Opinia w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2008-2012 przedstawionego przez Cypr.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2009.281.1

Akt nienormatywny

Wersja od: 21 listopada 2009 r.

OPINIA RADY

w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2008-2012 przedstawionego przez Cypr

(2009/C 281/01)

(Dz.U.UE C z dnia 21 listopada 2009 r.)

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych⁽¹⁾, w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

(1) W dniu 27 kwietnia 2009 r. Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Cypru na lata 2008-2012.

(2) W ostatnich latach na Cyprze odnotowano silny wzrost gospodarczy na poziomie średnio ok. 4 %, któremu towarzyszyły prawie pełne zatrudnienie i niska inflacja. Według śródokresowej prognozy służb Komisji ze stycznia 2009 r. w 2008 r. tempo wzrostu PKB nieznacznie spadło do poziomu 3,7 %. W wyniku słabnącego popytu zewnętrznego, w 2009 r. oczekuje się wyhamowania tempa wzrostu PKB do niewiele ponad 1 %, a w roku kolejnym PKB pozostanie dodatni, lecz poniżej wartości potencjalnej. Od końca 2008 r. władze Cypru przyjęły szereg różnych środków budżetowych służących ożywieniu aktywności gospodarczej, których wartość wynosi ok. 1,5 % PKB w 2009 r. zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej. Poza tymi środkami uznaniowymi spowolnienie gospodarcze w połączeniu ze strukturą wzrostu gospodarczego, do którego w mniejszym stopniu przyczyniają się składniki prowadzące do wysokich wpływów z podatków, stanie się źródłem presji na finanse publiczne. Wyzwaniem dla Cypru jest również wysoka stopa zadłużenia netto w stosunku do reszty świata, co odzwierciedla nie tylko niewielkie oszczędności netto w sektorze prywatnym, ale także pogorszenie sytuacji budżetowej netto sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wyzwaniem dla Cypru jest zatem pobudzenie wzrostu w okresie poważnego i przedłużającego się spowolnienia koniunktury gospodarczej na świecie, a także przeciwdziałanie istniejącym zaburzeniom równowagi makroekonomicznej poprzez kontynuowanie ostrożnej polityki budżetowej. W perspektywie długoterminowej Cypr stoi wobec konieczności wzmocnienia stabilności finansów publicznych w obliczu zjawiska starzenia się społeczeństwa.

(3) Scenariusz makroekonomiczny, będący podstawą programu, przewiduje, że wzrost realnego PKB obniży się z poziomu 3,8 % w 2008 r. do 2,1 % w roku 2009, a następnie umocni się do poziomu wynoszącego średnio prawie 3 % w pozostałych latach okresu objętego programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika⁽²⁾, że scenariusz ten jest oparty na optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego na rok 2009 i kolejne lata. W szczególności przewidywana zmiana w strukturze wzrostu, zakładająca ograniczenie negatywnego wpływu eksportu netto, opiera się na założeniu dodatniego wzrostu eksportu w 2009 r., co wydaje się optymistyczne w świetle osłabienia wymiany handlowej na świecie oraz wzrostu gospodarczego głównych partnerów handlowych Cypru. Ponadto oczekuje się, że po 2009 r. spożycie prywatne i inwestycje będą się kształtowały na dobrym poziomie. W związku ze stopniową redukcją deficytu bilansu handlowego w programie przewiduje się powolny spadek deficytu bilansu płatniczego z poziomu 12,4 % PKB w 2008 r. do 10,2 % PKB w 2012 r., co jest spójne z bardziej umiarkowanym wzrostem popytu krajowego. Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

(4) Szacuje się, że nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych spadła z poziomu 3,4 % PKB w 2007 r. do 1 % w 2008 r., a saldo strukturalne (tj. saldo dostosowywane cyklicznie, bez uwzględnienia środków jednorazowych i innych środków tymczasowych, przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie) spadło z poziomu 3,5 % PKB do 0,75 %. Spadki te odzwierciedlają przede wszystkim zmniejszenie dochodów wynikające ze spowolnienia na rynku nieruchomości oraz w mniejszym stopniu przekroczenia planowanego poziomu wydatków. W szczególności do wzrostu wydatków przyczyniły się dotacje i inne wydatki - każda z tych pozycji o ok. 0,5 punktu procentowego PKB. W ramach powyższych pozycji zwiększone wydatki związane z suszą i wydatki poniesione na utrzymanie dostaw wody oraz na odszkodowania dla rolników wynoszą 0,75 punktu procentowego PKB. Ponadto świadczenia socjalne i inne środki służące zapewnieniu spójności społecznej (na rzecz emerytów, osób niepełnosprawnych i innych osób pobierających świadczenia) były przyczyną dodatkowego wzrostu wydatków o prawie 0,5 punktu procentowego PKB. Tym niemniej nadwyżka w roku 2008 przekroczyła cel na poziomie 0,5 % PKB, ustalony w programie stabilności z 2007 r., dzięki wyższym od spodziewanych dochodom, niższym płatnościom z tytułu odsetek oraz korzystnej sytuacji wyjściowej z 2007 r., kiedy to ostatecznie nadwyżka budżetowa wzrosła do 3,4 % PKB w porównaniu z zakładanym wynikiem na poziomie 1,5 %. Chociaż na duży spadek salda strukturalnego wpływ wywarła utrata dochodów wywołana skutkami struktury wzrostu, generalnie w okresie wciąż dobrej koniunktury prowadzono procykliczną politykę budżetową.

(5) W zaktualizowanej wersji programu na 2009 r. docelową wartość deficytu określono na 0,8 % PKB, co zasadniczo odpowiada śródokresowej prognozie służb Komisji. W porównaniu z docelową wartością nadwyżki na poziomie 1 % PKB, określoną w ustawie budżetowej na 2009 r., przyjętej przez parlament dnia 18 grudnia 2008 r., oznacza to korektę w dół o 1,75 punktu procentowego PKB. Można to wytłumaczyć skorygowaniem w dół przewidywań dotyczących łącznych dochodów, co jest spójne z perspektywami wolniejszego tempa wzrostu. W zaktualizowanej wersji programu w roku 2009 przewiduje się spadek - w porównaniu do wyników za rok 2008 - wskaźnika relacji dochodów do PKB o 1,5 punktu procentowego, co wynika przede wszystkim ze spowolnienia na rynku nieruchomości i niższej rentowności przedsiębiorstw, a także braku dochodów z tytułu dywidend z organizacji częściowo rządowych. Oczekuje się nieznacznego wzrostu wydatków publicznych. Wyższe świadczenia socjalne są niwelowane przez oszczędności płatności z tytułu odsetek. Podsumowując, kurs polityki budżetowej w 2009 r. będzie ekspansywny, zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej, wynoszący 1,5 % PKB.

(6) W programie przewiduje się stopniowe pogarszanie deficytu zasadniczego z docelowego poziomu 0,8 % PKB w 2009 r. do 2,2 % w 2012 r. Równocześnie nastąpi spadek nadwyżki pierwotnej z poziomu 1,5 % PKB w 2009 r. do 0,2 % w 2011 r., a w 2012 r. wystąpi deficyt w wysokości 0,2 %. Deficyt strukturalny wykazuje tendencję zniżkową z deficytu na poziomie 0,75 % PKB w 2009 r. do deficytu na poziomie ok. 2 % PKB w 2012 r. w kontekście oczekiwanego dynamicznego wzrostu gospodarczego. Na podstawie wspólnie uzgodnionej metodologii saldo strukturalne wskazuje na znaczne odejście od celu średniookresowego, jakim jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych, począwszy od roku 2009. Prognozowane zwiększenie deficytu budżetowego wynika przede wszystkim ze wzrostu bieżących wydatków pierwotnych, w szczególności świadczeń socjalnych, płac i innych wydatków. Przewiduje się, że dług publiczny brutto, szacowany w 2008 r. na 49,3 % PKB, w 2012 r. obniży się do poziomu 44,2 % PKB, dzięki stabilnym, ale szybko zmniejszającym się nadwyżkom pierwotnym.

(7) Wyniki budżetowe mogą być gorsze od przewidywanych w programie. W szczególności scenariusz makroekonomiczny zakładany w aktualizacji programu wydaje się być oparty na optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu w całym okresie objętym programem. Po stronie dochodów zagrożenia dla finansów publicznych, w szczególności w latach 2009-2010, są poważniejsze niż w latach ubiegłych i wiążą się z ewentualnym wyraźnym osłabieniem koniunktury oraz zmianą struktury wzrostu, do którego w mniejszym stopniu przyczyniają się składniki prowadzące do wysokich wpływów z podatków. W świetle oczekiwanego spowolnienia gospodarczego i presji na pobudzenie popytu krajowego poprzez zwiększenie wydatków publicznych ryzyko przekroczenia pułapu wydatków jest znaczące. Zmiany wskaźnika zadłużenia mogą kształtować się mniej korzystnie niż przewidziano w aktualizacji programu, zważywszy na zagrożenia związane ze scenariuszem makroekonomicznym i dotyczące osiągnięcia celów budżetowych.

(8) Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest znacznie powyżej średniej UE, co wynika głównie ze stosunkowo dużego wzrostu wydatków na emerytury w relacji do PKB w nadchodzących dekadach, częściowo z uwagi na fakt, że system emerytalny nie jest jeszcze w pełni operacyjny. W programie przedstawiono niedawno uchwaloną reformę systemu emerytalnego, która, zgodnie z przewidywaniami, ma ograniczyć wzrost wydatków na emerytury. Jednakże dopóki zaktualizowane prognozy nie zostaną ostatecznie zatwierdzone przez Komitet Polityki Gospodarczej, można je uznać wyłącznie za "prognozy krajowe". O ile sytuacja budżetowa w 2008 r. przyczyniłaby się do częściowego zrównoważenia przewidywanego długoterminowego wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet, to w przypadku urzeczywistnienia się prognoz budżetowych zakładanych w programie nastąpiłoby odwrócenie sytuacji. Do zmniejszenia poważnych zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych przyczyniłyby się poprawa salda pierwotnego w perspektywie średnioterminowej oraz wdrożenie dalszych środków służących ograniczeniu znacznego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa.

(9) Ramy budżetowe Cypru przynosiły dobre rezultaty w zakresie realizowania z nadwyżką celów budżetowych, miało to jednak miejsce w kontekście wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego. W ostatnich latach funkcjonowanie ram uległo poprawie dzięki przyjęciu Księgowego Systemu Zarządzania Finansami (FIMAS), stopniowemu przyjmowaniu od 2006 r. trzyletnich średnioterminowych ram budżetowych (MTBF) oraz wprowadzeniu w 2007 r. budżetowania zadaniowego (PPB). Dotychczasowa praktyka przyjmowania budżetów dodatkowych w trakcie roku prowadziła do wzrostu wydatków bieżących przewyższających zakładane przesunięcia środków. Zgodnie z programem oczekuje się, że nowe ramy budżetowania doprowadzą do zaprzestania stosowania tej praktyki, a także do realizacji skuteczniejszego i wydajniejszego procesu budżetowania, co przyczyni się do ograniczenia wydatków. Jednocześnie nowy proces budżetowania stworzyłby solidne podstawy do przesunięcia wydatków na działania pobudzające wzrost gospodarczy zgodnie z priorytetami określonymi w krajowym programie reform. Nowe ramy są jednak nadal na wczesnym etapie procesu wdrażania, którego zakończenie przewiduje się na rok 2012.

(10) Rząd Cypru nie przyjął żadnego konkretnego pakietu mającego na celu stabilizację sektora finansowego. Jednak w celu zwiększenia zaufania do systemu bankowego poziom gwarancji dla depozytów zwiększono z 40.000 EUR do 100.000 EUR. Ponadto na początku stycznia 2009 r. rząd Cypru wyemitował weksle skarbowe z terminem wykupu w październiku 2009 r., przedłużonym następnie do grudnia 2009 r., przeznaczone na finansowanie bieżących potrzeb rządu (w zakresie przepływów pieniężnych) oraz na zwiększenie płynności w systemie bankowym. Łączna wartość weksli wynosi 1,4 mld EUR (8 % PKB), z czego około połowa zostanie zdeponowana w bankach i instytucjach kredytowych.

(11) W ramach reakcji na pogorszenie koniunktury gospodarczej rząd Cypru przyjął uznaniowe środki budżetowe. Pakiet środków stymulacyjnych na 2009 r. jest zgodny z europejskim planem naprawy gospodarczej i stanowi adekwatną reakcję na pogorszenie koniunktury gospodarczej, wspierając tymczasowo działalność gospodarczą w 2009 r. Łączne koszty budżetowe pakietu wynoszą ok. 1,5 % PKB, z czego 0,25 punktu procentowego zostało już ujęte w budżecie na rok 2009. Celem pakietu jest złagodzenie wpływu kryzysu na najbardziej podatne sektory gospodarki, w szczególności budownictwo (1,25 % PKB) oraz turystykę (ok. 0,25 % PKB). Rząd przyjął również środek specjalny umożliwiający udzielanie rodzinom o niskich dochodach kredytów - na korzystnych warunkach - na zakup nieruchomości z przeznaczeniem na miejsce stałego zamieszkania; wpływ tego środka na zadłużenie w latach 2009-2013 szacuje się na ok. 1 % PKB. Podsumowując, pakiet został przyjęty w odpowiednim czasie, jest ukierunkowany i ma charakter przejściowy. Zasadniczo stanowi on właściwą reakcję na główne cele polityki w perspektywie krótkoterminowej. W aktualizacji programu przewiduje się także szereg środków strukturalnych, będących częścią pomyślanego bardziej długofalowo programu reform politycznych, ale również przyczyniających się do rozwiązania bieżących problemów związanych z pogorszeniem koniunktury gospodarczej. Środki te związane są ze średniookresowym programem reform i z zaleceniami dla Cypru, przedstawionymi przez Komisję w dniu 28 stycznia 2009 r. w ramach strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Celem tych środków jest zwiększenie potencjału wzrostu, wzmocnienie konkurencyjności oraz polepszenie jakości kapitału rzeczowego i ludzkiego.

(12) Ogólny kurs polityki budżetowej ma charakter ekspansywny w całym okresie objętym programem. W szczególności obserwuje się znaczny wzrost deficytu budżetowego, począwszy od roku 2009, prowadzący do znacznego odejścia od średniookresowego celu budżetowego, co stanowi problem w świetle znacznej nierównowagi zewnętrznej gospodarki cypryjskiej. Z uwagi na to, że wystąpienie zagrożeń w perspektywie średnioterminowej jest prawdopodobne, cele budżetowe mogą być gorsze niż przewidziano w programie. Z powodu wysokiego poziomu zadłużenia netto w stosunku do reszty świata Cypr ma jedynie ograniczone możliwości manewru na polu polityki budżetowej, a dalsze pogarszanie się sytuacji budżetowej w ostatnich latach okresu objętego programem nie jest zgodne z korektą występujących w kraju zaburzeń równowagi oraz ścieżką osiągania średniookresowego celu budżetowego.

(13) Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przestawiono wszystkie dane obowiązkowe i prawie wszystkie dane opcjonalne⁽³⁾.

Podsumowując, z powodu przyjęcia w 2009 r. znacznych budżetowych środków stymulacyjnych zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej kurs polityki budżetowej w roku 2009 będzie miał charakter ekspansywny. W kolejnych latach przewiduje się dalsze pogarszanie się salda budżetowego. Zakładane rozluźnienie polityki budżetowej nie wydaje się uzasadnione w świetle stosunkowo korzystnych perspektyw gospodarczych oraz istnienia znacznych zaburzeń równowagi zewnętrznej. Co więcej, w kontekście gwałtownego pogorszenia sytuacji gospodarczej na świecie realizacja strategii budżetowej może napotkać przeszkody, przy czym założenia dotyczące wzrostu zawarte w scenariuszu makroekonomicznym, na którym opiera się program, są optymistyczne. W świetle znacznych zaburzeń równowagi zewnętrznej, za główne priorytety należy uznać utrzymanie ostrożnej polityki i wzmocnienie stabilności finansów publicznych. Z tego względu kontrola wydatków bieżących oraz unikanie procykliczności stanowią główne wyzwania dla polityki budżetowej Cypru. Ponadto poprawa jakości finansów publicznych ma istotne znaczenie również w celu wsparcia płynnego dostosowania gospodarki w kontekście występujących zaburzeń równowagi.

W świetle powyższej oceny wzywa się Cypr do:

(i) realizacji polityki budżetowej w 2009 r. zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej i w ramach paktu stabilności i wzrostu, unikając dalszego pogorszenia stanu finansów publicznych w 2009 r. w stosunku do celu budżetowego;

(ii) odwrócenia przewidywanego zwiększenia deficytu budżetowego w roku 2010 i w latach kolejnych, przez ograniczanie wzrostu wydatków w celu zapewnienia stabilnej sytuacji budżetowej w perspektywie średnioterminowej;

(iii) wzmocnienia długoterminowej stabilności finansów publicznych przez przeprowadzenie reform systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej, wobec przewidywanego wpływu starzenia się społeczeństwa na wzrost wydatków publicznych.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

		2007	2008	2009	2010	2011	2012
Realny PKB (zmiana w %)	PS styczeń 2009	4,4	3,8	2,1	2,4	3,0	3,2
	KOM styczeń 2009	4,4	3,6	1,1	2,0	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	4,2	4,1	4,0	4,0	4,0	bd.
Inflacja HICP (%)	PS styczeń 2009	2,2	4,4	2,0	2,5	2,5	2,5
	KOM styczeń 2009	2,2	4,4	2,0	2,3	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	2,2	2,5	2,0	2,0	2,0	bd.
Luka produktowa^(1) (% potencjalnego PKB)	PS styczeń 2009	0,2	0,8	- 0,1	- 0,6	- 0,5	- 0,2
	KOM styczeń 2009^(2)	1,1	1,9	0,5	0,1	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	- 0,7	- 0,6	- 0,6	- 0,4	bd.	bd.
Wierzytelności/zadłużenie netto wobec reszty świata (% PKB)	PS styczeń 2009	- 11,7	- 12,4	- 12,1	- 11,5	- 10,9	- 10,2
	KOM styczeń 2009	- 9,7	- 13,2	- 11,8	- 10,8	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	- 6,6	- 6,5	- 6,3	- 5,9	- 5,6	bd.
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PS styczeń 2009	46,4	45,3	43,8	44,0	44,4	44,8
	KOM styczeń 2009	46,4	45,6	44,1	44,1	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	45,9	44,3	44,5	44,6	44,7	bd.
Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PS styczeń 2009	42,9	44,3	44,6	45,5	46,3	47,1
	KOM styczeń 2009	42,9	44,7	44,7	45,1	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	44,4	43,8	44,0	44,0	44,1	bd.
Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)	PS styczeń 2009	3,4	1,0	- 0,8	- 1,4	- 1,9	- 2,2
	KOM styczeń 2009	3,4	1,0	- 0,6	- 1,0	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	1,5	0,5	0,5	0,7	0,7	bd.
Saldo pierwotne (% PKB)	PS styczeń 2009	6,5	3,9	1,5	0,8	0,2	- 0,2
	KOM styczeń 2009	6,5	3,9	1,8	1,2	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	4,7	3,4	2,9	2,9	2,8	bd.
Saldo dostosowane cyklicznie^(1) (% PKB)	PS styczeń 2009	3,4	0,7	- 0,8	- 1,2	- 1,7	- 2,1
	KOM styczeń 2009	3,0	0,2	- 0,8	- 1,1	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	1,8	0,7	0,7	0,8	0,7	bd.
Saldo strukturalne^(3) (% PKB)	PS styczeń 2009	3,4	0,7	- 0,8	- 1,2	- 1,7	- 2,1
	KOM styczeń 2009	3,0	0,2	- 0,8	- 1,1	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	0,3	0,7	0,7	0,8	0,7	bd.
Dług publiczny brutto (% PKB)	PS styczeń 2009	59,4	49,3	46,8	45,4	44,2	44,2
	KOM styczeń 2009	59,4	48,1	46,7	45,7	bd.	bd.
	PK grudzień 2007	60,0	48,5	45,3	43,8	40,5	bd.
Uwagi: ^(1) Podane w programie wartości luki produktowej oraz salda dostosowanego cyklicznie zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programach. ^(2) W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości - odpowiednio - 3,1 %, 2,8 %, 2,6 % i 2,4 % w latach 2007-2010. ^(3) Wynik w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. W najnowszym programie oraz w styczniowej śródokresowej prognozie służb Komisji nie uwzględniono żadnych środków jednorazowych ani tymczasowych. Źródło: Program stabilności (PS); prognozy śródokresowe służb Komisji ze stycznia 2009 r. (KOM); obliczenia służb Komisji.

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

⁽²⁾ Ocena uwzględnia w szczególności prognozę służb Komisji ze stycznia 2009 r., a także inne informacje, które uzyskano od tego czasu.

⁽³⁾ W szczególności nie podano danych na temat salda dochodów pierwotnych i transferów.