozdział zawiera szczegółowe przepisy wyjaśniające okoliczności, w których zwolnienia z podatków na ochronę środowiska są uznawane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. W pkt 151 wytycznych ustanowiono ogólny warunek zgodności z rynkiem wewnętrznym w przypadku zwolnień z podatków na ochronę środowiska w rozumieniu rozdziału 4. Zgodnie z nim pomoc można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym tylko w przypadku gdy "przyczynia się co najmniej pośrednio do poprawy poziomu ochrony środowiska".
(57) Aby wyjaśnić zasadność pkt 151 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, Komisja zwraca uwagę, że zwolnienie z podatku środowiskowego może pozwolić na wprowadzenie lub utrzymanie wysokich stawek krajowych podatków na ochronę środowiska dla innych przedsiębiorstw, może więc mieć, przynajmniej pośrednio, pozytywne skutki dla środowiska(25). Dla Komisji niezrozumiałe są argumenty, wysuwane przez Niderlandy czy VKO w celu wykazania, że proponowane zwolnienie przyczyniłoby się do dalszego stosowania przedmiotowego niderlandzkiego podatku na ochronę środowiska. Niderlandy co prawda twierdzą, że najwyższa stawka podatku uległaby zwiększeniu wraz z wejściem w życie zwolnienia, ale czynią to jedynie w tym celu, by dowieść, że proponowane zwolnienie nie prowadziłoby do utraty zasobów państwowych, i nawet nie próbują dowieść, iż proponowane zwolnienie jest niezbędne w celu umożliwienia takiego zwiększenia. Nie wykazano więc, że środek jest zgodny z pkt 151 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(58) Komisja zwróciła się do Niderlandów o informacje, umożliwiające jej przeprowadzenie oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym w oparciu o kryteria określone w rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności i proporcjonalności pomocy i jej skutków dla sektora ceramicznego, zgodnie z wymogami pkt 155-159 wytycznych(26).
(59) W odniesieniu do konieczności pomocy Komisja zadała kilka szczegółowych pytań, by ocenić, czy możliwe byłoby przerzucenie na klientów znacznego wzrostu kosztów produkcji w niderlandzkim przemyśle ceramicznym (z powodu podatku na ochronę środowiska) bez istotnego ograniczenia sprzedaży. Poprosiła również o informacje dotyczące w szczególności następujących kwestii: wielkości sprzedaży produkcji przemysłu ceramicznego na właściwych rynkach z ostatnich 10 lat; stawki podatku od energii i łącznej kwoty zapłaconego podatku; łącznych kosztów energii w przeliczeniu na przedsiębiorstwo z ostatnich 10 lat; szacunków dotyczących elastyczności cenowej produktów przemysłu ceramicznego na właściwych rynkach; szacunków dotyczących spadku sprzedaży lub zysków, lub obu tych wielkości; informacji na temat przepływów handlowych w niderlandzkim przemyśle ceramicznym do Niderlandów z właściwych rynków geograficznych oraz z Niderlandów na właściwe rynki geograficzne; udziału poszczególnych beneficjentów we właściwych rynkach geograficznych; oraz wszelkich innych czynników, które mogą odgrywać rolę przy ocenie zakresu przerzucenia kosztów. Komisja zadała Niderlandom również pytania dotyczące proporcjonalności pomocy w odniesieniu do pkt 159 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
OCENA
Uwagi wstępne
(60) W odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 7 października 2009 r. Niderlandy dostarczyły informacji dotyczących hipotetycznego przeciętnego producenta cegieł w Niderlandach(27). Niderlandy stwierdziły, że nie mogły odpowiedzieć na pytania Komisji w odniesieniu do wszystkich podsektorów niderlandzkiego przemysłu ceramicznego, ponieważ w niektórych podsektorach, takich jak produkcja płytek, rur ceramicznych i ceramicznych wyrobów sanitarnych, istniał tylko jeden niderlandzki dostawca. W odniesieniu do producentów cegieł można było przedstawić reprezentatywną sytuację, ponieważ w tamtym czasie w Niderlandach istniało 13 producentów, posiadających około 40 zakładów produkcyjnych w różnych lokalizacjach. W pozostałych przypadkach, jak np. ceramika dekoracyjna, Niderlandy uznały, że ze względu na bardzo krótki termin zebranie wystarczających informacji o odnośnym podsektorze nie jest możliwe.
(61) Komisja pragnie zaznaczyć, że w decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 11 lutego 2009 r. znalazło się stwierdzenie o przekazaniu prośby o dodatkowe informacje już na wstępnym etapie dochodzenia - w tym o informacje na temat różnych segmentów przemysłu ceramicznego określonych przez Niderlandy; informacje te nie zostały jednak przekazane.
(62) Komisja uważa, że informacje na temat hipotetycznego przeciętnego producenta cegieł nie są wystarczające, aby dokonać oceny zgodności proponowanego zwolnienia podatkowego ze wspólnym rynkiem w odniesieniu do całości niderlandzkiego przemysłu ceramicznego, ponieważ jednego konkretnego przeciętnego producenta nie można uznać za reprezentatywnego dla całego przemysłu. Jak podkreśliły same Niderlandy w związku z przedłożonymi Komisji danymi na temat przywozu i wywozu, odnośne informacje dotyczą wyłącznie segmentu cegieł i nie mogą zostać automatycznie wykorzystane do określenia trendów w innych segmentach branży ceramicznej, ponieważ każdy z tych segmentów charakteryzuje się specyficznymi powiązaniami produkt/rynek, o których decydują odmienne czynniki ekonomiczne. W swoim oświadczeniu z dnia 24 maja 2009 r. VKO doszła do podobnego wniosku(28). Argument, że nie można dostarczyć żadnych informacji na temat podsektorów, w których działa tylko jeden beneficjent, nie jest przekonujący. Wręcz przeciwnie - uzyskanie informacji na temat pojedynczego przedsiębiorstwa byłoby nawet łatwiejsze (jak ostatnio pokazano w sprawie dotyczącej Danii(29)).
(63) Ponadto nie dostarczono części oczekiwanych informacji. Dla przykładu, jak wskazano w motywie 59, Komisja zwróciła się o informacje dotyczące konieczności i proporcjonalności pomocy. W odniesieniu do pierwszej kwestii Komisja zwróciła się o dostarczenie szacunków elastyczności cenowej produktów przemysłu ceramicznego na właściwych rynkach, szacunków dotyczących spadku sprzedaży lub zysków, lub obu tych wielkości, udziału poszczególnych beneficjentów we właściwych rynkach geograficznych oraz zmian w zakresie udziału poszczególnych niderlandzkich producentów w tych rynkach. W piśmie z dnia 9 października 2009 r. Komisja dała Niderlandom dodatkową szansę na dostarczenie brakujących informacji; nigdy ich jednak nie dostarczono.
(64) W oparciu o dostępne informacje można przeprowadzić następującą analizę segmentu produkcji cegieł.
Konieczność pomocy
(65) Punkt 155 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska stanowi, że analizując programy podatkowe zawierające elementy pomocy państwa w formie ulg lub zwolnień z podatku na ochronę środowiska, Komisja zbada przede wszystkim, czy pomoc jest konieczna i proporcjonalna, oraz przeanalizuje jej skutki na poziomie danych sektorów gospodarczych.
(66) Punkt 158 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska stanowi, że Komisja uzna pomoc za konieczną, jeśli łącznie zostaną spełnione następujące warunki. Po pierwsze, beneficjenci muszą być wybierani w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria, a pomoc musi zostać przyznana zasadniczo w ten sam sposób w odniesieniu do wszystkich podmiotów konkurujących w tym samym sektorze, jeśli znajdują się w podobnej sytuacji faktycznej (pkt 158 lit. a) wytycznych). Po drugie, podatek bez zastosowania ulgi musi prowadzić do znacznego wzrostu kosztów produkcji (pkt 158 lit. b)). Po trzecie, musi istnieć pewność, że znacznego wzrostu kosztów produkcji nie można przerzucić na konsumentów bez istotnego ograniczenia sprzedaży (pkt 158 lit. c)). W tym kontekście państwa członkowskie mogą przedstawić m.in. szacunki dotyczące elastyczności cenowej produktów danego sektora na właściwym rynku geograficznym lub szacunki dotyczące spadku sprzedaży lub zysków przedsiębiorstw w danym sektorze/danej kategorii.
Punkt 158 lit. a) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska
(67) Niderlandy utrzymują, że zwolnienie dotyczy bezpośrednio procesu ceramicznego: wszyscy producenci wyrobów ceramicznych i wszystkie podmioty konkurujące między sobą w sektorze ceramicznym (lub na tym samym właściwym rynku, jeśli są w podobnej faktycznej sytuacji), kwalifikują się do zwolnienia, o ile spełnią następujące warunki:
- musi istnieć zaopatrzenie w gaz ziemny,
- gaz ziemny musi być wykorzystywany w instalacjach produkcyjnych do podgrzewania,
- produkty muszą składać się co najmniej w 90 % z gliny.
(68) Powyższe warunki są określone w projekcie legislacyjnym(30). Wydaje się zatem, że kryteria determinujące wybór beneficjentów są obiektywne i przejrzyste.
Punkt 158 lit. b) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska
(69) Wymóg, by w razie braku ulgi podatek prowadził do znacznego wzrostu kosztów produkcji, uznaje się za spełniony, jak wyjaśniono w przypisie 55 wytycznych, jeśli beneficjent jest "zakładem energochłonnym" w rozumieniu art. 17 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, tj. zakładem, w którym koszty nabycia produktów energetycznych i energii elektrycznej wynoszą przynajmniej 3,0 % wartości produkcji(31) lub krajowy należny podatek energetyczny wynosi przynajmniej 0,5 % wartości dodanej.
(70) Niderlandy utrzymują, że producenci cegieł należą do grupy energochłonnych użytkowników, ponieważ ich koszty energii wynoszą 20-30 % całkowitych kosztów produkcji. Niderlandy nie określiły dokładnie, jaki udział w wartości produkcji mają całkowite koszty produkcji; można jednak założyć, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej, w których dobra są sprzedawane powyżej kosztów produkcji, koszty produkcji będą niższe niż wartość produkcji, ponieważ wartość produkcji zależy od obrotów, a więc ceny sprzedawanego produktu. Przy założeniu, że warunki działalności gospodarczej są normalne, udział kosztów energii w wartości produkcji będzie niższy niż udział kosztów energii w kosztach produkcji przedstawionych przez Niderlandy. Można również założyć, że wartość produkcji nie będzie aż tak dużo wyższa od kosztów produkcji, aby sprowadzić udział kosztów energii w wysokości 20-30 %, gdy w mianowniku są koszty produkcji, do 3 %, gdy mianowniku jest wartość produkcji. W konsekwencji Komisja zgadza się, że zgodnie z definicją w wyżej wymienionej dyrektywie przedsiębiorstwa w niderlandzkim przemyśle ceramicznym są "zakładami energochłonnymi", wobec czego wymóg znacznego wzrostu kosztów stawiany w pkt 158 lit. b) jest spełniony. Komisja opiera więc swoją ocenę na przesłance prawnej ujętej w przypisie 55 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
Punkt 158 lit. b) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska
(71) W związku z kryterium zawartym w pkt 158 lit. c) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska zadano szczegółowe pytania, aby ocenić, czy znaczny wzrost kosztów produkcji mógłby zostać przerzucony na klientów, nie prowadząc przy tym do istotnego ograniczenia sprzedaży. Zwrócono się do Niderlandów przede wszystkim o informacje na temat wyników sprzedaży produkcji przemysłu ceramicznego na właściwych rynkach z ostatnich 10 lat; stawki podatku energetycznego i łącznej kwoty zapłaconego podatku; łącznych kosztów energii w przeliczeniu na przedsiębiorstwo z ostatnich 10 lat; szacunków dotyczących elastyczności cenowej produktów przemysłu ceramicznego na właściwych rynkach; szacunków dotyczących spadku sprzedaży lub zysków, lub obu tych wielkości; przepływów handlowych w niderlandzkim przemyśle ceramicznym do
Niderlandów z właściwych rynków geograficznych i z Niderlandów na właściwe rynki geograficzne; udziału poszczególnych beneficjentów we właściwych rynkach geograficznych; oraz wszelkich innych czynników, które mogą odgrywać rolę przy ocenie zakresu przerzucenia kosztów (zob. motywy 59 i 63).
(72) Niderlandy potwierdziły, że zasadniczo odnośne koszty mogą zostać przerzucone, ale twierdzą, że staje się to coraz trudniejsze. W ostatnich latach przedsiębiorstwa, które nie były w stanie przerzucić kosztów, zamknęły działalność gospodarczą lub zostały uznane za niewypłacalne. Niderlandy nie dostarczyły jednak żadnych dowodów, które pozwoliłyby wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy kosztem podatku a faktem, że przedsiębiorstwa te zamknęły działalność gospodarczą. Komisja zauważa, że to do państwa członkowskiego należy dostarczenie niezbędnych informacji w uzasadnieniu swoich twierdzeń.
(73) Niderlandy wskazały również, że elastyczność cenowa popytu na cegły jest niska, nie potwierdzając tego jednak poprzez odniesienie do aktualnych danych.
(74) Niderlandy wyjaśniły, że konkurencja w sektorze cegieł stale rośnie z powodu przywozu podobnych cegieł produkowanych przez konkurentów w innych państwach członkowskich, a także, że udział cegieł niderlandzkiej produkcji w rynku spada. W załączniku do pisma z dnia 30 października 2009 r. Niderlandy przedstawiły dane dotyczące przywozu i wywozu, z których wynika, że przywóz z Niemiec do Niderlandów wzrósł w ostatnich latach, a wywóz z Niderlandów do Niemiec i Belgii zmalał(32). Według Niderlandów, głównym tego powodem jest fakt, że zagraniczni producenci cegieł korzystają ze zwolnienia z podatku od energii, natomiast producenci niderlandzcy nie korzystają z takiego zwolnienia.
(75) Nie można jednak uzasadniać pomocy państwa, w tym zwolnienia z podatku na ochronę środowiska, wyłącznie istnieniem porównywalnych środków w innych państwach członkowskich. Przyjęcie takiego uzasadnienia równałoby się założeniu, że istnienie środków pomocy w jednym państwie członkowskim pozwala innym państwom członkowskim na podjęcie środków wyrównawczych w celu ograniczenia szkodliwego wpływu takich środków na ich własnych przemysł. Z punktu widzenia pomocy państwa tego rodzaju odwetowe działanie jest nie do przyjęcia. Prawdziwym środkiem zaradczym dla szkody wyrządzonej przez pomoc państwa nie jest wyścig na dotacje, a stosowanie zasad pomocy państwa, w tym wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Tym samym zgłoszonego środka nie może w żadnym wypadku uzasadniać wyłącznie jako zgodnego z prawem środka zaradczego wobec pomocy, co do której zachodzi podejrzenie, że jest stosowana gdzie indziej: jeśli środek ma zostać zatwierdzony, należy wykazać, że występuje znaczny wzrost kosztów i że koszty te nie mogą być przerzucone na klientów.
(76) Mimo ograniczeń związanych z kosztami transportu, które zawężają rynek geograficzny cegieł do obszaru o promieniu 250 km, na podstawie informacji przekazanych Komisji można stwierdzić, że wymiana handlowa między państwami członkowskimi ma wpływ na przemysł ceglarski. Niderlandy utrzymują, że wywożone jest 20 % produkowanych rocznie cegieł. Na podstawie dostarczonych danych Komisja była w stanie obliczyć przybliżony poziom intensywności handlu(33), który wynosi 75 %. Na skutek braku spójnych danych poziom intensywności handlu musiał być jednak obliczony w oparciu o dane przepływów handlowych z 2007 r. i dane o obrocie z 2008 r. Te okoliczności mogą sugerować, że przemysł ma trudności w przerzuceniu obciążenia podatkowego wprowadzonego przez Niderlandy. Twierdzeniu, że trudno jest przerzucić wzrost kosztów, przeczy jednak oświadczenie Niderlandów, że jak dotąd podatek był przerzucany, a także fakt, że w okresie, którego dotyczą dane, wywóz niderlandzkiego sektora produkcji cegieł wzrósł ze 189 mln EUR w 2001 r. do 225 mln EUR w 2007 r. Z uwagi na brak dodatkowych informacji i danych dalsza rozstrzygająca analiza jest niemożliwa.
(77) Ponadto pomimo wyraźnej prośby Komisji, zgodnie z którą należało również podać udział poszczególnych beneficjentów we właściwych rynkach geograficznych, nie przedłożono danych rynkowych z poszczególnych lat na poparcie oświadczenia Niderlandów, że udział niderlandzkich cegieł w rynku spada.
(78) Mimo prośby Komisji nie zostały również dostarczone następujące informacje potrzebne do oceny możliwości przerzucenia kosztów: wielkość i wartość sprzedaży wyrobów ceramicznych w skali roku dla przeciętnego przedsiębiorstwa na poszczególnych właściwych rynkach z ostatnich 10 lat (przekazano, że segment produkcji cegieł odnotował obrót 370 mln EUR w Niderlandach, ale nie podano informacji na temat wielkości sprzedaży; w oparciu o informacje z wcześniejszego okresu oszacowano również, że w przypadku ceramiki dekoracyjnej roczne obroty wyniosły 7-10 mln EUR); łączna roczna kwota podatku od energii płaconego przez przedsiębiorstwo na właściwym rynku w ciągu 10 lat (Niderlandy dostarczyły dane tylko na temat przeciętnego producenta cegieł z 2009 r.); koszty energii ponoszone przez przedsiębiorstwo na właściwym rynku w ciągu ostatnich 10 lat (Niderlandy dostarczyły dane tylko dla przeciętnego producenta cegieł z 2009 r.); szacunki dotyczące elastyczności cenowej produktów ceramicznych na właściwych rynkach wyrobów i rynkach geograficznych; szacunki dotyczące spadku obrotu lub zysku, lub obu tych wartości, w odniesieniu do przedsiębiorstw działających na tych rynkach; oraz ewolucja udziału poszczególnych niderlandzkich producentów w rynku na właściwych rynkach geograficznych. Komisja zwróciła się również o dane na temat zmieniających się przepływów handlowych w niderlandzkim przemyśle ceramicznym, przywozu do Niderlandów z właściwych rynków geograficznych i wywozu z Niderlandów na te rynki, nie dostarczono jednak żadnych danych wieloletnich w odniesieniu do łącznego przywozu i wywozu przemysłu ceramicznego (ani danych na temat zmian w całkowitym obrocie przemysłu na przestrzeni lat). Nie można tym samym wyciągnąć konkretnego wniosku w stosunku do poziomu intensywności handlu w przemyśle ceramicznym, a w odniesieniu do produkcji ceglarskiej Komisja dysponuje jedynie przybliżoną wartością, o której mowa w motywie 76.
(79) W przypadku innych segmentów produkcji określonych przez Niderlandy, w szczególności dachówek, rur kanalizacyjnych, produktów sanitarnych, ceramicznych płytek ściennych i podłogowych, materiałów ogniotrwałych oraz porcelany i ceramiki dekoracyjnej, Niderlandy powołują się na informacje dotyczące przeciętnego przedsiębiorstwa w segmencie produkcji cegieł. Ponadto dostarczono bardzo skąpe informacje na temat poszczególnych segmentów produkcji. W piśmie z dnia 16 września 2008 r. Niderlandy podały rozmiar właściwego rynku geograficznego dla każdego segmentu oraz udział w krajowej przywożonej i wywożonej produkcji, w punktach procentowych, określając poszczególne miejsca przeznaczenia wywozu(34). Nie dostarczono jednak szczegółowych informacji w rozbiciu na segmenty, o które zwróciła się Komisja i o których wspomniano w motywie 78.
(80) W oparciu o dostępne informacje Komisja nie jest w stanie stwierdzić, że wzrost kosztów produkcji niderlandzkich producentów wyrobów ceramicznych nie może zostać przerzucony na klientów bez istotnego ograniczenia sprzedaży. Należy więc przyjąć, że Niderlandy nie wykazały, że kryterium, o którym mowa w pkt 158 lit. c) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, zostało spełnione.
WNIOSEK DOTYCZĄCY KONIECZNOŚCI PROPONOWANEJ POMOCY
(81) W związku z tym Komisja uważa, że dostarczone informacje nie wykazują, iż proponowana pomoc dla niderlandzkiego przemysłu ceramicznego jest konieczna. Choćby z tego tylko powodu należy stwierdzić, że środek pomocy jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
Proporcjonalność pomocy
(82) W odniesieniu do kwestii proporcjonalności pkt 159 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska stanowi, że każdy beneficjent musi spełnić jeden z następujących warunków:
a) beneficjent płaci taką część stawki podatku krajowego, która zasadniczo odpowiada wynikom każdego indywidualnego beneficjenta w zakresie ochrony środowiska w porównaniu z wynikami odnoszącymi się do metody gwarantującej najlepszy wynik w EOG. Beneficjent może wykorzystać, co najwyżej, ulgę odpowiadającą wzrostowi kosztów produkcji, który jest wynikiem podatku i którego nie można przerzucić na konsumentów, przy założeniu że wykorzystano metodę gwarantującą najlepszy wynik;
b) beneficjent płaci co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że niższą stawkę można uzasadnić;
c) beneficjent może zawierać umowy z państwem członkowskim, na mocy których zobowiązuje się do osiągnięcia celów w zakresie ochrony środowiska, których skutki są tożsame z zastosowaniem lit. a) lub b) lub minimalnego wspólnotowego poziomu podatkowego.
(83) Niderlandy potwierdziły, że warunek określony w lit. a) nie został spełniony. Niderlandy nie omówiły warunku określonego w lit. c). W odniesieniu zaś do warunku określonego w lit. b), tj. warunku, zgodnie z którym beneficjent powinien płacić co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że można uzasadnić niższą stawkę, Niderlandy utrzymywały, że wszyscy beneficjenci łącznie nie płacą co najmniej 20 % krajowego podatku (od energii) (przychód wynikający np. z podatku od energii elektrycznej, który przedsiębiorstwa nadal płacą). Według Niderlandów rozmiar sektora sprawia, że faktycznie płacony odsetek jest znacznie niższy. Niderlandy powtórzyły w tym kontekście, że zastosowanie zwolnienia z podatku od energii w odniesieniu do gazu ziemnego wykorzystywanego do produkcji wyrobów ceramicznych znosi zakłócenie konkurencji, ponieważ tworzy równe szanse dla wszystkich zakładów produkcji ceramiki na rynku wewnętrznym.
(84) Litera b) odnosi się do krajowej stawki podatku od energii, a nie do udziału 20 % w ogólnej wartości podatku uiszczanego przez podatników z tytułu poszczególnych produktów energetycznych. Zgłoszony środek dotyczy zwolnienia z pełnej stawki krajowego podatku od gazu ziemnego, co oznacza, że próg procentowy określony w pkt 159 lit. b) wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska nie jest przestrzegany. Ponadto Niderlandy nie wykazały, że istnieje jedynie "ograniczone zakłócenie konkurencji", które mogłoby uzasadniać niższą stawkę: wynika to stąd, że nie dostarczono wymaganych danych rynkowych na temat konkurencyjnej pozycji przemysłu. Nie sposób zatem stwierdzić na podstawie dostarczonych informacji, czy kryterium to zostało spełnione.
WNIOSEK DOTYCZĄCY PROPORCJONALNOŚCI PROPONOWANEJ POMOCY
(85) Wobec powyższego Komisja uznaje, że na podstawie dostarczonych informacji nie można stwierdzić, czy proponowana pomoc dla niderlandzkiego przemysłu ceramicznego jest proporcjonalna.
VII. WNIOSEK
(86) Komisja uważa, że proponowane zwolnienie podatkowe, które stanowi pomoc operacyjną, nie kwalifikuje się do żadnego z wyłączeń z ogólnego zakazu pomocy państwa określonego w TFUE, a tym samym jest niezgodne z rynkiem wewnętrznym. W konsekwencji środek pomocy nie może być wdrożony,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 15 grudnia 2009 r.
| W imieniu Komisji | |
| Neelie KROES | |
| Członek Komisji |
______
(1) Dz.U. C 96 z 25.4.2009, s. 16.
(2) Od dnia 1 grudnia 2009 r. art. 87 i art. 88 Traktatu WE zostały zastąpione przez art. 107 i art. 108 TFUE. Treść obu tych postanowień jest zasadniczo identyczna. Do celów niniejszej decyzji odniesienia do art. 107 i art. 108 TFUE należy rozumieć, w stosowanych przypadkach, jako odniesienia do art. 87 i art. 88 Traktatu WE.
(3) Zob. przypis 1.
(4) Podatek od energii został wprowadzony na mocy ustawy o podatkach na ochronę środowiska (Wet belastingen op milieugrondslag) od dnia 1 stycznia 1996 r. i jest pobierany od gazu ziemnego, energii elektrycznej i olejów mineralnych. Stawki ustala się w oparciu o ilości zużywanej energii.
(5) Niderlandy przedstawiły następujące stawki podatku od energii w odniesieniu do gazu ziemnego zużywanego przez reprezentatywnego producenta cegieł w Niderlandach (dane z 2009 r.): 0-5 000 m: 0,1.580 EUR/m3; 5 000-170 000 m3: 0,1.385 EUR/m3; 170 000-1 000 000 m3: 0,0.384 EUR/m3; 1 000 000-10 000 000 m3: 0,0.122 EUR/m3; > 10 000 000 m3: 0,0.080 EUR/m3.
(6) W niniejszym dokumencie "procesy mineralogiczne" oznaczają procesy, które zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3037/90 z dnia 9 października 1990 r. w sprawie statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej we Wspólnocie Europejskiej (Dz.U. L 293 z 24.10.1990, s. 1) zostały zaklasyfikowane zgodnie z nomenklaturą NACE pod kodem DI 26 "produkcja wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych". Oprócz procesu ceramicznego procesy te obejmują na przykład produkcję szkła lub cementu.
(7) Z informacji przedstawionych przez Niderlandy wynika, że niderlandzki przemysł ceramiczny obejmuje głównie duże przedsiębiorstwa, w tym przedsiębiorstwa wielonarodowe, o szacowanym całko-witym obrocie w wysokości około 650-700 mln EUR, zatrudniające około 3 000 pracowników (2008 r.). W Niderlandach istnieje ponad 60 zakładów produkcyjnych. Na wyroby składają się cegły, dachówki, ścienne i podłogowe płytki ceramiczne, wyroby sanitarne, dekoracyjne wyroby ceramiczne i porcelanowe oraz cegły ogniotrwałe na potrzeby przemysłu stalowego i aluminiowego. Wiele zakładów produkcyjnych znajduje się w regionach graniczących z Niemcami i Belgią, a ich duża część należy do grup przemysłowych posiadających oddziały w innych krajach europejskich.
(8) Dz.U. C 82 z 1.4.2008, s. 1.
(9) Artykuł 64 ust. 4 ustawy o podatkach na ochronę środowiska.
(10) Artykuł 64 ust. 3 ustawy o podatkach na ochronę środowiska.
(11) Artykuł 44 ust. 1 i ust. 3 ustawy o podatkach na ochronę środowiska. Zgodnie z art. 2 ust. 4 lit. b) dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. L 283 z 31.10.2003, s. 51, "dyrektywa w sprawie opodatkowania energii") węgiel ma "podwójne zastosowanie", gdy jest stosowany jednocześnie jako paliwo opałowe oraz w innym charakterze niż jako paliwo silnikowe i paliwo opałowe.
(12) Dokument Rady 8084/03 ADD 1 Fisc 59 z dnia 3 kwietnia 2003 r.
(13) Jedna z zainteresowanych stron, organizacja VKO (zob. sekcja V poniżej), stwierdziła, że produkcja w Niderlandach opiera się w całości na przetwarzaniu mokrej gliny. Zastąpienie mokrej gliny suchą gliną z innych krajów nie stanowi realnej opcji, nawet gdyby nie wzięto pod uwagę środowiskowych skutków transportu gliny. VKO potwierdziła, że ze względu na szczególne położenie geograficzne produkcja wyrobów ceramicznych w Niderlandach wymaga większych ilości energii niż w krajach sąsiednich.
(14) Zob. decyzja w sprawie środka pomocy państwa N 820/06 z dnia 7 lutego 2007 r., sekcja 4.
(15) Uzasadnienie do poprawki Parlamentu, przewidującej omawiane zwolnienie podatkowe, stanowi, że zwolnienie ma być finansowane przez podwyższenie stawki podatku od energii pozyskiwanej z gazu ziemnego o 0,08 EUR w najwyższej transzy.
(16) Załącznik 1 do zgłoszenia.
(17) Wyrok Sądu Pierwszej Instancji w sprawach połączonych T-211/04 i T-215/04 Gibraltar z dnia 18 grudnia 2008 r., dotychczas nieopublikowany (wniesiono odwołanie od wyroku, ale nie dotyczy ono etapów powyższej standardowej analizy pomocy państwa).
(18) Niderlandy wymieniają szkło, zaprawę murarską, beton, gips i krzemian wapnia.
(19) W zgłoszeniu Niderlandy klasyfikują powyższe procesy zgodnie z nomenklaturą NACE pod kodem DI 26 "produkcja wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych".
(20) W przypadku niemieckiej sprawy N 820/06 to jednolite traktowanie zostało umocnione bezpośrednim zobowiązaniem się Niemiec do równego traktowania wszelkich innych zgłoszonych procesów mineralogicznych lub procesów obejmujących podwójne zastosowanie produktów energetycznych, zapewniając w ten sposób, że wszystkie procesy mineralogiczne będą traktowane w jednolity sposób.
(21) Zmiana z dnia 21 listopada 2007 r. zaproponowana przez Julesa Kortenhorsta, członka izby niższej, i innych, Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 205, nr 35.
(22) Sprawa C-173/73, Komisja przeciwko Włochom, [1974] Rec. 709.
(23) Sprawa 730/79 Philip Morris Holland przeciwko Komisji, [1980] 2671, pkt 11 i pkt 12.
(24) Co potwierdzono w piśmie z dnia 19 grudnia 2008 r.
(25) W tym kontekście zob. również pkt 57 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, który stanowi, że "ten rodzaj pomocy może być [...] konieczny, aby pośrednio zniwelować negatywne skutki zewnętrzne poprzez ułatwienie wprowadzenia lub utrzymania stosunkowo wysokich krajowych podatków na ochronę środowiska".
(26) Prośbę o te właśnie informacje przekazano w drugim wniosku o udzielenie informacji skierowanym do Niderlandów w dniu 17 listopada 2008 r. (D/54544).
(27) W opinii Niderlandów informacje te mają zastosowanie do pozostałych odrębnych segmentów przemysłu ceramicznego; Niderlandy stwierdziły, że podobną metodę zastosowano w innym kontekście: w ramach prawodawstwa europejskiego (np. w stosunku do E-PRTR, Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń) i w krajowych analizach zarządzania (np. NL-BAT - najlepsze dostępne metody). Komisja nie uważa jednak, by informacje dotyczące jednego przeciętnego przedsiębiorstwa w segmencie produkcji cegieł stanowiły reprezentatywne dane dla całego przemysłu ceramicznego, które można wykorzystać do analizy konkurencji.
(28) Wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska nie rozstrzygają wprost, czy ocenę należy przeprowadzić na poziomie przemysłu, czy na poziomie podsektora. W tym przypadku jednak Niderlandy same wskazały, że poszczególne podsektory charakteryzują się innymi warunkami konkurencji. Dlatego do celów niniejszej sprawy ocenę należy przeprowadzić na poziomie podsektorów.
(29) Sprawa N 327/08 dotycząca pomocy państwa z dnia 29 października 2009 r., dotychczas nieopublikowana.
(30) Projekt legislacyjny (przepisy mają zostać włączone do art. 64 ustawy o podatkach na ochronę środowiska) odnosi się do wyrobów ceramicznych, które składają się wyłącznie lub prawie wyłącznie z gliny.
(31) Artykuł 17 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie opodatkowania energii stanowi, że "»wartość produkcji« oznacza obrót, włącznie z subwencjami bezpośrednio powiązanymi z ceną produktu, plus lub minus zmiany poziomu zapasów produktów gotowych, niegotowych oraz towarów i usług nabytych w celu odsprzedaży, minus towary i usługi nabyte w celu odsprzedaży".
(32) Te same dane zostały dostarczone pismem z dnia 16 września 2008 r.
(33) "Intensywność handlu" oznacza całkowitą wartość wywozu i przywozu podzieloną przez całkowitą wartość obrotu i przywozu na właściwym rynku.
(34) W piśmie z dnia 16 września 2008 r. Niderlandy dostarczyły następujących szczegółowych informacji na temat określonych podsektorów przemysłu ceramicznego; brak informacji, do którego roku dane te się odnoszą: z ogólnego opisu przemysłu ceramicznego można wywnioskować, że dane dotyczące poszczególnych segmentów również odnoszą się do 2008 r. Cegły: segment odnotował obrotu około [...](*) EUR i zatrudniał około [...] osób. Niderlandzki przemysł produkcji cegieł wywozi około [...] % rocznej produkcji. Przywóz wynosi około [...] % rocznej niderlandzkiej produkcji. Ze względu na ciężar cegieł przedsiębiorstwa, które je produkują, działają na rynku geograficznym o promieniu około [...] km, tym samym rynek ten obejmuje [...], [...] i [...]. Dachówki ceramiczne: nie dostarczono informacji o obrocie. Segment ten zatrudnia około [...] osób. Wywozi około [...] % rocznej produkcji, głównie do bezpośrednio graniczących krajów. Przywóz wynosi [...] % i pochodzi z tych samych krajów sąsiednich. Ze względu na ciężar wyrobów przedsiębiorstwa, które je produkują, działają na rynku geograficznym o promieniu około [...] km, tym samym rynek ten obejmuje [...] i [...]. Ceramiczne rury kanalizacyjne: istnieje jeden producent, posiadający zakłady produkcyjne w dwóch miejscach. Ze względu na ciężar wyrobów przedsiębiorstwo, które je produkuje, działa na rynku geograficznym o promieniu około [...] km, choć stwierdzono, że odnośne przedsiębiorstwo wywozi produkcję do wszystkich krajów Europy. Wyroby sanitarne: nie dostarczono danych na temat obrotu; segment zatrudnia około [...] osób. Około [...] % rocznej niderlandzkiej produkcji jest wywożone, podczas gdy około [...] % jest przywożone. Właściwy rynek geograficzny obejmuje obszar o promieniu około [...] km wokół zakładu produkcyjnego. Producent należy do europejskiej grupy. Materiały ogniotrwałe: segment ten jest ukierunkowany niemal wyłącznie na działalność międzynarodową. Zatrudnia około [...] osób. Wywozi około [...] % rocznej produkcji, a przywozi około [...] %. Płytki ceramiczne: segment zatrudnia około [...] osób, wywozi [...] % rocznej produkcji. Przywóz stanowi [...] % rocznej produkcji. Największe państwa przywozu na obszarze UE to [...], [...] i [...]. Najwięksi importerzy spoza UE to [...] i [...]. Ceramika dekoracyjna: ten segment ma cztery lokalizacje produkcji i zatrudnia około [...] osób. Wywozi [...] % rocznej produkcji, a jego przywóz wynosi około [...] % niderlandzkiej rocznej produkcji. W oparciu o dane z wcześniejszych lat obrót tego segmentu jest szacowany na około [...] mln EUR (ogólnie [...] % szacowanego łącznego obrotu przemysłu ceramicznego w Niderlandach).
(*) Informacja poufna.