Opinia w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2007-2010 przedstawionego przez Słowenię.
Dz.U.UE.C.2008.74.5
Akt nienormatywnyz dnia 4 marca 2008 r.
w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2007-2010 przedstawionego przez Słowenię
(2008/C 74/02)
(Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2008 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych(1), w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:
(1) W dniu 4 marca 2008 r. Rada przeanalizowała zaktualizowany program stabilności przedstawiony przez Słowenię na lata 2007-2010.
(2) Ogólny wysoki wzrost PKB Słowenii w czasie ostatniej dekady osiągnął maksimum w pierwszym roku członkostwa w strefie euro. Jednak w 2007 roku zanotowano także znaczny wzrost inflacji spowodowany głównie podwyżką cen towarów w połączeniu z brakiem konkurencji w niektórych sektorach, z ryzykiem przeniesienia tego efektu na płace w 2008 roku.
W warunkach znacznego wzrostu gospodarczego w okresie poprzedzającym przystąpienie do UE i wejście do strefy euro dokonano znacznego postępu w konsolidacji finansów publicznych. W przyszłości konieczne będą: zwiększenie wydajności pracy, dostosowanie płac do wydajności oraz dalsze działania na rzecz konsolidacji budżetowej, co pozwoli wzmocnić stabilność makroekonomiczną, w tym obniżyć inflację. Zahamowanie notowanego ostatnio wzrostu inflacji w Słowenii pomogłoby w zachowaniu konkurencyjności tej nastawionej na eksport gospodarki. Wyzwaniem pozostaje także stabilność finansów publicznych w długim okresie w związku ze spodziewanym znacznym wpływem starzenia się społeczeństwa na budżet w razie braku dalszych reform systemu emerytalnego. W celu wsparcia procesu nadrabiania zaległości gospodarczych istotne będzie dalsze wprowadzanie reform strukturalnych, szczególnie na rynku pracy i rynku towarowym. W tym samym kontekście korzystne będzie także dalsze przeznaczanie wydatków publicznych na dziedziny pobudzające wzrost gospodarczy oraz zajęcie się problemem braku elastyczności budżetu i poprawienie efektywności wydatków.
(3) Scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę programu przewiduje, że wzrost realnego PKB zmniejszy się z 5,8 % w 2007 roku do 4,6 % w 2008 roku i 4,1 % w roku 2009, a następnie ulegnie poprawie do 4,5 % pod koniec okresu objętego programem. W świetle dostępnych obecnie informacji(2) scenariusz ten wydaje się być oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu, mimo że ryzyko na 2008 rok związane z czynnikami zewnętrznymi zwiększyło się od czasu przyjęcia programu stabilności. Po niespodziewanym wzroście inflacji w 2007 roku przewidywany poziom inflacji jest znacznie wyższy niż poziom określony w scenariuszu z zeszłego roku. Mimo to założenia te wydają się wciąż zaniżone na rok 2008 z uwagi na niedawny wzrost cen żywności i energii. Wtórne efekty znacznego wzrostu inflacji w 2007 roku oraz podwyżki płac w sektorze publicznym mające wpływ na sektor prywatny mogą prowadzić do zwiększenia się różnic w poziomie inflacji w porównaniu do pozostałych państw strefy euro. Jeśli będzie to proces długotrwały, pociągnie za sobą skutki w dziedzinie konkurencji, które będą mniej korzystne niż przewidziano w programie.
(4) W prognozie służb Komisji z jesieni 2007 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2007 roku oszacowano na 0,7 % PKB, podczas gdy w programie z 2006 roku zakładano, że osiągnie on 1,5 % PKB. Różnica ta wynika głównie z korzystnej sytuacji wyjściowej związanej z wynikiem za 2006 rok i z wyższym niż przewidywano wzrostem nominalnego PKB w 2007 roku. Jednocześnie, również w odniesieniu do aktualizacji programu z 2007 roku, wyższy od planowanego wzrost dochodów został częściowo zniwelowany wzrostem wydatków wyższym niż przewidywano w programie z roku 2006. Jednak bardziej aktualne dane w ujęciu kasowym wskazują na lepszy wynik w 2007 roku, z możliwością wystąpienia niewielkiej nadwyżki. Ogólnie rzecz biorąc, wykonanie budżetu w 2007 roku było zgodne z opinią Rady z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie programu stabilności z 2006 roku(3), w której Rada wezwała Słowenię do wykorzystania koniunktury gospodarczej, w tym lepszych niż prognozowano wyników budżetowych w roku 2006, i przyspieszenia dążeń do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Rada odnotowuje, że wykonanie budżetu w roku 2007 było też zgodne z kierunkami polityki budżetowej przyjętymi przez Eurogrupę na posiedzeniu w kwietniu 2007 roku.
(5) Głównym celem średniookresowej strategii budżetowej zawartej w aktualizacji jest przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego, którym jest deficyt strukturalny (tj. wynik w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe) w wysokości 1 % PKB z coraz większym marginesem bezpieczeństwa w okresie objętym programem, mimo że w roku 2008 planowane jest pewne pogorszenie sytuacji. Ta zmiana w stosunku do założeń z poprzedniego programu, w którym przewidywano osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego do 2009 roku, wynika z wyżej wspomnianego lepszego od oczekiwań wyniku w 2006 roku (odzwierciedlającego głównie wyższy wzrost nominalnego PKB), który oznacza, że średniookresowy cel budżetowy został już zasadniczo osiągnięty w 2006 roku. W porównaniu do programu z 2006 roku deficyt nominalny zaplanowany w aktualizacji z 2007 roku jest o ok. 0,5 punktu procentowego PKB niższy w okresie objętym programem, wobec lepszej sytuacji wyjściowej.
Planuje się, że deficyt wzrośnie do 0,9 % PKB w 2008 roku, a następnie stopniowo zmniejszy się, przy czym największe dostosowanie przewidywane jest w ostatnim roku. Taki sam scenariusz odnosi się do nadwyżki pierwotnej, która do 2010 roku ma wynieść nieco ponad 1 % PKB. Planowana konsolidacja wynika z ograniczenia wydatków przekraczającego, z wyjątkiem 2008 roku, stopniowy spadek wskaźnika dochodów. Prognozowany spadek wydatków pierwotnych w okresie objętym programem wynosi 2,25 punktu procentowego PKB. Ma on szeroką podstawę, odzwierciedla jednak szczególnie ograniczony wzrost wydatków na cele społeczne, stanowiący 1/3 całkowitej konsolidacji. Wywołany w znacznym stopniu trwającą reformą systemu podatkowego, stopniowy spadek wskaźnika dochodów o 1,75 punktu procentowego jest związany głównie z podatkami pośrednimi; w zakresie podatków bezpośrednich przewiduje się natomiast niewielki wzrost obciążeń.
(6) Ryzyko związane z przedstawionymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo zrównoważone w 2008 roku, ale wyniki budżetowe pod koniec okresu objętego programem mogą okazać się neico gorsze od zakładanych w programie. W 2008 roku możliwość wystąpienia korzystnej sytuacji wyjściowej z uwagi na lepsze niż przewidywano wyniki budżetowe w 2007 roku równoważy ryzyko związane z obecnym pogorszeniem się warunków zewnętrznego. Po tym okresie istnieje pewne ryzyko dla realizacji strategii budżetowej, związane w szczególności z rozmiarem planowanego w końcowym okresie ograniczenia wydatków, przy czym nie określono szczegółowo wszystkich środków stanowiących podstawę tego ograniczenia. Do pewnego stopnia ryzyko to ograniczają dobre wyniki Słowenii w niedawnej przeszłości, które sugerują, że faktyczne wyniki mogą być lepsze od oczekiwanych.
(7) W świetle tej oceny ryzyka przedstawiony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się wystarczający do utrzymania średniookresowego celu budżetowego przez okres objęty programem, jednak w końcowych latach tego okresu margines bezpieczeństwa może być mniejszy niż planowano. Niewielkie pogorszenie wyniku strukturalnego przewidywane na 2008 rok może okazać się procykliczne, choć zwiększy się ryzyko związane z warunkami zewnętrznymi. Byłoby to niezgodne z paktem na rzecz stabilności i wzrostu. Ponadto z uwagi na obecną silną presję inflacyjną uzasadnione wydaje się przyjęcie w 2008 roku bardziej rygorystycznego kursu polityki budżetowej niż zakłada się to obecnie. Rada odnotowuje, że byłoby to także zgodne z kierunkami polityki budżetowej przyjętymi przez Eurogrupę na posiedzeniu w kwietniu 2007 roku; Eurogrupa wezwała wtedy do ostrożnego ustalania planów w zakresie polityki budżetowej na rok 2008 w celu uniknięcia wywołania nierównowagi makroekonomicznej. Po 2008 roku przewidziany w programie kurs polityki budżetowej jest zgodny z paktem.
(8) Stabilność finansów publicznych Słowenii w długim okresie wydaje się poważnie zagrożona. Zgodnie z oceną zawartą w programie pozycja budżetowa w 2007 roku pozostała prawie niezmieniona w porównaniu z rokiem 2006 i jest wystarczająca jedynie do ustabilizowania relacji długu do PKB w długim okresie, bez uwzględnienia skutków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Skutki te są jednak znacznie większe niż średnia UE i odzwierciedlają głównie szybszy wzrost wydatków na emerytury. Do zmniejszenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych w długim okresie przyczyniłoby się osiąganie wysokiej nadwyżki pierwotnej w perspektywie średniookresowej oraz, w szczególności, przyjęcie kolejnych środków służących ograniczeniu znacznego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa.
(9) Program stabilności wydaje się być spójny z przedstawionym w październiku 2007 roku sprawozdaniem z realizacji krajowego programu reform. W szczególności oba dokumenty zawierają informacje na temat realizowanych obecnie najważniejszych reform, takich jak kompleksowa reforma systemu podatkowego, inwestycje w infrastrukturę oraz zmiana systemu transferów społecznych. Program stabilności nie zawiera szczegółowej jakościowej oceny ogólnego wpływu krajowego programu reform w ramach średniookresowej strategii budżetowej. W programie podano jednak informacje na temat bezpośredniego wpływu głównych planowanych reform na budżet i uwzględniono ten wpływ w prognozach budżetowych, choć nie uczyniono tego w sposób systematyczny.
(10) Przewidziana w programie strategia budżetowa jest częściowo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Słowenii, zawartymi w zintegrowanych wytycznych, oraz z wytycznymi dla państw członkowskich strefy euro w dziedzinie polityki budżetowej, wydanymi w kontekście strategii lizbońskiej. W szczególności strategia ta nie przewiduje znacznych dalszych środków wzmocnienia reform systemu emerytalnego w celu zapewnienia stabilności w długim okresie.
(11) Co do wymagań odnośnie do danych, które to wymagania określone są w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie zanotowano brak pewnych danych obowiązkowych i opcjonalnych(4).
Podsumowując, należy stwierdzić, że Słowenia osiągnęła swój średniookresowy cel budżetowy w 2007 roku, dwa lata wcześniej niż to poprzednio planowano, oraz że w programie dąży się do utrzymania średniookresowego celu budżetowego, przy wzroście marginesu bezpieczeństwa w okresie objętym programem. Z najnowszych dostępnych informacji za 2007 rok wynika, że wynik budżetowy jest lepszy niż planowano, z prawdopodobieństwem wystąpienia niewielkiej nadwyżki. Jednak w 2008 roku przewiduje się nieznaczne pogorszenie wyniku strukturalnego pomimo utrzymujących się znacznych perspektyw wzrostu. Ryzyko związane z prognozami budżetowymi w 2008 roku jest w dużym stopniu zrównoważone. W końcowych latach objętych programem wyniki budżetowe mogą być nieco gorsze niż zakładane, głównie z powodu ryzyka związanego z przewidywanym uzależnieniem od ograniczania wydatków. Kurs polityki budżetowej w 2008 roku może okazać się procykliczny. Również z uwagi na obecną silną presję inflacyjną uzasadnione wydaje się przyjęcie w 2008 roku bardziej rygorystycznego kursu polityki budżetowej niż zakłada się to obecnie. Ze względu na inflację niepokój budzi także przewidywany wysoki wzrost płac w sektorze publicznym. Pomimo obecnie niskiego poziomu długu ryzyko dla stabilności finansów publicznych Słowenii w długim okresie ocenia się jakie wysokie ze względu na istotne skutki budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa.
W świetle powyższej oceny wzywa się Słowenię do:
(i) wykorzystania prawdopodobnych lepszych niż zakładano wyników z 2007 roku i dążenia do osiągnięcia w 2008 roku i w latach następnych pozycji budżetowej, która będzie lepsza niż planowano w programie, co pozwoli uniknąć procyklicznej polityki;
(ii) gotowości do przyjęcia dalszych środków w celu zahamowania presji inflacyjnej poprzez uzupełnienie zalecanego kursu polityki budżetowej odpowiednią polityką w dziedzinie płac, rynku pracy i konkurencji;
(iii) poprawy stabilności finansów publicznych w długim okresie, w szczególności poprzez dalsze reformowanie systemu emerytalnego, w świetle prognozowanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa.
Rada zauważa, że działania te byłyby zgodne z kierunkami polityki budżetowej przyjętymi przez Eurogrupę na posiedzeniu w kwietniu 2007 roku.
Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | ||
| Realny PKB (zmiana w %) | PS listopad 2007 | 5,7 | 5,8 | 4,6 | 4,1 | 4,5 |
| KOM listopad 2007 | 5,7 | 6,0 | 4,6 | 4,0 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | 4,7 | 4,3 | 4,2 | 4,1 | n.d. | |
| Inflacja HICP (%) | PS listopad 2007 | 2,5 | 3,4 | 3,5 | 2,8 | 2,6 |
| KOM listopad 2007 | 2,5 | 3,5 | 3,7 | 2,9 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | 2,7 | 2,7 | 2,5 | 2,2 | n.d. | |
| Luka produktowa(1) (% potencjalnego PKB) | PS listopad 2007 | - 0,2 | 0,7 | 0,5 | 0,1 | 0,2 |
| KOM listopad 2007(2) | - 0,2 | 0,9 | 0,8 | 0,3 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | - 0,5 | - 0,2 | 0,0 | 0,3 | n.d. | |
| Wierzytelności/zadłużenie netto wobec reszty świata (% PKB) | PS listopad 2007 | - 2,8 | - 3,5 | - 3,1 | - 2,0 | - 1,6 |
| KOM listopad 2007 | - 2,6 | - 3,3 | - 2,6 | - 1,9 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | |
| Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS listopad 2007 | - 1,2 | - 0,6 | - 0,9 | - 0,6 | 0,0 |
| KOM listopad 2007 | - 1,2 | - 0,7 | - 1,0 | - 0,8 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | - 1,6 | - 1,5 | - 1,6 | - 1,0 | n.d. | |
| Wynik pierwotny (% PKB) | PS listopad 2007 | 0,2 | 0,7 | 0,2 | 0,6 | 1,1 |
| KOM listopad 2007 | 0,2 | 0,7 | 0,3 | 0,4 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | 0,1 | - 0,1 | - 0,3 | 0,3 | n.d. | |
| Wynik w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne(1) (% PKB) | PS listopad 2007 | - 1,1 | - 0,9 | - 1,1 | - 0,7 | - 0,1 |
| KOM listopad 2007 | - 1,1 | - 1,1 | - 1,4 | - 1,0 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | - 1,4 | - 1,4 | - 1,6 | - 1,1 | n.d. | |
| Wynik strukturalny(3) (% PKB) | PS listopad 2007 | - 1,1 | - 0,8 | - 1,0 | - 0,7 | - 0,1 |
| KOM listopad 2007 | - 1,1 | - 1,1 | - 1,4 | - 1,0 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | - 1,4 | - 1,4 | - 1,6 | - 1,1 | n.d. | |
| Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS listopad 2007 | 27,1 | 25,6 | 24,7 | 23,8 | 22,5 |
| KOM listopad 2007 | 27,1 | 25,6 | 24,5 | 23,8 | n.d. | |
| PS grudzień 2006 | 28,5 | 28,2 | 28,3 | 27,7 | n.d. | |
| Uwagi: (1) Podane w programie wartości luki produktowej oraz wyniku w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji przedstawionych w programach. (2) W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości - odpowiednio - 4,2 %, 4,9 %, 4,7 % i 4,5 % w latach 2006-2009. (3) Wynik w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. Zgodnie z najnowszym programem środki jednorazowe i inne środki tymczasowe wyniosły 0,1 % PKB w 2007 r. i wyniosą 0,1 % w 2008 r. (w obu przypadkach przyczyniając się do zwiększenia deficytu). Służby Komisji nie uznają tych środków za środki jednorazowe, a zatem środki jednorazowe nie występują w prognozie służb Komisji. Źródło: Program stabilności (PS); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2007 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. | ||||||
______
(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm
(2) W ocenie uwzględniono w szczególności jesienną prognozę służb Komisji oraz dokonaną przez Komisję ocenę przedstawionego w październiku 2007 roku sprawozdania z realizacji krajowego programu reform.
(3) Dz.U. C 71 z 28.3.2007, str. 9.
(4) W szczególności brakuje danych na temat niektórych założeń zewnętrznych ("Wzrost PKB na świecie, z wyłączeniem UE", "Wielkość importu na świecie, z wyłączeniem UE") i pewnych pozycji dotyczących salda poszczególnych sektorów oraz struktury "korekty przepływów kapitału" w odniesieniu do zadłużenia.