Opinia w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier na lata 2004-2008.
Dz.U.UE.C.2005.177.13
Akt nienormatywnyOPINIA RADY
z dnia 8 marca 2005 r.
w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier na lata 2004-2008
(Dz.U.UE C z dnia 19 lipca 2005 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych(1), w szczególności jego art. 9 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:
Dnia 8 marca 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Węgier obejmujący lata 2004-2008. Program spełnia odnoszące się do danych wymogi "kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji". Chociaż zawiera on wszystkie obowiązkowe dane(2), brakuje jednego rodzaju danych nieobowiązkowych (długoterminowe wydatki na opiekę zdrowotną).
Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje stopniowe przyspieszenie wzrostu realnego PKB z 3,9 % w 2004 r. do 4,6 % do końca okresu objętego programem. W świetle aktualnie dostępnych informacji scenariusz ten wydaje się odzwierciedlać dość korzystne założenia dotyczące wzrostu. Zawarte w aktualizacji przewidywania dotyczące inflacji wydają się zasadniczo realistyczne.
W dniu 5 lipca 2004 r. Rada zdecydowała, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt i zaleciła jego skorygowanie do 2008 r. Aktualizacja przewiduje następującą ścieżkę kształtowania się deficytu: 4,4 % PKB w 2004 r., 3,6 % w 2005 r., 2,9 % w 2006 r., 2,2 w 2007 r. i 1,6 % PKB w 2008 r. Dane te są spójne z decyzją Eurostatu z dnia 23 września 2004 r., która pozwala na tymczasowe przeklasyfikowanie funduszy emerytalnych drugiego filara do sektora instytucji rządowych i samorządowych do czasu notyfikacji fiskalnej w marcu 2007 r. Władze węgierskie zdecydowały się na skorzystanie z tej możliwości i przedstawiły dane dotyczące deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, z wyłączeniem obciążenia budżetu przez drugi filar, które powstało w wyniku reformy emerytalnej z 1998 r. (3) Aktualizacja zachowuje poprzednio ustalony termin realizacji korekty nadmiernego deficytu. Po szacowanej konsolidacji 0,9 punktu procentowego PKB w 2004 r. aktualizacja przewiduje na pozostałe lata roczną korektę w wysokości około 0,6-0,7 punktu procentowego. Aktualizacja opiera swoją strategię konsolidacji na obniżeniu wskaźnika wydatków, w związku z reformami strukturalnymi, w połączeniu z bardziej umiarkowanym obniżeniem wskaźnika dochodów. Najbardziej wyraźne zmniejszenie wydatków przeprowadzone zostałoby w 2005 r., głównie w oparciu o zmniejszenie obciążenia odsetkami o 0,5 punktu procentowego oraz o zmniejszenie wydatków na inwestycje publiczne o 1,7 punktu procentowego. Redukcja wydatków na inwestycje publiczne zostałaby skompensowana przez częstsze korzystanie z projektów PPP. Dane dotyczące przewidywanych ram czasowych i ilościowego określenia środków zmniejszających wydatki na końcowe lata programu nie zostały przedstawione w wystarczająco szczegółowy sposób. Ścieżka korekty deficytu pierwotnego byłaby podobna do ścieżki obniżania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Deficyt pierwotny zamieniłby się w 2008 r. w nieznaczną nadwyżkę (uwzględniając obciążenie budżetu kosztami reformy emerytalnej).
Opisana w programie ścieżka korekty, a szczególnie docelowy poziom deficytu na 2005 r. oraz dalsza korekta o 2 punkty procentowe PKB, może być uznana za właściwą do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r. pod warunkiem że będzie poparta dostatecznymi środkami. Jednakże cel ostateczny, czyli 2,8 % PKB (uwzględniający obciążenie kosztami reformy emerytalnej), pozostawia jedynie niewielki margines bezpieczeństwa, który może zostać dalej zmniejszony z powodu zmiany pozycji wyjściowej, jako że nadal istnieją niepewności związane z wynikiem budżetu 2004 r.(4) Prognozy budżetowe zawarte w programie wydają się optymistyczne: (i) Jak sugeruje prognoza służb Komisji z jesieni 2004 r., istnieją zagrożenia mogące spowodować wzrost docelowych poziomów deficytu na lata 2005 i 2006. W przypadku 2005 r. uwzględnia to fakt, że Rząd ustanowił pakiet rezerwy "awaryjnej" w wysokości 0,5 % PKB na wypadek przekroczenia poziomu docelowego na 2005 r. Utworzenie takiej rezerwy przyjęto z zadowoleniem, jednak przydzielona kwota wydaje się niewystarczająca w świetle ryzyka, na które narażony jest budżet na 2005 r. Ponadto istnieją obawy, że uwolnienie tych rezerw mogłoby nastąpić zbyt wcześnie w ciągu roku, zmniejszając tym samym bodźce do rygorystycznego wykonania budżetu na 2005 r. Niezrealizowanie celów na lata 2005 i 2006 wywarłoby zwiększoną presję na dokonanie korekty w latach 2007 i 2008. (ii) Cięcia wydatków są zagrożone, jako że środki podejmowane w ramach reform ujęte w budżecie na 2005 r. nie są osadzone w ogólnej strategii reform. (iii) Istnieją również obawy dotyczące osiągnięcia docelowych poziomów wydatków i dochodów, gdyż rezultaty znacznie odbiegały od celów ustalonych w poprzednich latach. Ponadto wszelka ewentualna obniżka stawek VAT w ramach trwających reform podatkowych mogłaby zwiększyć zagrożenie dla dochodów, nawet gdyby zamierzano zrekompensować ją przez zwiększenie innych stawek; wybranie terminu dla tych działań wymagałoby więc starannego rozważenia i musiałoby być uzależnione od pełnego osiągnięcia docelowych poziomów deficytu. (iv) Może również istnieć ryzyko wynikające z tego, że zwroty VAT związane z działalnością gospodarczą w 2004 r. zostały opóźnione, ale władze zobowiązały się do przyspieszenia tych zwrotów, tak aby nie obciążyły one budżetu na 2005 r. Z drugiej strony, ta wzmocniona kontrola nad zwrotami VAT, zapoczątkowana pod koniec 2004 r., może również przyczynić się do zmniejszenia spodziewanego niedoboru dochodów z VAT, co stanowi czynnik pozytywny.
W świetle powyższej oceny istnieje ryzyko, że wyniki budżetowe mogą być gorsze od przewidywanych w aktualizacji. Dlatego, choć zawarta w programie ścieżka korekty, a szczególnie docelowy poziom deficytu na 2005 r. oraz dalsza korekta o 2 punkty procentowe PKB, może być uznana za odpowiednią do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., to jednak przedstawiona w programie strategia fiskalna nie wydaje się wystarczająca do realizacji tej ścieżki i w związku z tym może nie zapewnić sprowadzenia deficytu do poziomu poniżej 3 % PKB do 2008 r. Aby nadać ścieżce korekty wiarygodny charakter, potrzebne byłyby dodatkowe środki. Sprawą nadrzędną jest zwłaszcza osiągnięcie nowego celu na 2005 r. W świetle powyższej oceny stosowne byłyby dodatkowe środki w wysokości co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB.
Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia wyniósł w 2004 r. 56,7 % PKB (przy uwzględnieniu obciążenia kosztami reformy emerytalnej osiągnąłby poziom 59,9 % PKB, czyli nieco poniżej ustalonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB). Program przewiduje obniżenie wskaźnika zadłużenia o około 7 punktów procentowych w ciągu okresu objętego programem. Ryzyka związane ze wskaźnikiem zadłużenia odpowiadają ryzykom związanym z przewidywaniami deficytu.
Jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych Węgry wydają się narażone na pewne zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa. Zagrożenia te są po części związane z niepewnością co do długoterminowych tendencji budżetowych z powodu braku informacji o przewidywanych wydatkach na ochronę zdrowia. Strategia nakreślona w programie oparta jest głównie na konsolidacji budżetowej w następnych kilku latach oraz dodatkowych środkach podejmowanych w ramach reform, które mają być wprowadzone w życie w przyszłości. Reformowany system emerytalny, w tym wprowadzenie drugiego filara kapitałowego, systematycznie przyczynia się do zmniejszania wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet oraz ograniczania ryzyka niestabilnych finansów publicznych. Jednakże konieczna jest realizacja innych reform, szczególnie w dziedzinie opieki zdrowotnej, a także stanowcze wprowadzenie w życie planowanej konsolidacji budżetowej w średnim okresie czasu.
Przedstawiona w programie polityka gospodarcza jest częściowo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla poszczególnych państw. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych miał zostać zmniejszony "w sposób wiarygodny i trwały w wieloletnich ramach czasowych zgodnie z decyzjami, jakie zostaną podjęte przez Radę w kontekście sprawowania nadzoru budżetowego". Mimo że Węgry zrealizowały korektę fiskalną w 2004 r., nie zastosowały się do wydanych na podstawie art. 104 ust. 7 zaleceń Rady z dnia 5 lipca 2004 r. zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu, przyjętą przez Radę w dniu 18 stycznia 2005 r. na podstawie art. 104 ust. 8 Traktatu.
Biorąc pod uwagę powyższą ocenę oraz w świetle zaleceń przedstawionych przez Radę zgodnie z art. 104 ust. 7 w dniu 8 marca 2005 r., Rada wyraża opinię, że Węgry powinny:
i) podjąć działanie w średnioterminowych ramach czasowych w celu sprowadzenia deficytu, z uwzględnieniem obciążenia kosztami reformy emerytalnej, poniżej poziomu 3 % PKB do 2008 r. w sposób wiarygodny i trwały, w szczególności dzięki dodatkowym środkom mającym na celu osiągnięcie docelowego poziomu deficytu na 2005 r. oraz dalszą korektę o 2 punkty procentowe PKB, aby skorygować nadmierny deficyt do 2008 r., a także wykorzystując każdą sposobność do przyspieszenia dostosowania fiskalnego;
ii) uzależnić termin i wprowadzenie w życie ewentualnych obniżek podatków od osiągnięcia docelowych poziomów deficytu przedstawionych w aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.;
iii) zgodnie ze swym zobowiązaniem realizować przewidziane reformy systemów administracji publicznej, opieki zdrowotnej i szkolnictwa, również w celu poprawy długoterminowego zrównoważenia finansów publicznych.
Porównanie kluczowych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | ||
| Realny PKB | PK grudzień 2004 | 3,9 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 |
| (zmiana w %) | KOM | 3,9 | 3,7 | 3,8 | n.d. | n.d. |
| PK maj 2004 | 3,3-3,5 | 3,5-4,0 | ok. 4 | 4-4,5 | 4,5-5,0 | |
| Inflacja HICP (%) | PK grudzień 2004 | 6,8 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 |
| KOM | 6,9 | 4,6 | 4,2 | n.d. | n.d. | |
| PK maj 2004 | ok. 6,5 | ok. 4,5 | ok. 4 | ok. 3,5 | ok. 3 | |
| Saldo sektora | PK grudzień 2004(1) | - 4,4 | - 3,6 | - 2,9 | - 2,2 | - 1,6 |
| instytucji rządowych i samorządowych | uwzgl. reformę emerytalną(2) | - 5,3 | - 4,7 | - 4,1 | - 3,4 | - 2,8 |
| (general government) | KOM(3) | - 5,5 | - 5,2 | - 4,7 | n.d. | n.d. |
| (% PKB) | PK maj 2004(4) | - 4,6 | - 4,1 | - 3,6 | - 3,1 | - 2,7 |
| Saldo pierwotne | PK grudzień 2004(1) | - 0,4 | 0,0 | 0,2 | 0,6 | 1,0 |
| (% PKB) | uwzgl. reformę emerytalną(2) | - 1,1 | - 0,9 | - 0,7 | - 0,3 | 0,1 |
| KOM(3) | - 1,1 | - 1,2 | - 1,1 | n.d. | n.d. | |
| PK maj 2004 (4) | - 0,5 | - 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,4 | |
| Zadłużenie publiczne | PK grudzień 2004(1) | 56,7 | 55,5 | 53,0 | 50,6 | 48,3 |
| brutto (% PKB) | uwzgl. reformę emerytalną(2) | 59,9 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 |
| KOM(3) | 59,7 | 59,5 | 58,9 | n.d. | n.d. | |
| PK maj 2004(4) | 59,4 | 57,9 | 56,8 | 55,6 | 53,7 | |
| Uwaga: | ||||||
| (1) Władze węgierskie zdecydowały się na skorzystanie z możliwości przyznanej im przez Eurostat w ramach okresu przejściowego, aby zakwalifikować drugi filar funduszy emerytalnych do sektora publicznego. W porównaniu z programem z maja 2004 r., dane dotyczące zadłużenia publicznego obniżyły się w związku z tym o 0,9-1,2 punktu procentowego w latach 2004-2008. Okres przejściowy kończy się wraz z notyfikacją z marca 2007 r. | ||||||
| (2) Dane te nie zostały skorygowane, tzn. zawierają obciążenie kosztami reformy emerytalnej. Zostały one przedstawione, aby umożliwić porównanie z poprzednim programem oraz z prognozą służb Komisji z jesieni 2004 r., przy założeniu, że przeklasyfikowanie drugiego filara funduszy emerytalnych nie wpłynie korzystnie na wielkości docelowe zaplanowane na lata 2007 i 2008. | ||||||
| (3) Te dane prognoz Komisji są nieskorygowane, tzn. uwzględniają obciążenie kosztami reformy emerytalnej. | ||||||
| (4) Dane te, zawarte w programie konwergencji Węgier z maja 2004 r., uwzględniają obciążenie kosztami reformy emerytalnej. | ||||||
| Źródła: | ||||||
| Program konwergencji (PK); Prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. | ||||||
______
(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1.
(2) Saldo pierwotne nie zostało wyliczone według tradycyjnej definicji.
(3) Włączając obciążenie kosztami reformy emerytalnej, ścieżka kształtowania się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2004-2008 przyjęłaby wartości 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % i 2,8 % PKB.
(4) Istnieją niepewności w zakresie rozliczeń związane z wypłatami dotacji dla rolnictwa, co może spowodować zmniejszenie różnicy pomiędzy deficytem kasowym a deficytem opartym o rozliczenia międzyokresowe, zwiększając tym samym deficyt oparty o rozliczenia międzyokresowe w 2004 r. Jeżeli zwroty podatku VAT zostaną przyspieszone, jak poinformowały władze węgierskie, to mogą one zwiększyć deficyt w 2004 r. o prawie 0,7 punktu procentowego.