Opinia w sprawie Zielonej księgi "Ochrona dyplomatyczna i konsularna obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich".

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2007.161.75/2

Akt nienormatywny
Wersja od: 13 lipca 2007 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Zielonej księgi "Ochrona dyplomatyczna i konsularna obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich"

COM(2006) 712 wersja ostateczna

(2007/C 161/21)

(Dz.U.UE C z dnia 13 lipca 2007 r.)

Dnia 28 listopada 2006 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie zielonej księgi "Ochrona dyplomatyczna i konsularna obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich"

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 22 lutego 2007 r. Sprawozdawcą był Ivan VOLEŠ.

Na 434. sesji plenarnej w dniach 14-15 marca 2007 r. (posiedzenie z dnia 14 marca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 170 głosami za - 1 osoba wstrzymała się od głosu - przyjął następującą opinię:

1. Podsumowanie wniosków i zaleceń

1.1 Komitet podkreśla, że prawo obywateli UE do ochrony konsularnej i dyplomatycznej w państwach trzecich wzmacnia ideę obywatelstwa UE.

1.2 W tym kontekście Komitet akcentuje także konieczność znacznie lepszego informowania obywateli o tym prawie i uznaje dotychczasowe wyniki działań informacyjnych za niewystarczające. Domaga się także włączenia organizacji społeczeństwa obywatelskiego, których członkowie podróżują do państw trzecich, do działań informacyjnych UE i państw członkowskich.

1.3 Komitet zwraca uwagę na to, że w portalu internetowym UE www.travel-voyage.consilium.europa.eu nie są dostępne informacje o tym, które państwa członkowskie mają przedstawicielstwa w danym kraju trzecim, ani też adresy i dane kontaktowe tych przedstawicielstw. Komitet zaleca zebranie tych i wszelkich innych potrzebnych informacji w jednym łatwo dostępnym portalu internetowym o prostym adresie.

1.4 Informacja o prawie do ochrony w kraju trzecim w rozumieniu art. 20 powinna być obowiązkowo umieszczana w każdym paszporcie wydanym przez państwo członkowskie UE.

1.5 Zalecenia dla podróżujących do krajów trzecich powinny być lepiej koordynowane i upubliczniane, tak by były maksymalnie dostępne, na przykład pod adresem internetowym wspomnianym w punkcie 1.3.

1.6 Komitet zaleca, by wszelkie środki związane z prawem do ochrony były publikowane nie tylko w Dzienniku Urzędowym, ale także upubliczniane w środkach przekazu wszystkich państw członkowskich, a także aby była to część strategii komunikacyjnej Komisji.

1.7 Komitet popiera ujednolicenie zakresu i podstawy prawnej ochrony konsularnej udzielanej w krajach trzecich przez poszczególne państwa członkowskie i domaga się, aby podjęto się tego ujednolicenia możliwie szybko i na drodze harmonizacji przepisów krajowych. W celu zharmonizowania tej dziedziny należy podać do wiadomości publicznej zakres i warunki ochrony udzielanej przez poszczególne państwa członkowskie.

1.8 Komitet z zadowoleniem przyjmuje propozycję rozszerzenia ochrony na członków rodziny obywatela UE będących obywatelami kraju trzeciego.

1.9 Komitet popiera propozycję rozszerzenia udzielanej ochrony także na kwestie identyfikacji i repatriacji zwłok zmarłych obywateli UE i członków ich rodziny niebędących obywatelami UE i domaga się, aby państwa członkowskie, które jeszcze nie ratyfikowały konwencji Rady Europy z dnia 26 października 1973 r. o przewozie zwłok (jak dotąd ratyfikowało ją tylko 15 państw członkowskich), szybko tego dokonały.

1.10 Komitet zaleca uproszczenie procedur udzielania pomocy finansowej obywatelom UE w krajach trzecich, na przykład poprzez umożliwienie spłaty zobowiązań bezpośrednio organom państwa udzielającego pomocy, darowanie spłaty w przypadku bardzo niskich kwot, wprowadzenie prostego systemu regulowania należności pomiędzy państwami członkowskimi itp.

1.11 Utworzenie wspólnych biur konsularnych w rejonach świata, gdzie istnieje stosunkowo mało przedstawicielstw państw członkowskich, jest właściwym krokiem. Trzeba jednak wyjaśnić wszelkie aspekty w zakresie legislacji i prawa międzynarodowego. Komitet zaleca aktywne wykorzystywanie innych form współpracy, takich jak umieszczenie pracowników konsularnych państw członkowskich nieposiadających przedstawicielstwa w przedstawicielstwie innego państwa członkowskiego bądź wykonywanie przez urzędy konsularne państw członkowskich funkcji konsularnych na rzecz innego kraju członkowskiego UE lub mianowanie tej samej osoby urzędnikiem konsularnym przez kilka państw członkowskich UE, zgodnie odpowiednio z art. 8 i 18 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych, oraz wykorzystywanie programu szkoleń urzędników konsularnych państw członkowskich.

1.12 Komitet pragnąłby, by wytyczne grupy roboczej odpowiedzialnej za współpracę konsularną ("COCON") dotyczące ochrony konsularnej obywateli UE w krajach trzecich stały się prawnie wiążące, co zapobiegłoby brakowi pewności prawnej obywateli UE, którzy potrzebują ochrony w krajach trzecich.

1.13 Misje dyplomatyczne i urzędy konsularne państw członkowskich posiadających przedstawicielstwa w kraju trzecim powinny dysponować regularnie aktualizowanymi danymi kontaktowymi właściwych urzędów państw członkowskich, które nie mają przedstawicielstwa w tym kraju, aby mogły w razie potrzeby umożliwić obywatelom UE kontakt z nimi. Powinny one również posiadać wykaz tłumaczy ustnych obsługujących języki państw członkowskich, które nie mają w danym kraju przedstawicielstwa.

1.14 Delegatury Komisji Europejskiej w krajach trzecich mogłyby zostać wykorzystane dla celów ochrony konsularnej obywateli UE wedle kompetencji tych delegatur w zakresie ochrony statków i rybaków państw członkowskich UE.

1.15 Należy wzmocnić rolę Komisji w koordynowaniu działań państw członkowskich, mających na celu ochronę dyplomatyczną i konsularną obywateli UE w krajach trzecich.

2. Wstęp

2.1 28 listopada 2006 r. Komisja Europejska opublikowała Zieloną księgę "Ochrona dyplomatyczna i konsularna obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich". Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej zostało zapisane w traktacie z Maastricht, którego art. 20 stanowi, że "każdy obywatel Unii korzysta na terytorium państwa trzeciego, gdzie państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa"(1). Takie samo prawo stało się częścią praw podstawowych Unii Europejskiej uroczyście ogłoszonych w 2000 r.(2) (patrz art. 46). Art. 20 traktatu powierzył państwom członkowskim zadanie ustalenia między sobą niezbędnych reguł oraz podjęcia rokowań międzynarodowych wymaganych do zapewnienia tej ochrony.

2.2 Państwa członkowskie przyjęły decyzję 95/553/WE(3) określającą pięć przypadków, w których obywatel Unii ma prawo zwrócić się z prośbą o ochronę dyplomatyczną lub konsularną do przedstawicielstwa innego państwa członkowskiego:

- pomoc w przypadku zgonu,

- pomoc w przypadku poważnego wypadku i ciężkiej choroby,

- pomoc w razie aresztowania lub zatrzymania,

- pomoc ofiarom aktów przemocy,

- udzielenie pomocy i repatriacja do kraju obywateli Unii pozbawionych środków do życia.

Przedstawicielstwa państw członkowskich na terenie kraju trzeciego mogą przyjść z pomocą obywatelom UE, którzy o nią poproszą, również w innych okolicznościach.

2.3 Wnoszący o pomoc musi okazać paszport lub dowód tożsamości na potwierdzenie, że jest obywatelem państwa członkowskiego, a w przypadku utraty lub kradzieży tych dokumentów może to być jakikolwiek inny dowód. Jeśli zajdzie potrzeba, tożsamość weryfikuje się w organach państwa członkowskiego, na którego obywatelstwo powołuje się dana osoba. Określony został sposób postępowania przy udzielaniu pomocy finansowej obywatelom UE, co jest uzależnione od uzyskania zgody ministerstwa spraw zagranicznych lub misji dyplomatycznej państwa członkowskiego, którego obywatelem jest wnioskujący o pomoc. Ustalono, że decyzja zostanie poddana przeglądowi pięć lat po wejściu w życie, co nastąpiło dopiero w 2002 r.

2.4 Państwa członkowskie utworzyły grupę roboczą ds. współpracy konsularnej COCON, która stanowi narzędzie wymiany doświadczeń. COCON opracował wytyczne w sprawie ochrony konsularnej obywateli UE w państwach trzecich, mające charakter niewiążący(4).

2.5 W komunikacie Komisji na temat realizacji programu haskiego wysunięto kilka propozycji dotyczących ochrony dyplomatycznej i konsularnej(5). Były minister spraw zagranicznych Francji Michel Barnier opracował szczegółowe sprawozdanie dla Rady UE, w którym proponuje szereg posunięć służących stworzeniu systemu ochrony cywilnej w UE i poza jej granicami, którego częścią byłaby także ochrona dyplomatyczna i konsularna(6). Podczas przewodnictwa Austrii Rada w sprawozdaniu z 15 czerwca 2006 r. podsumowała działania, które są przyjmowane w celu wzmocnienia ochrony obywateli UE w krajach trzecich(7). W 2007 r. Komisja przedstawi swoje piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii, które powinno zawierać także propozycje dotyczące wzmocnienia ochrony dyplomatycznej i konsularnej.

2.6 Ochrona obywateli UE zyskuje na znaczeniu z uwagi na znaczny wzrost liczby osób podróżujących z państw członkowskich UE do krajów trzecich (każdego roku 180 milionów osób wyjeżdża poza granice UE), a także z uwagi na to, że nie wszystkie państwa członkowskie mają swoje przedstawicielstwa w każdym kraju trzecim. Badanie Eurobarometru z lipca 2006 r. pokazuje, że prawie połowa respondentów planuje podróż do kraju trzeciego w ciągu najbliższych trzech lat(8).

2.7 W swej zielonej księdze Komisja poddaje w związku z tym pod dyskusję szereg rozwiązań, które powinny wzmocnić zasadę ochrony obywateli UE w krajach trzecich jako ważne prawo każdego obywatela państwa członkowskiego wynikające z obywatelstwa UE. Rozwiązania te uwzględniają również doświadczenia związane z następstwami katastrof naturalnych, takich jak tsunami czy huragan Katrina, konfliktów zbrojnych na Bałkanach i w Libanie, akcji terrorystycznych na Bali i w Sharm el Sheikh.

2.8 Proponowane rozwiązania obejmują:

- lepsze informowanie obywateli UE o ich prawie do ochrony dyplomatycznej i konsularnej w krajach trzecich oraz o przedstawicielstwach państw członkowskich UE w krajach trzecich;

- zamieszczanie treści art. 20 TWE w paszportach obywateli państw członkowskich UE;

- koordynację zaleceń dla podróżnych;

- zbadanie zakresu warunków i podstaw prawnych dla udzielania ochrony, które różnią się w każdym państwie członkowskim, oraz możliwości ich zbliżania;

- włączenie ochrony obywateli UE do umów dwustronnych zawieranych przez państwa członkowskie oraz do umów zawieranych przez UE z krajami trzecimi, włącznie z możliwością powierzenia delegaturom Komisji Europejskiej w krajach trzecich funkcji udzielania ochrony dyplomatycznej;

- rozszerzenie ochrony konsularnej na członków rodziny obywatela Unii, którzy są obywatelami kraju trzeciego;

- włączenie identyfikacji i repatriacji zwłok w zakres udzielanej ochrony;

- uproszczenie procedur udzielania pomocy finansowej;

- utworzenie wspólnych biur konsularnych - eksperymentalnie na obszarze Karaibów, Bałkanów, Oceanu Indyjskiego i Afryki Zachodniej; zachęcanie obywateli UE do dobrowolnej rejestracji w tychże biurach;

- szkolenie urzędników konsularnych państw członkowskich i Wspólnoty.

3. Uwagi do poszczególnych propozycji Komisji

3.1 Komitet podkreśla, że prawo obywateli UE do ochrony w krajach trzecich, udzielanej przez przedstawicielstwo państwa członkowskiego innego niż to, którego obywatelem jest dana osoba, jest konkretnym dowodem korzyści wynikającej z członkostwa w UE, zwiększa poczucie wspólnoty i jest wyrazem sensu obywatelstwa UE.

3.2 Komitet podkreśla w związku z tym konieczność o wiele lepszego informowania obywateli o prawie do ochrony konsularnej w krajach trzecich. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że wiedza o tym jest minimalna. Zgodnie z badaniem Eurobarometru jedynie 23 % obywateli UE, którzy chcą podróżować do krajów trzecich, wie o istnieniu tego prawa. Rozklejanie plakatów na lotniskach, w portach, na dworcach, rozprowadzanie broszur i ulotek informacyjnych za pośrednictwem biur podróży nie jest wystarczające. Do działań informacyjnych powinny włączyć się także organizacje przedsiębiorców, organizacje pracodawców i organizacje pozarządowe, ponieważ wiele osób podróżujących do krajów trzecich to nie turyści, ale przedsiębiorcy, handlowcy, pracownicy przedsiębiorstw i organizacji humanitarnych. Na stronach internetowych organizacji, których członkowie podróżują do krajów trzecich, można by umieścić linki do informacji o ochronie konsularnej znajdujących się w portalu UE.

3.3 Dla skorzystania z prawa do ochrony kluczowe znaczenia ma wiedza o tym, które państwa członkowskie mają przedstawicielstwa w danym kraju, oraz posiadanie adresów i danych kontaktowych tych przedstawicielstw. Informacje te jest bardzo trudno zdobyć, a na stronie internetowej www.travelvoyage. consilium.europa.eu, gdzie powinny być podane, funkcja ta nadal nie jest dostępna. Komitet zaleca zebranie tych i innych informacji w jednym łatwo dostępnym portalu o prostym adresie, na który można by wejść w razie potrzeby także z kraju trzeciego i znaleźć potrzebne informacje.

3.4 Informacja o prawie do ochrony w kraju trzecim w rozumieniu art. 20 powinna być obowiązkowo drukowana w każdym paszporcie wydawanym przez państwo członkowskie UE. Wskazane byłoby także umieszczenie w paszporcie adresu, pod którym można uzyskać konkretne informacje, zgodnie z pktem 3.2, lub dołączanie tych informacji do paszportu w momencie jego wydania.

3.5 Wskazówki i rady dla podróżnych są wydawane przez organy krajowe i ich zalecenia dotyczące podróży do krajów trzecich niekiedy diametralnie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Mimo że różnice te mogą wynikać z obiektywnych powodów (różne podejścia kraju trzeciego do poszczególnych państw członkowskich), wskazane byłoby lepsze koordynowanie zaleceń dla podróżnych pomiędzy państwami członkowskimi z wykorzystaniem ich dyplomatycznych i konsularnych przedstawicielstw w krajach trzecich oraz publikowanie tych zaleceń w taki sposób, by były jak najłatwiej dostępne. Należy rozważyć możliwość centralnego publikowania tych zaleceń pod adresem internetowym zgodnie z pktem 3.2.

3.6 Komisja proponuje, by działania związane z wprowadzaniem w życie art. 20 były publikowane w Dzienniku Urzędowym w celu lepszego informowania obywateli o ich prawach. Komitet zgadza się z tym, ale sądzi, że nie będzie to wystarczające i że działania te powinny być publikowane również w środkach przekazu wszystkich państw członkowskich, a także że powinny stać się częścią strategii komunikacyjnej Komisji.

3.7 Komitet popiera pogląd Komisji, że pożądane jest, by doszło do ujednolicenia zakresu i podstawy prawnej ochrony konsularnej udzielanej w krajach trzecich przez poszczególne państwa członkowskie i domaga się, aby podjęto się tego ujednolicenia możliwie szybko i na drodze harmonizacji przepisów krajowych. Umożliwiłoby to usunięcie ograniczeń w dostępie niektórych państw członkowskich do tego prawa (niektóre państwa na przykład nie przewidują postępowania administracyjnego na podstawie skargi obywatela na nieudzielenie pomocy lub zatrzymują paszport w przypadku udzielenia pomocy finansowej). Do czasu osiągnięcia harmonizacji informacje o zakresie i warunkach ochrony udzielanej przez poszczególne państwa członkowskie powinny być ogólnie dostępne dla wszystkich obywateli UE we wspomnianym już centralnym portalu internetowym.

3.8 Komitet z zadowoleniem przyjmuje propozycję rozszerzenia ochrony na członków rodziny obywatela UE będących obywatelami kraju trzeciego i zaleca skorzystanie z procedury zgodnej z art. 22 TWE, umożliwiającej rozszerzenie praw zapisanych w traktacie. Chodzi tu o problem humanitarny, który wymaga szybkiego rozwiązania, jak pokazały wydarzenia związane z tsunami, wojną w Libanie itp.

3.9 Komitet popiera propozycję rozszerzenia udzielanej ochrony także na kwestie identyfikacji i repatriacji zwłok zmarłych obywateli UE i członków ich rodziny niebędących obywatelami UE. W tym kontekście apeluje do tych państw członkowskich, które jeszcze nie ratyfikowały konwencji Rady Europy z dnia 26 października 1973 r. o przewozie zwłok (jak dotąd ratyfikowało ją tylko 15 państw członkowskich), aby szybko tego dokonały.

3.10 Jedną z najczęstszych potrzeb obywateli UE w krajach trzecich jest pomoc finansowa w trudnych sytuacjach, wynikających z katastrof naturalnych, kradzieży, chorób czy wypadków. Komitet zaleca uproszczenie dotychczasowego systemu wymagającego zgody organów państwa członkowskiego, którego obywatelem jest wnioskujący o pomoc, i następnie zwrotu środków za pośrednictwem organów tego państwa oraz rozważenie możliwości spłaty zobowiązań bezpośrednio organom państwa udzielającego pomocy, darowania spłaty w przypadku bardzo niskich kwot i wprowadzenia prostego systemu regulowania należności pomiędzy państwami członkowskimi itp.

3.11 Utworzenie wspólnych biur w rejonach, gdzie istnieje stosunkowo mało przedstawicielstw państw członkowskich, jest właściwym krokiem prowadzącym do wzmocnienia współpracy państw członkowskich w zakresie reprezentacji dyplomatycznej i konsularnej. Komitet oczekuje, że zostaną wyjaśnione wszystkie aspekty w zakresie legislacji i prawa międzynarodowego, a zwłaszcza status tych biur, jurysdykcja, której będą podlegać, ich powiązania z delegaturą Komisji w danym kraju, forma finansowania, zgoda kraju, w którym będą działać, na ich ustanowienie i nadane im kompetencje oraz zgodność z Konwencją wiedeńską o stosunkach dyplomatycznych i Konwencją wiedeńską o stosunkach konsularnych.

3.12 Komitet zaleca aktywne wykorzystywanie innych form współpracy, takich jak wykonywanie przez urzędy konsularne państw członkowskich funkcji konsularnych na rzecz innego kraju członkowskiego UE lub mianowanie tej samej osoby urzędnikiem konsularnym przez kilka państw członkowskich UE, umieszczenie pracowników konsularnych państw członkowskich nieposiadających przedstawicielstwa w przedstawicielstwie innego państwa członkowskiego oraz wykorzystywanie programu szkoleń urzędników konsularnych państw członkowskich.

3.13 Komitet popiera inicjatywę Komisji, by wykorzystać wspólne biura także do pogłębienia współpracy państw członkowskich w dziedzinie polityki wizowej, włącznie z możliwością wspólnego przyjmowania wniosków o wydanie wiz i ich wydawania, jednak sądzi, że problematyka ta nie wiąże się bezpośrednio z prawem obywateli UE do ochrony konsularnej i w związku z tym łączenie tych dwóch kwestii nie jest wskazane.

4. Uzupełniające propozycje Komitetu

4.1 Komitet jest zdania, że byłoby korzystne, gdyby wytyczne grupy roboczej odpowiedzialnej za współpracę konsularną (COCON) stały się prawnie wiążące, co zapobiegłoby brakowi pewności prawnej obywateli UE, którzy potrzebują ochrony w krajach trzecich.

4.2 Misje dyplomatyczne i urzędy konsularne państw członkowskich posiadających przedstawicielstwa w kraju trzecim powinny dysponować regularnie aktualizowanymi danymi kontaktowymi ministerstw spraw zagranicznych, misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw członkowskich, które nie mają przedstawicielstwa w tym kraju, aby mogły w razie potrzeby umożliwić obywatelom UE kontakt z nimi.

4.3 Jak pokazało badanie Eurobarometru, jednym z priorytetowych żądań obywateli UE jest możliwość porozumienia się w trudnej sytuacji w języku ojczystym. W tym celu byłoby pożądane, by przedstawicielstwa państw członkowskich miały do dyspozycji wykazy tłumaczy ustnych obsługujących języki państw członkowskich, które nie mają w danym kraju przedstawicielstwa.

4.4 Komitet zaleca zbadanie możliwości szerszego wykorzystania delegatur Komisji Europejskiej w krajach trzecich dla celów ochrony konsularnej obywateli UE na podstawie doświadczeń związanych z kompetencjami tych delegatur w zakresie ochrony statków i rybaków państw członkowskich UE. Zaleca zatem rozpoczęcie negocjacji z właściwymi krajami trzecimi dotyczących uznania prawa delegatur Komisji do udzielania ochrony obywatelom UE w uzgodnionych przypadkach.

4.5 Komitet opowiada się za wzmocnieniem roli Komisji w koordynowaniu działań państw członkowskich mających na celu ochronę dyplomatyczną i konsularną obywateli UE w krajach trzecich, tak jak zostało to określone w projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, oraz wzmacniania praw obywateli UE.

Bruksela, 14 marca 2007 r.

Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Dimitris DIMITRIADIS

______

(1) Dz.U. C 325 z 24.12.2002

(2) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z Nicei, 7.12.2000

(3) Dz.U. L 314 z 28.12.1995 s. 73-76

(4) Wytyczne w sprawie ochrony konsularnej obywateli UE w państwach trzecich, dokument 10109/06 Rady UE z 2.6.2006

(5) Komunikat Komisji WE COM(2006) 331 wersja ostateczna z 28.6.2006

(6) Sprawozdanie Michela Barnier "For a European civil protection force: europe aid" z 9.5.2006

(7) Sprawozdanie prezydencji Rady UE 10551/06 z 15.6.2006

(8) Flash Eurobarometer 188-grudzień 2006 r.

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.