Opinia w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników; wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie zmian wspólnej polityki rolnej poprzez zmianę rozporządzeń (WE) nr 320/2006, (WE) nr 1234/2007, (WE) nr 3/2008 oraz (WE) nr […]/2008 oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Dz.U.UE.C.2009.100.121
Akt nienormatywnyCOM(2008) 306 wersja ostateczna - 2008/0103+0104+0105 (CNS)
(2009/C 100/21)
(Dz.U.UE C z dnia 30 kwietnia 2009 r.)
Dnia 18 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 36 i 37 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Rada postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników;
wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie zmian wspólnej polityki rolnej poprzez zmianę rozporządzeń (WE) nr 320/2006, (WE) nr 1234/2007, (WE) nr 3/2008 oraz (WE) nr [...]/2008 oraz
wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 8 października 2008 r. Sprawozdawcą był Frank VAN OORSCHOT, a współsprawozdawcami Seppo KALLIO i Hans-Joachim WILMS.
Na 448, sesji plenarnej w dniach 21-23 października 2008 r. (posiedzenie z 23 października) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, stosunkiem głosów 117 do 28 - 18 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Dnia 20 maja 2008 r. Komisja Europejska opublikowała wnioski dotyczące usprawnienia funkcjonowania wspólnej polityki rolnej (WPR) w celu zapewnienia jej jak najlepszego działania w rozszerzonej Unii Europejskiej i w zmieniającej się sytuacji międzynarodowej. Zwane są one oceną funkcjonowania reformy WPR.
1.2. EKES uważa, że w dyskusji na temat oceny funkcjonowania reformy WPR trzeba lepiej prezentować różnorodne zadania, przed którymi staje ta polityka (m.in. europejski model rolnictwa, bezpieczeństwo żywnościowe jako główne zagadnienie). W związku z tym EKES podkreśla, że w perspektywie krótko- i długoterminowej konieczne jest prowadzenie na szczeblu UE odpowiedniej polityki rolnej, na którą trzeba przeznaczyć wystarczające środki. Chodzi przy tym prawdopodobnie o kwoty o wysokości przynajmniej takiej jak obecnie. Należy lepiej wyjaśnić obywatelom konieczność istnienia WPR oraz zasadność poszczególnych działań, tak by nie prowadzono stale dyskusji na temat przeznaczanych na tę politykę środków finansowych.
1.3. EKES przypomina swoją wcześniejszą opinię w sprawie przyszłości WPR, w której zwraca uwagę, że rolnicy mają do pokonania trudny okres przejściowy. EKES uważa zatem, że głównym celem oceny funkcjonowania reformy WPR powinno być wprowadzenie uproszczeń i ułatwień we wdrażaniu oraz zareagowanie na nowe wyzwania na rynku i w społeczeństwie, z poszanowaniem wielofunkcyjnej roli rolnictwa.
1.4. EKES uważa, że nadal konieczne są płatności wyrównawcze służące finansowaniu różnorodnych usług świadczonych przez rolników, za które nie otrzymują oni wynagrodzenia za pośrednictwem rynku. Jednocześnie EKES uważa, że trudniej będzie uzasadnić płatności oparte na dotychczasowej produkcji. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość dostosowania płatności w taki sposób, aby w większym stopniu opierały się na stawkach zryczałtowanych. Powinno to stać się przedmiotem uprzedniej szerokiej debaty w kontekście WPR po roku 2013. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość ustalenia odpowiedniego okresu przejściowego, by nie postawić w trudnej sytuacji gospodarstw. Zasady współzależności muszą zostać uproszczone i konieczne jest unikanie powielania kontroli.
1.5. EKES zgadza się na dalsze oddzielenie płatności od wielkości produkcji, aby umożliwić rolnikom swobodne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jednak nie należy wymagać od państw członkowskich rozdzielenia od produkcji, w celu ochrony sektorów i obszarów znajdujących się w trudniejszym położeniu, pod warunkiem, że nie spowoduje to zakłóceń na rynku. EKES popiera cele "artykułu 68", mimo że nie rozwiązuje on wszystkich problemów. W niektórych przypadkach potrzebna jest większa elastyczność. Państwa członkowskie powinny dokładnie zbadać skutki redystrybucji płatności dla rolników przed wdrożeniem tego środka.
1.6. EKES uważa, że w pierwszym rzędzie poza procedurą przetargową należy rozważyć inne możliwości dostosowania obecnego systemu interwencji. Ponadto Komitet wnosi o opracowanie nowych narzędzi na rzecz zrównoważonej sieci
bezpieczeństwa. Ponadto EKES sugeruje utrzymanie mechanizmu odłogowania z jednoczesną możliwością dostosowania udziału procentowego powierzchni zamrożonej do sytuacji rynkowej.
1.7. EKES apeluje o bardziej szczegółową ocenę ewentualnego przyszłego rozwoju rynku przetworów mlecznych oraz jego skutków zanim zostanie podjęta ostateczna decyzja umożliwiająca zniesienie kwot mlecznych w 2015 r. EKES zwraca się do Komisji, aby jaśniej określiła środki pozwalające na utrzymanie produkcji przetworów mlecznych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz ich finansowanie i skutki finansowe. EKES nie może zgodzić się na proponowany wzrost kwot mlecznych zanim taka strategia nie zostanie wprowadzona. EKES opowiada się za utworzeniem europejskiego sektora mlecznego, tak aby dostosować podaż do popytu i utrzymać dochody producentów i zagęszczenie hodowli na całym obszarze europejskim. Utworzenie takiego sektora pozwoliłoby na zrównoważenie układu sił między przemysłem, producentami i dystrybutorami, a nawet konsumentami.
1.8. EKES dostrzega nowe wyzwania wymienione przez Komisję Europejską w zakresie klimatu, wód, odnawialnych źródeł energii i różnorodności biologicznej. Zdecydowanie wymaga to przeznaczenia dodatkowych środków na drugi filar. Dodatkowe środki potrzebne do sprostania tym nowym wyzwaniom powinny pochodzić z modulacji, ponieważ istniejące fundusze zostały przydzielone w budżecie do roku 2013 na inne cele, a uzyskanie dodatkowych źródeł finansowych nie jest prawdopodobne.
2. Wstęp
2.1. Dnia 20 maja 2008 r. Komisja Europejska opublikowała wnioski dotyczące rozporządzeń Rady w sprawie kilku zmian wspólnej polityki rolnej (COM(2008) 306/4). Głównym celem bilansu jest ocena procesu wdrażania reformy wspólnej polityki rolnej z 2003 r. oraz wprowadzenie niezbędnych zmian w celu dalszego uproszczenia polityki rolnej, aby można wykorzystać nowe możliwości rynkowe i przygotować politykę rolną na nowe wyzwania rynkowe i społeczne.
2.2. Oprócz oceny funkcjonowania reformy WPR konieczne jest również omówienie rozwoju WPR po 2013 r., tak aby polityka ta sprostała nowym wyzwaniom, w obliczu których stoją rolnictwo, społeczeństwo i rolniczy łańcuch wartości.
3. Zmiany światowej sytuacji żywnościowej
3.1. Od trzydziestu lat ceny produktów rolnych spadają w ujęciu realnym. Ostatnio 2007 r. nastąpił nagły i gwałtowny wzrost niektórych cen towarów rolnych. Do istotnych przyczyn wzrostu cen należały wzrost popytu światowego, bardzo niski poziom zapasów oraz złe zbiory spowodowane warunkami klimatycznymi. Spowodowało to efekt domina w przypadku rolników zajmujących się hodowlą, którzy stanęli w obliczu wysokich cen pasz. Jednakże ceny produktów rolnych zaczynają znowu spadać. Od jesieni 2007 r. do kwietnia 2008 r. ceny mleka obniżyły się o około 30 %, a ceny pszenicy spadły o około 20 %(1). Przykładowo, oczekuje się, że ten fakt, w połączeniu z rosnącymi kosztami oznaczać będzie obniżenie dochodów rolników o 16-24 % w 2008 r. W ujęciu realnym ceny produktów rolnych nadal pozostają poniżej poziomu, który osiągnęły w czasie kryzysów paliwowych z roku 1973 lub 1979(2).
3.2. Wydarzenia ostatnich miesięcy jasno wykazują, że weszliśmy w epokę gwałtownych zmian cen produktów rolnych, co nie jest korzystne ani dla konsumentów, mających do czynienia ze wzrostem cen produktów rolnych, ani dla rolników i uczestników łańcucha żywnościowego, którzy muszą nieustannie dokonywać przemyślanych inwestycji. Sytuację tę należy uwzględnić w refleksji nad przyszłą polityką rolną, jeśli bezpieczeństwo żywnościowe ma pozostać celem UE.
3.3. Biorąc pod uwagę wzrost światowego popytu na żywność oczekuje się, że w krótko- lub średnioterminowej perspektywie ceny dla konsumentów prawdopodobnie nie spadną do wcześniejszego poziomu, lecz przewidywana jest większa zmienność cen producentów.
3.4. Wpływ wyższych cen towarów na ceny towarów konsumpcyjnych jest ograniczony, ponieważ maleje udział kosztów surowców rolnych w ogólnym koszcie produkcji żywności w porównaniu z kosztami energii i pracy. Na przy-kład koszt pszenicy stanowi jedynie 4 % kosztów wyprodukowania bochenka chleba(3). Ponadto udział wydatków na żywność w ogólnych wydatkach gospodarstw domowych jest niski (około 14 % w UE-27). EKES uważa, że w interesie rolników i konsumentów konieczna jest racjonalizacja łańcucha żywnościowego(4).
3.5. Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) musi poprawić swoje działanie, aby okazać się zdolną do zarządzania zaopatrzeniem w żywność, a odkąd włączono rolnictwo do Światowej Organizacji Handlu, różnice w rolnictwie poszczególnych krajów jeszcze się pogłębiły. Podejście musi ulec zmianie: należy umożliwić rolnikom zorganizowanie się na szczeblu światowym za pośrednictwem organizmu, który podejmie refleksję z udziałem najbardziej reprezentatywnych, a niekoniecznie najbogatszych, organizacji rolnictwa krajowego.
3.6. EKES uważa, że stan oceny WPR powinien uwzględniać zmiany w światowej sytuacji żywnościowej. Rolnicy powinni mieć możliwość dalszego odgrywania swojej wielofunkcyjnej roli w ramach europejskiego modelu rolnictwa.
4. Uwagi ogólne
4.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przypomina swoją początkową opinię(5) w sprawie oceny stanu i przyszłości WPR po 2013 r. W opinii tej EKES zwraca uwagę, że rolnicy oraz przedsiębiorstwa przetwórcze mają do pokonania trudny okres przejściowy. Istnieje znaczna gotowość do reagowania na nowe warunki rynkowe w sposób przedsiębiorczy, jeżeli obietnice złożone w ramach reform zostaną dotrzymane i zapewnione zostanie wystarczające bezpieczeństwo prawne i w zakresie planowania. EKES uważa, że w ramach oceny funkcjonowania reformy WPR przede wszystkim należy stwierdzić, gdzie zachodzi potrzeba dostosowania istniejących przepisów w celu:
- wprowadzenia uproszczeń i ułatwień we wdrażaniu oraz
- usunięcia przeszkód dla ukierunkowanego wdrażania uzgodnionych już reform.
Poza tymi kwestiami EKES uznaje, że UE stoi wobec nowych wyzwań, w przypadku których rolnicy mogą odegrać istotną rolę, oraz że sytuacja na rynku żywnościowym wymaga nowych działań.
Jednakże głównymi kwestiami w ramach oceny funkcjonowania reformy WPR powinny być stabilność osiągana poprzez organizację rynków, uproszczenie i dostosowanie.
4.2. Istotne jest również, by rozwiązania przewidziane w ramach oceny funkcjonowania reformy WPR wspierały dalszy rozwój europejskiego modelu rolnictwa oraz umożliwiały rolnikom wykonywanie ich wielofunkcyjnych zadań:
- spełnienie najwyższych norm światowych w zakresie bezpieczeństwa i jakości żywności, ochrony środowiska naturalnego oraz dobrostanu zwierząt;
- dbałość o krajobraz i ochrona przyrody;
- przyczynianie się w istotny sposób do wzrostu zatrudnienia, utrzymania produkcji rolnej i żywotności obszarów wiejskich we wszystkich regionach UE;
- zapobieganie wyludnieniu obszarów rolniczych i likwidacji rolniczych powierzchni produkcyjnych.
EKES uważa, że propozycje Komisji zawierają istotne zmiany w porównaniu z sytuacją obecną. Konieczne jest szczegółowe rozważenie tych zmian.
5. Rozwiązania przewidziane w ramach oceny funkcjonowania reformy WPR
5.1. System jednolitej płatności
5.1.1. Komisja Europejska proponuje umożliwienie państwom członkowskim adaptację sposobu stosowania przez nie systemu płatności jednolitej poprzez stopniowe przejście do zryczałtowanych stawek należnych płatności tak, aby system ten stał się bardziej efektywny i skuteczny. Ponadto propozycje obejmują szereg środków w zakresie uproszenia wdrażania systemu płatności jednolitej.
5.1.2. W Europie coraz większe znaczenie zyskuje zrównoważony rozwój. Nie poczyniono postępów w zakresie włączenia do umów międzynarodowych kwestii niezwiązanych z handlem, a jest to niezwykle istotne, jeśli życzenia obywateli europejskich mają być wzięte pod uwagę. Ponadto następuje obniżanie poziomu ochrony granic UE. W oparciu o te argumenty EKES uważa, że umożliwienie rolnikom pokrywania kosztów zrównoważonej produkcji niepokrytych przez rynek w drodze systemu płatności bezpośredniej, będzie istotną kwestią z punktu widzenia zagwarantowania europejskiego modelu rolnictwa oraz dochodów rolników po 2013 r. Winno to stanowić niepodważalne zadanie WPR.
5.1.3. EKES uważa, że nadal konieczne będą płatności wyrównawcze służące finansowaniu różnorodnych usług świadczonych przez rolników, za które nie otrzymują oni wynagrodzenia za pośrednictwem rynku. Jednocześnie trudniej będzie uzasadnić poziomy płatności oparte na historycznej produkcji. Państwa członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, powinny mieć możliwość dostosowania podziału pułapu krajowego w taki sposób, aby w latach 2009-2013 lub od 2013 r., płatności w większym stopniu opierały się na stawkach zryczałtowanych. Przed takim dostosowaniem państwa członkowskie powinny uważnie zbadać konsekwencje dla dochodów gospodarstw rolnych, zdolności przystosowawcze rolników oraz potrzebę pewności długoterminowego planowania. Jeśli zastosowane miałoby być takie podejście, państwa członkowskie powinny mieć możliwość ustalenia odpowiedniego okresu przejściowego, by gospodarstwa, które dokonały inwestycji w czasie obowiązywania innych przepisów, nie znalazły się w trudnej sytuacji.
5.1.4. System SAPS, stosowany w większości nowych państw członkowskich, jest łatwy w zarządzaniu, lecz jeśli chodzi o udzielanie rozsądnego wsparcia rolnictwu intensywnemu (uprawa owoców i warzyw, produkcja zwierzęca, tytoń itd.), może także okazać się nazbyt uproszczony w porównaniu do pomocy dla sektora roślin uprawnych. W średnim okresie należy znaleźć bardziej wyważone rozwiązanie w ramach np. systemu płatności jednolitej, za pomocą istniejących instrumentów, lub nowych, opracowywanych dla całej UE.
5.1.5. Wszystkie grunty w nowych państwach członkowskich, które spełniają zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w momencie zgłoszenia wniosku o dopłaty, powinny być kwalifikowalne.
5.2. Zasada współzależności
5.2.1. Komisja Europejska chce uprościć zasadę współzależności i ulepszyć jej ukierunkowanie. Komisja proponuje wycofanie niektórych wymogów, które nie są związane z odpowiedzialnością rolników, oraz wprowadzenie nowych zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
5.2.2. EKES popiera utrzymanie zależności między jednolitą płatnością na gospodarstwo a spełnieniem norm UE związanych z działalnością rolniczą zgodnie z zasadą współzależności. EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycje Komisji dotyczące uproszczenia zasady współzależności. Niewątpliwie potrzebne jest również zmniejszenie stopnia złożoności zasady współzależności, zwłaszcza poprzez sprecyzowanie zasad, wprowadzenie zasady de minimis oraz ograniczenie liczby różnych kontroli przeprowadzanych w poszczególnych gospodarstwach. Należy również unikać powielania kontroli, takich jak kontrole prowadzone w ramach systemów zapewniania jakości.
5.2.3. Rolnictwo jest istotnym sektorem, który zapewnia wiele miejsc pracy w całej UE. Należy podjąć wysiłki w celu
ograniczenia liczby wypadków w rolnictwie oraz zachęcenia większej liczby pracowników wykwalifikowanych do pracy w tym sektorze. W związku z tym EKES uważa, że określone aspekty bezpieczeństwa pracy w gospodarstwie są niezwykle istotne, tzn. instrukcje dotyczące korzystania z maszyn, higieny oraz odpowiedniego przechowywania materiałów niebezpiecznych. Powinny być one regulowane na mocy krajowego prawodawstwa socjalnego i powinny wchodzić w zakres zasady współzależności. EKES zaleca, aby w celu dostarczenia bodźca rolnikom rozszerzone zostały możliwości funduszu społecznego UE w obszarze bezpieczeństwa pracy i kwalifikacji zawodowych.
5.2.4. Zgodnie z celem, którym jest większa efektywność zasady współzależności i jej większy bezpośredni związek z działalnością rolniczą, EKES uważa, że spełnienie obowiązkowych wymogów ustawowych dotyczących wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin nie jest obowiązkiem na poziomie gospodarstwa, a zatem wymogi te powinny zostać wycofane.
5.2.5. EKES apeluje o przeprowadzenie badania wpływu wdrożenia zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska przed dodaniem nowych elementów do ich zakresu. To badanie powinno uwzględniać skutki dla rolników oraz obciążenia administracyjne. EKES uważa, że należy utrzymać korzyści dla środowiska związane z odłogowaniem, ustanowieniem stref buforowych i zachowaniem cech krajobrazu, nawet jeśli pojawi się chęć zniesienia obowiązkowego odłogowania. Jeśli chce się to zagwarantować przy pomocy środków dobrowolnych w ramach rozwoju obszarów wiejskich, muszą pojawić się zachęty, które w chwili obecnej nie istnieją. Powinno to być odpowiednio nagradzane.
5.2.6. W odniesieniu do nowych państw członkowskich należy przyjąć specjalne podejście. System współzależności powinien być wprowadzany stopniowo, biorąc pod uwagę stopniowe wprowadzanie systemu płatności bezpośrednich. Powinny one w pełni stosować zasadę współzależności, gdy osiągną poziom 100 % systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS).
5.3. Wsparcie częściowo związane z wielkością produkcji
5.3.1. Komisja Europejska uważa, że oddzielenie wsparcia od wielkości produkcji umożliwiło rolnikom lepsze i bardziej zrównoważone reagowanie na sygnały płynące z rynku. W czasie reformy WPR z 2003 r. postanowiono zezwolić państwom członkowskim na zachowanie w kilku sektorach pewnego poziomu wsparcia związanego z wielkością produkcji. Komisja podkreśla, że stosowanie dwóch systemów nie przyczyniło się do uproszczenia. Komisja proponuje zezwolić państwom członkowskim na utrzymanie premii sprzężonych wyłącznie za krowy mamki, owce i mięso kozie.
5.3.2. EKES sceptycznie zapatruje się na dalsze oddzielenie płatności od produkcji w państwach członkowskich, w których wsparcie jest nadal częściowo związane z wielkością produkcji tak, aby umożliwić większe zorientowanie na rynek. EKES ma świadomość, że w niektórych przypadkach oddzielenie wsparcia od wielkości produkcji może spowodować zanik niektórych rodzajów produkcji i rezygnację z produkcji w niektórych regionach, co może mieć poważne konsekwencje dla środowiska naturalnego oraz gospodarki i zatrudnienia na obszarach wiejskich. Art. 68 powinien zaradzić tym problemom. Wobec tych państw członkowskich nie należy jednak stosować wymogu oddzielenia wsparcia od wielkości produkcji. Utrzymanie wsparcia związanego z wielkością produkcji nie powinno powodować zakłóceń rynku między państwami członkowskimi.
5.4. Wsparcie szczególne
5.4.1. Komisja Europejska proponuje, aby w kilku celach rozszerzyć (obecny) art. 69, w tym podjąć problem niedogodności, których doświadczają rolnicy specjalizujący się w konkretnych sektorach w niektórych regionach, oraz podwyższyć uprawnienia do płatności na obszarach restrukturyzowanych. Państwa członkowskie stosujące system płatności jednolitej mogą obecnie zatrzymać do 10 % składowej krajowych pułapów na działania, które mają istotne znaczenie dla ochrony środowiska naturalnego lub dla poprawy jakości i sprzedaży produktów rolnych.
5.4.2. Komisja uważa, że zmiany, jakim uległy tradycyjne instrumenty interwencji rynkowej, oraz przejście do systemu bezpośredniego wsparcia producentów wywołały debatę na temat różnych sposobów zarządzania ryzykiem, przede wszystkim ryzykiem związanym z cenami oraz ryzykiem dotyczącym produkcji, które to czynniki zostały uznane za dwa podstawowe źródła mające wpływ na zmianę wysokości dochodów. Komisja proponuje, aby umożliwić państwom członkowskim stosowanie art. 68 w przypadku ubezpieczania upraw rolnych oraz funduszy wspólnego inwestowania na wypadek chorób zwierząt i roślin.
5.4.3. EKES popiera cele wymienione w art. 68, mimo że artykuł ten nie jest rozwiązaniem wszystkich problemów, jakie mogą się pojawić. EKES zgadza się na większą elastyczność stosowania art. 68 pod warunkiem, że wszelkie dodatkowe fundusze zostaną wykorzystane do poprawy sytuacji rolników. EKES uważa, że w bardzo szczególnych przypadkach w niektórych państwach członkowskich limit funduszy mógłby być wyższy niż obecny maksymalny poziom 10 % pułapu krajowego. EKES popiera propozycje dotyczące ubezpieczenia upraw rolnych oraz funduszy wspólnego inwestowania na wypadek chorób zwierząt i roślin i jest zdania, że celem powinna być ochrona konsumentów i rolników. Środki te nie powinny podważać istniejących systemów ubezpieczeniowych lub środków wspólnotowych (art. 44 i fundusz weterynaryjny). Ze względu na znaczenie, jakie dla całego społeczeństwa ma zapobieganie chorobom, EKES proponuje, aby zgodnie
z propozycją Komisji fundusze te były współfinansowane przez państwa członkowskie.
5.4.4. EKES uważa, że stosowanie art. 68 może spowodować znaczną redystrybucję płatności dla rolników. EKES obawia się ponadto, że art. 68 nie jest narzędziem wystarczającym do rozwiązania wszystkich problemów. Państwa członkowskie powinny zatem dokładnie zbadać, jakie konsekwencje ma dla rolników ewentualne stosowanie art. 68. EKES uważa, że kwoty poprzednio przeznaczane w budżecie na rolnictwo powinny pozostać w sektorze rolnym i że mogłyby one zostać wykorzystane do celów art. 68.
5.4.5. Należy zbadać łączny wpływ modulacji oraz stosowania art. 68 na dochody gospodarstw. Jeżeli propozycje Komisji miałyby zostać wdrożone, mogłoby to oznaczać obniżkę płatności bezpośrednich w wysokości co najmniej 10 + 13 % = 23 %. Dlatego też EKES uważa, że należy dokładnie zbadać ich skutki.
5.5. Ograniczenia płatności
5.5.1. Komisja Europejska wskazuje na fakt, że wprowadzenie płatności jednolitej sprawiło, iż sposób rozdzielania dopłat stał się bardziej czytelny. Duża liczba rolników otrzymujących niewielkie dopłaty powoduje znaczne obciążenia administracyjne. Komisja proponuje wprowadzenie przez państwa członkowskie minimalnej kwoty płatności w wysokości 250 EUR bądź minimalnej powierzchni o wielkości przynajmniej 1 hektara bądź też stosowanie obu tych rozwiązań. Ponadto Komisja proponuje modulację progresywną. Proponuje się także, aby nowe państwa członkowskie kwalifikowały się do modulacji od 2012 r.
5.5.2. EKES zasadniczo zgadza się z propozycją Komisji dotyczącą wprowadzenia minimalnych wymogów odnoszących się do płatności w celu ograniczenia kosztów administracyjnych, przy pozostawieniu jednak państwom członkowskim wyboru co do zastosowania tych minimalnych wymogów.
5.5.3. EKES uważa, że w dyskusji na temat modulacji progresywnej chodzi o pytanie, czy w odniesieniu do tych gospodarstw w UE, które otrzymują płatności bezpośrednie w wysokości ponad 100.000 EUR rocznie, można zastosować wyższą stopę modulacji. Ponieważ najwięksi beneficjenci zwykle odczuwają pozytywne skutki korzyści skali, umiarkowane progresywne podejście jest uzasadnione, zwłaszcza że gospodarstwa mają możliwość korzystania z nowych rozwiązań w drugim filarze i w ten sposób mogą ponownie uzyskiwać środki w ramach WPR.
5.6. Rynki
5.6.1. Komisja porusza kwestię dotyczącą tego, jak powinien wyglądać właściwy mechanizm interwencji, czyli system, który stanowi sieć bezpieczeństwa, lecz jest w stanie funkcjonować bez uciekania się do wywozu subsydiowanego. Komisja proponuje uproszczenie obowiązujących przepisów dotyczących interwencji publicznej poprzez rozszerzenie zakresu stosowania przetargów. W odniesieniu do pszenicy durum, ryżu i wieprzowiny proponuje się zniesienie interwencji.
5.6.2. Zdaniem EKES-u osłabienie mechanizmów zarządzania rynkiem wewnętrznym oraz zmniejszenie poziomu ochrony granic, które po 1992 r. nastąpiło w wyniku reform WPR i negocjacji handlowych, spowodowało, że UE jest narażona w znacznie większym stopniu na wahania na rynku światowym. Jednocześnie te wahania na rynku światowym - a co za tym idzie, także ryzyko - zwiększają się: skutkiem zmian klimatycznych są dochodzące do skrajnych wartości wahania wielkości zbiorów na świecie, a podróże po świecie zwiększają ryzyko rozprzestrzeniania się chorób. Rolnicy muszą mierzyć się z tymi wszystkimi wyzwaniami. W związku z tym porzucenie wszelkich mechanizmów regulacyjnych mogłoby okazać się niebezpieczne przy niewystarczającej podaży i utrzymującym się popycie.
5.6.3. EKES uważa, że jednym z najistotniejszych celów WPR, a w szczególności pierwszego filaru, będzie zapewnienie 500 milionom konsumentów wystarczającej ilości bezpiecznej i zróżnicowanej żywności. Do osiągnięcia tego celu potrzebne są odpowiednie instrumenty. Mimo że system przetargowy mógłby zwiększyć ukierunkowanie na rynek, ogranicza on sieć bezpieczeństwa dla rolników i może zwiększać niepewność na rynku. EKES proponuje zatem, aby przede wszystkim zbadać inne możliwości dostosowania obecnego systemu interwencji, np. szybszy termin interwencji. EKES wnosi o opracowanie nowych narzędzi na rzecz zrównoważonej sieci bezpieczeństwa, zważywszy na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego obywatelom europejskim, a gospodarstwom odpowiednich dochodów.
5.6.4. EKES sugeruje Komisji utworzenie europejskich sektorów zarządzania rynkami, które pozwoliłyby dostosować podaż i popyt w długofalowej perspektywie oraz stworzyć sieć producentów na całym obszarze europejskim, odpowiadając tym samym w jak największym stopniu na oczekiwania społeczne. W ten sposób doszłoby do zrównoważenia sił na rynku, co pozwoliłoby na lepsze uwzględnienie oczekiwań konsumentów. Komisja powinna czuwać nad taką organizacją.
5.7. Odłogowanie
5.7.1. W oparciu o perspektywy rynkowe Komisja proponuje obniżenie odłogowania jako instrumentu kontroli podaży do poziomu zerowego. Państwa członkowskie otrzymałyby instrumenty w celu utrzymania korzyści dla środowiska.
5.7.2. Odłogowanie jest narzędziem zarządzania podażą, które może okazać się użyteczne i elastyczne. EKES uważa, że pomimo obecnego dobrego poziomu cen rynkowych, sytuacja na rynku może wcześniej czy później ulec ponownemu osła-
bieniu. W związku z tym EKES uważa, iż logiczne jest zachowanie mechanizmu odłogowania(6) z jednoczesną możliwością dostosowywania udziału procentowego powierzchni zamrożonej do sytuacji rynkowej.
5.7.3. EKES uważa, że w celu zwiększenia akceptacji ze strony rolnictwa konieczne jest zachowanie wszelkich korzyści dla środowiska wynikających z odłogowania. Można to osiągnąć za pomocą odłogowania dobrowolnego w ramach rozwoju obszarów wiejskich tylko wtedy, gdy zaistnieją wystarczające zachęty, co w przeszłości nie było zagwarantowane.
5.8. Kwoty produkcyjne w sektorze przetworów mlecznych
5.8.1. Kwoty produkcyjne zostały wprowadzone w 1984 r. jako odpowiedź na nadprodukcję. Komisja uważa, że warunki, na podstawie których je wprowadzono, nie są już aktualne. Biorąc pod uwagę wzrost popytu na mleko i przetwory mleczne, Komisja proponuje zwiększanie kwot produkcyjnych o 1 % przez następne pięć lat. Podwyższenie kwot ma umożliwić systemowi "miękkie lądowanie" w momencie jego wycofania w 2015 r. Komisja Europejska przeanalizowała społeczne skutki zmian systemu kwot produkcyjnych. Wycofanie systemu kwot spowoduje restrukturyzację sektora produkcji mleka, co może szczególnie zaszkodzić pozycji konkurencyjnej mniejszych producentów mleka, grożąc ich wyparciem, a także może przynieść konsekwencje dla niektórych regionów.
5.8.2. Jako że system kwot zgodnie z obecnym stanem prawnym zostanie wycofany w 2015 r., EKES wzywa Komisję do przeprowadzenia bardziej szczegółowej niż dotychczas analizy sposobu zapewnienia przewidywalności i równowagi regionalnej w zrównoważonych warunkach rynkowych po 2015 r. Mleko jest istotnym, zdrowym produktem spożywczym, a gospodarstwa mleczne pełnią ważną rolę w gospodarkach rolnych. W szczególności ważną kwestią będzie wprowadzenie środków, które pomogą rolnikom zwiększyć konkurencyjność.
5.8.3. Produkcja mleczarska jest bardzo istotnym sektorem na obszarach UE o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Dlatego EKES również apeluje do Komisji o to, by przewidziała środki - w tym przepisy finansowe - pozwalające na utrzymanie produkcji mleczarskiej oraz żywotności gospodarki wiejskiej na tych obszarach. EKES uważa, że propozycje przedstawione przez Komisję nie stanowią użytecznego rozwiązania. Art. 68 tylko w ograniczonym zakresie może być odpowiednim instrumentem i nie pozwoli na pokrycie oczekiwanych wysokich kosztów nawet w przybliżonym stopniu.
5.8.4. Ponieważ nie przedstawiono żadnego prawdziwego planu dostosowania, EKES opowiada się obecnie przeciwko dostosowaniu kwot. Mając na uwadze okres po 2015 r., należy utworzyć europejski sektor mleczny, w ramach którego można by dostosowywać produkcję do konsumpcji i zrównoważyć układ sił w ramach poszczególnych sektorów. Dzięki temu możliwe byłoby utrzymanie produkcji mleka na obszarach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji.
5.9. Inne systemy wsparcia
5.9.1. Komisja proponuje natychmiastowe oddzielenie płatności od wielkości produkcji w sektorach roślin wysokobiałkowych, konopi, pszenicy durum i orzechów. W odniesieniu do ryżu, ziemniaków skrobiowych, suszu paszowego i włókna lnianego Komisja proponuje wprowadzenie dwuletniego okresu przejściowego na oddzielenie płatności od wielkości produkcji.
5.9.2. Bez powiązania płatności z wielkością produkcji produkcja może zaniknąć, co miałoby negatywne skutki dla gospodarek regionalnych, środowiska naturalnego oraz zaopatrzenia w UE. W związku z tym EKES uważa, że w poszczególnych przypadkach należy uważnie zbadać możliwość zamiany tych płatności na płatności jednolite na gospodarstwo, a w razie potrzeby, w celu uniknięcia znacznego obniżenia produkcji na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, należy nadal stosować płatności powiązane z wielkością produkcji. W sektorach tych potrzebny jest rozsądny okres przejściowy oraz środki towarzyszące, aby stworzyć nowe możliwości rynkowe.
5.9.3. Premie z tytułu upraw energetycznych są uciążliwe pod względem administracyjnym, a biorąc pod uwagę cele, które Rada wyznaczyła w zakresie udziału biopaliw, zachęty na poziomie produkcji nie są już potrzebne. Fundusze, które nie są już wykorzystywane na wypłatę premii z tytułu upraw energetycznych, powinny zostać wykorzystane do umocnienia pozycji rolników.
5.10. Zmiany klimatyczne
5.10.1. Komisja uważa, że kwestie związane z klimatem i energią przybrały znaczenie priorytetowe. W marcu 2007 r. przywódcy UE postanowili zmniejszyć emisje CO2 o co najmniej 20 % do roku 2020 i o 30 %, jeśli zostaną uzgodnione globalne poziomy docelowe. Komisja uważa, że rolnictwo może w znacznym stopniu przyczynić się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.
5.10.2. EKES uważa, że rolnictwo UE przyczyniło się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w większym stopniu niż wiele innych sektorów i nadal powinno podążać tą drogą(7). Rolnictwo jest także jednym z sektorów, które są najbardziej narażone na skutki zmian klimatycznych.
5.10.3. Poprawa wiedzy na temat konsekwencji wynikających dla rolnictwa ze zmian klimatycznych staje się coraz pilniejszą kwestią, stąd też priorytetowe znaczenie mają badania naukowe. Finansowanie tego rodzaju badań odbywa się w ramach siódmego programu UE w dziedzinie badań naukowych, lecz musi on nabrać tempa i zostać wzmocniony.
5.10.4. Ważne jest również zwiększenie zachęt dla rolników, aby radzili sobie ze zmianami klimatycznymi i stosowali systemy produkcji neutralne dla klimatu. W tym zakresie EKES popiera indykatywny wykaz rodzajów działań dotyczących zmian klimatycznych w planie rozwoju obszarów wiejskich.
5.11. Gospodarka wodna
5.11.1. Cele UE w zakresie polityki wodnej są określone w ramowej dyrektywie wodnej. Komisja uważa, że rolnictwo odgrywa istotną rolę w gospodarce wodnej.
5.11.2. Jeden z najpilniejszych problemów dotyczy wody - zarówno jej niedoborów, jak i jakości, a także wilgoci i powodzi. EKES popiera koncepcję wykorzystania części funduszy uzyskanych dzięki modulacji do zwiększenia zachęt w zakresie gospodarki wodnej jako jednego ze środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach osi 2. EKES uważa, że działania powinny być bezpośrednio związane z rolnictwem.
5.12. Odnawialne źródła energii
5.12.1. W 2007 r. przywódcy UE ustalili wiążący poziom 20 % udziału odnawialnych źródeł energii, w tym 10 % udziału biopaliw wchodzących w skład benzyny i oleju napędowego.
5.12.2. EKES popiera indykatywny wykaz rodzajów działań związanych z odnawialnymi źródłami energii.
5.12.3. EKES za niezwykle istotne uważa wspieranie dalszych badań naukowych w celu optymalizacji systemów produkcji w sposób zapewniający maksymalny wkład bioenergii w ograniczenie emisji CO2 oraz jak największą racjonalizację zużycia energii. Należy nadal prowadzić badania naukowe dotyczące możliwości opracowania biopaliw drugiej generacji z wykorzystaniem ubocznych produktów rolnych.
5.12.4. Rolnicy mogą odegrać istotną rolę w zakresie zapewnienia zrównoważonych dostaw bioenergii na poziomie lokalnym lub regionalnym (np. mikroelektrownie wykorzystujące lokalną biomasę), a tym samym przyczynić się do osiągnięcia celów z Kioto. Zasady dotyczące pomocy państwa powinny przewidywać wyjątek dla tego rodzaju projektów.
5.13. Różnorodność biologiczna
5.13.1. Komisja uważa, że różnorodność biologiczna w Europie zależy w znacznym stopniu od rolnictwa i leśnictwa i trzeba zwiększyć wysiłki, żeby różnorodność ta została zachowana. Rolnictwo ma do odegrania kluczową rolę w zakresie ochrony różnorodności biologicznej. Państwa członkowskie zobowiązały się do powstrzymania do 2010 r. ubożenia różnorodności biologicznej.
5.13.2. W kilku państwach członkowskich istnieją pozytywne przykłady projektów, które zwiększają różnorodność biologiczną. EKES popiera indykatywny wykaz wymienionych przez Komisję rodzajów działań, których celem jest zwiększenie różnorodności biologicznej, o ile zachęty będą skierowane bezpośrednio do rolników, ponieważ ogrywają oni istotną rolę w utrzymaniu żywotności obszarów wiejskich, ich potencjału gospodarczego i możliwości w zakresie zatrudnienia.
5.14. Wzmocnienie drugiego filaru
5.14.1. Komisja przewiduje, by czterema nowymi wyzwaniami (zob. pkt 5.10-5.13) zająć się w ramach nowego pakietu działań, który wchodziłby w zakres filaru drugiego, a dodatkowe środki finansowe miałyby pochodzić z modulacji. Komisja stwierdza, że zwiększenie obowiązkowej modulacji jest jedynym sposobem uzyskania dodatkowych funduszy na rozwój obszarów wiejskich, ponieważ wszystkie pozostałe środki UE są przeznaczone na inne cele aż do 2013 r. Komisja proponuje, aby zwiększenie obowiązkowej modulacji o 8 % do 2012 r. nastąpiło czteroetapowo.
5.14.2. EKES uważa, że wyniki negocjacji dotyczących perspektywy finansowej 2007-2013 doprowadziły do nieodpowiedniego finansowania drugiego filaru. Zdaniem EKES-u należy
utrzymać różne funkcje WPR. Jakakolwiek dalsza modulacja płatności bezpośrednich w pierwszym filarze musi uwzględniać ten wymóg(8). Dlatego też EKES zgadza się na proponowaną modulację tylko wtedy, gdy zostanie zagwarantowane wyraźne i konkretne ukierunkowanie tego budżetu na pomoc rolnikom w podjęciu tych nowych wyzwań. Należy uznać rolę, którą w tym procesie zmian odgrywa zatrudnienie i pracownicy w sektorze rolnictwa. Realizacja za pomocą krajowych planów rozwoju obszarów wiejskich musi być skuteczniejsza i należy zapewnić w niej większy udział rolników. Konieczne jest także uprzednie zapewnienie współfinansowania krajowego.
6. Wpływ wniosków dotyczących oceny funkcjonowania reformy WPR na budżet
6.1. Komisja przypomina, że WPR dysponuje naturalnym mechanizmem dyscypliny finansowej. Ze względu na fakt, że większość programów wsparcia WPR została już ustalona, a perspektywy rynkowe uległy zdecydowanej poprawie, zmniejszyło się prawdopodobieństwo zastosowania dyscypliny finansowej. Ponadto Komisja twierdzi, że wnioski w sprawie modulacji nie mają wpływu na budżet, lecz mogą spowodować wzrost krajowych wydatków. Komisja nie spodziewa się prawie żadnych dodatkowych wydatków na środki rynkowe.
6.2. Całkowity budżet WPR obniżył się z 0,6 % PKB UE w 1993 r. do poziomu poniżej 0,4 % w 2007 r. Realne wydatki budżetowe zwiększyły się z około 40 mld EUR w 1995 r. do około 50 mld EUR w 2007 r. (łącznie z rozwojem obszarów wiejskich), pomimo że liczba państw członkowskich wzrosła prawie dwukrotnie, z 15 do 27.
6.3. Piętnaście lat temu wydatki UE na subsydia wywozowe wynosiły 10 mld EUR rocznie. W 2009 r. budżet ten jest ograniczony do jedynie 350 mln EUR(9). Komisja Europejska zgodziła się całkowicie znieść subsydia wywozowe do 2013 r. pod warunkiem, że partnerzy handlowi podejmą takie same zobowiązania.
6.4. EKES uważa WPR za jeden z najważniejszych filarów Unii Europejskiej. Jak pokazuje światowa sytuacja żywnościowa, polityka rolna pozostanie bardzo ważna. EKES jest zdania, że rolnicy nie tylko pełnią istotną rolę w zakresie podaży żywności, lecz muszą również wykonywać wielofunkcyjne zadania.
7. W kierunku długoterminowych celów WPR wybiegających poza ramy finansowe obowiązujące do 2013 r.
7.1. EKES uważa, że warto byłoby określić jasne cele i priorytety WPR po 2013 r., co stanowiłoby wkład w dyskusje na temat następnej perspektywy finansowej.
7.2. Biorąc pod uwagę, że według oczekiwań liczba ludności na świecie będzie nieustannie wzrastać, osiągając 2050 r. 9 miliardów, a ponadto wzrośnie wielkość spożycia na osobę, wzrosną również potrzeby w zakresie produkcji żywności. Jednocześnie na świecie maleje powierzchnia dobrych gruntów rolnych, co jest spowodowane takimi czynnikami jak erozja, zasolenie i urbanizacja. W takiej sytuacji w przyszłości konsumenci europejscy nie mogą być pewni bezpieczeństwa żywnościowego. Przyszła WPR musi uwzględniać te nowe zmiany.
7.3. Na szczeblu europejskim konsumenci potrzebują wystarczającej ilości zdrowej i zróżnicowanej żywności, która winna być produkowana w sposób zrównoważony. Żywność przywożona musi spełniać normy UE, a obecnie nie zawsze tak się dzieje. Jednocześnie obywatele europejscy są zaniepokojeni zmianami klimatycznymi oraz obawiają się o zrównoważony rozwój. Rolnicy w UE mogą odegrać istotną rolę w zakresie sprostania oczekiwaniom społeczeństwa.
7.4. Rolnicy woleliby uzyskiwać dochody z rynku. Jednakże społeczeństwo w Europie oczekuje również od rolników świadczenia szeregu usług, które nie są wynagradzane przez rynek. Niezbędne będzie zatem utrzymanie płatności bezpośrednich przeznaczonych na wynagrodzenie rolników za zapewnienie najwyższych standardów systemów zrównoważonej produkcji oraz za usługi dodatkowe, jak również wspieranie produkcji
Brukseli, 23 października 2008 r.
rolnej poprzez płatności. Ponadto WPR pozostanie podstawowym instrumentem wsparcia gospodarek regionalnych.
7.5. W ramach realizacji celów określonych w pkt 3.3 WPR powinna w przyszłości kłaść większy nacisk na:
- zapewnienie bezpieczeństwa w zakresie zaopatrzenia w bezpieczną i zróżnicowaną żywność oraz dostaw energii odnawialnej;
- zapewnienie rolnikom odpowiednich dochodów;
- zrównoważoną i konkurencyjną produkcję we wszystkich regionach UE;
- wkład w utrzymanie żywotności obszarów wiejskich, ich potencjału gospodarczego i możliwości w zakresie zatrudnienia.
7.6. EKES uważa, że w dłuższej perspektywie cele WPR oraz instrumenty służące ich osiągnięciu powinny być lepiej zharmonizowane między państwami członkowskimi.
7.7. EKES podkreśla, że w perspektywie krótko-i długoterminowej konieczne jest prowadzenie na szczeblu UE odpowiedniej polityki rolnej, na którą trzeba przeznaczyć wystarczające środki finansowe. Chodzi przy tym prawdopodobnie o kwoty o wysokości przynajmniej takiej jak obecnie. Zadaniem polityków jest lepiej informować obywateli o konieczności istnienia WPR oraz zasadności poszczególnych działań, tak by nie prowadzono stale dyskusji na temat przeznaczanych na tę politykę środków finansowych.
Brukseli, 23 października 2008 r.
| Mario SEPI | |
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
______
(1) Przedstawienie propozycji oceny stanu WPR Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 20 maja 2008 r.
(2) Komisja Europejska: Jaka jest przyczyna obecnego wzrostu cen artykułów rolnych?
(3) Przemówienie Mariann Fischer Boel: Żywność, pasze lub paliwo, Berlin, 18 stycznia 2008 r.
(4) EKES kontynuuje prace w tej sprawie w opinii rozpoznawczej "UE wobec światowych wyzwań w zakresie wyżywienia".
(5) Dz.U. C 44 z 16.2.2008, s. 60
(6) Dz.U. C 44 z 16.2.2008, s. 63, punkt 5.7.1.
(7) Opracowanie KE: Zmiany klimatyczne: wyzwania dla rolnictwa (grudzień 2007 r.).
(8) Zob. przypis 5.
(9) Wspólna Polityka Rolna: oddzielić fakty od fikcji, 20 czerwca 2008 r.