Opinia w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statutu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych oraz w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 w odniesieniu do finansowania europejskich partii politycznych.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2013.67.1

Akt nienormatywny

Wersja od: 7 marca 2013 r.

OPINIA NR 1/2013

w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statutu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych oraz w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 w odniesieniu do finansowania europejskich partii politycznych

(przedstawiona na mocy art. 287 i 322 TFUE)

(2013/C 67/01)

(Dz.U.UE C z dnia 7 marca 2013 r.)

TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 287 oraz 322,

uwzględniając wnioski Komisji⁽¹⁾,

uwzględniając wnioski Parlamentu Europejskiego o wydanie opinii, otrzymane przez Trybunał w dniach 5 listopada 2012 r. i 25 stycznia 2013 r.,

uwzględniając wniosek Rady o wydanie opinii, otrzymany przez Trybunał w dniu 11 października 2012 r.,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Celem wniosków Komisji jest zwiększenie widoczności, uznania, skuteczności, przejrzystości i rozliczalności europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych.

(2) W 2012 r. łącznie 13 partii politycznych i 12 fundacji politycznych na szczeblu europejskim otrzymało finansowanie z budżetu ogólnego Unii Europejskiej (zwanego dalej budżetem UE)⁽²⁾. Partie polityczne otrzymują finansowanie od 2004 r.⁽³⁾, natomiast finansowanie fundacji politycznych jest przyznawane od 2007 r.⁽⁴⁾. Środkami tymi zarządza Parlament Europejski.

(3) Finansowanie z budżetu UE jest obecnie głównym źródłem dochodu europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych. Do innych możliwości finansowania można zaliczyć wkłady członków, darowizny, pożyczki i zyski z działalności gospodarczej.

(4) Europejskie partie polityczne i powiązane z nimi fundacje nie mają jednolitego statusu prawnego w obowiązującym prawodawstwie UE⁽⁵⁾; istnieje szereg różnych form prawnych, w zależności od państwa, w którym partie i fundacje mają siedzibę.

(5) We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych (zwanym dalej wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu) nadano tym podmiotom europejską osobowość prawną. W przyszłości wyłącznie podmioty zarejestrowane z takim statusem przez Parlament Europejski będą mogły otrzymać środki z budżetu UE.

(6) Ponadto we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu zawarto przepisy dotyczące sprawowania rządów i demokracji wewnętrznej, finansowania z budżetu UE, darowizn i wkładów, rachunkowości i procedur kontroli, obowiązków w zakresie sprawozdawczości oraz sankcji.

(7) Celem wniosku zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 w odniesieniu do finansowania europejskich partii politycznych (zwanego dalej wnioskiem zmieniającym rozporządzenie finansowe) jest anulowanie aktualnego systemu wsparcia finansowego dla europejskich partii politycznych w formie dotacji z budżetu UE⁽⁶⁾. Parlament Europejskich sformułował szereg zaleceń dotyczących wprowadzenia zmian do tego systemu⁽⁷⁾. Komisja proponuje, by w przyszłości europejskie partie polityczne otrzymywały wsparcie w formie "wkładów". Zniesiony zostałby wymóg przedstawiania rocznych programów prac i szacunkowych budżetów operacyjnych. Europejskie partie polityczne musiałyby wykazywać ex post, że właściwie wykorzystały środki finansowe Unii,

PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:

KONTEKST

1. Europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne nie są organami utworzonymi przez Unię w rozumieniu art. 287 ust. 1 TFUE i nie podlegają jako takie kontroli Trybunału⁽⁸⁾. Jednak Trybunał jest uprawniony do przeprowadzania kontroli tych jednostek w zakresie, w jakim otrzymują one finansowanie z budżetu UE; kontrola ta polega na badaniu dokumentacji i na wizytach kontrolnych w tych jednostkach.

2. Środki, które europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne otrzymują ze źródeł innych niż budżet UE, nie podlegają automatycznie kontroli Trybunału. Jednak z uwagi na interakcję finansowania unijnego z finansowaniem z innych źródeł Trybunał może uznać w toku swojej kontroli, że konieczne jest zbadanie również innych źródeł finansowania.

W PROPONOWANYCH RAMACH PRAWNYCH WYSTĘPUJĄ ZNACZĄCE LUKI

3. Trybunał przyjmuje do wiadomości, że wnioski Komisji uzupełniają szereg braków występujących w aktualnie obowiązujących przepisach. Jednak należy uwzględnić również inne kwestie, tak aby propagować europejską polityczną kulturę niezależności, rozliczalności i odpowiedzialności, wzmocnić kontrolę i uniknąć potencjalnego łamania przepisów dotyczących finansowania.

Darowizny

4. Trybunał zauważa, że zaproponowana definicja terminu "darowizna"⁽⁹⁾ jest zbyt wąska. W konsekwencji nie obejmuje ona wszystkich rodzajów transakcji, które mogą przynieść korzyść ekonomiczną europejskim partiom politycznym i europejskim fundacjom politycznym, przez co daje im pewną możliwość obchodzenia wymogów przejrzystości i maksymalnych progów⁽¹⁰⁾.

5. W obecnym brzmieniu wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie statutu nie reguluje szczegółowo darowizn od osób fizycznych lub prawnych, które dostarczają towary lub usługi instytucjom UE lub innym organom publicznym uczestniczącym w zarządzaniu środkami UE.

6. Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie statutu dotyczy darowizn na rzecz europejskich partii politycznych i powiązanych z nimi europejskich fundacji politycznych. Nie zaproponowano natomiast żadnych przepisów w sprawie darowizn na rzecz jednostek bezpośrednio lub pośrednio powiązanych z europejskimi partiami politycznymi lub europejskimi fundacjami politycznymi, lub w inny sposób podlegających ich faktycznej kontroli⁽¹¹⁾.

7. Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie statutu nie przewiduje szczegółowych regulacji w sprawie darowizn od podmiotów prywatnych⁽¹²⁾ mających siedzibę w państwach trzecich lub od organizacji międzynarodowych. Zabrania on jedynie darowizn od organów publicznych z państw trzecich oraz od przedsiębiorstw kontrolowanych przez te organy publiczne⁽¹³⁾.

8. Wniosek Komisji nie wyklucza darowizn od organów publicznych państw członkowskich UE na rzecz europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych⁽¹⁴⁾. Jeśli konieczne jest utrzymanie tej możliwości, należy ustanowić jasne zasady w tym zakresie.

Wkłady

9. Przepisy dotyczące przekazywania wkładów na rzecz partii politycznych i fundacji politycznych przez ich członków⁽¹⁵⁾ nie są w pełni spójne z zasadami, które obowiązują w odniesieniu do darowizn. Chociaż we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu wartość darowizn jest ograniczona do 25.000 euro rocznie na darczyńcę, nie ustanowiono limitów dla indywidualnych wkładów od członków partii politycznych i fundacji politycznych.

Pożyczki

10. Komisja nie proponuje żadnych przepisów dotyczących pożyczek, ich źródeł ani warunków. Bez takich przepisów istnieje ryzyko, że zasady dotyczące darowizn i wkładów będą obchodzone i będzie dochodziło do zaciągania pożyczek na szczególnie korzystnych warunkach.

Sankcje

11. Łamanie przepisów powinno skutkować wymierzaniem skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Zgodnie z proponowanym rozporządzeniem⁽¹⁶⁾ maksymalna kwota grzywien nie może przekraczać 10 % rocznego budżetu danej europejskiej partii politycznej lub europejskiej fundacji politycznej w roku, w którym sankcja została nałożona. Wysokość grzywny ustala Parlament Europejski, uwzględniając szereg parametrów⁽¹⁷⁾. W odniesieniu do nieprawidłowości dotyczących darowizn lub wkładów Trybunał zaleca podejście mniej uznaniowe. Kwota grzywny powinna być wielokrotnością nienależnie wpłaconych kwot i nie powinna być ograniczona limitem.

12. Nie przewidziano kar dla osób lub podmiotów, które dokonały niedozwolonych płatności na rzecz partii lub fundacji. Natomiast zgodnie z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu wszelkie nienależnie wpłacone kwoty powinny zostać zwrócone.

13. Trybunał pozytywnie ustosunkowuje się do faktu, że we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie statutu przewidziano obowiązkowe grzywny, jeśli którykolwiek z organów uprawnionych do przeprowadzania audytu lub kontroli beneficjentów finansowania z budżetu UE stwierdzi nieprawidłowości w rocznych sprawozdaniach finansowych⁽¹⁸⁾. W opinii Trybunału obowiązkowe kary administracyjne i finansowe powinny mieć zastosowanie również w przypadkach, gdy uniemożliwia się Parlamentowi Europejskiemu lub Trybunałowi wykonywanie obowiązków kontrolnych.

Bezpośrednie darowizny na rzecz kandydatów lub parlamentarzystów

14. Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że przepisy dotyczące finansowania partii politycznych powinny mieć odpowiednio zastosowanie do finansowania kampanii pojedynczych kandydatów w wyborach europejskich lub wybranych w wyborach parlamentarzystów. Dzięki temu ograniczono by ryzyko obchodzenia przepisów dotyczących finansowania partii politycznych, a mianowicie przekazywania bezpośrednich darowizn na rzecz kandydatów lub parlamentarzystów.

15. Z powodów prawnych nie będzie możliwe przedstawienie takich przepisów we wniosku ustawodawczym Komisji na podstawie art. 224 TFUE. Kwestie związane z wyborami europejskimi oraz z wykonywaniem obowiązków posła do Parlamentu Europejskiego reguluje art. 223 TFUE. Na podstawie wyżej wspomnianego artykułu Parlament Europejski jest uprawniony do opracowania wniosku ustawodawczego zawierającego niezbędne przepisy, na przykład w celu ich włączenia do Aktu dotyczącego wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich⁽¹⁹⁾. Aktualnie w art. 4 tego aktu przewidziano jedynie możliwość ustanowienia przez poszczególne państwa członkowskie górnej granicy wydatków kandydatów na kampanie.

NALEŻY BARDZIEJ SZCZEGÓŁOWO OKREŚLIĆ KRYTERIA KWALIFIKOWALNOŚCI DO OTRZYMYWANIA FINANSOWANIA UE ORAZ INNE KLUCZOWE POJĘCIA

16. W art. 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia określono charakter wydatków europejskich partii politycznych, które to wydatki mogą być finansowane z budżetu UE. Do wydatków tych należą "wydatki administracyjne i wydatki związane z pomocą techniczną, zebraniami, badaniami, imprezami transgranicznymi, analizami, informowaniem i publikacjami". Definicji tej nie włączono do wniosków Komisji, chociaż stanowiłaby ona użyteczną wskazówkę dla Parlamentu Europejskiego przy sporządzaniu zaproszeń do składania wniosków o wkład. Przepisy w tym zakresie zawarte we wniosku zmieniającym rozporządzenie finansowe nie są wystarczająco precyzyjne⁽²⁰⁾. We wniosku zmieniającym rozporządzenie finansowe należy również wyraźnie zaznaczyć, że europejskie partie polityczne, które otrzymują wkład z budżetu ogólnego, nie mogą otrzymywać innych środków z tego budżetu.

17. W art. 2 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu podano jedynie ograniczoną liczbę definicji terminów stosowanych w całym tekście tego rozporządzenia. Dla zachowania klarowności i pewności prawnej należy dodać do niego⁽²¹⁾ definicje następujących terminów: "urzędnik zatwierdzający", "roczny budżet" partii politycznych i fundacji⁽²²⁾, "roczne wydatki podlegające zwrotowi", "roczny koszt kwalifikowalny", "właściwe organy krajowe" oraz "wkłady" członków partii i fundacji politycznych.

WYMAGANA JEST ŚCISŁA ROZLICZALNOŚĆ

Rachunki i obowiązki w zakresie sprawozdawczości

18. W art. 19 zawarto wymóg, by europejskie partie polityczne i europejskie fundacje polityczne przekazywały swoje roczne sprawozdania finansowe zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwie członkowskim, w którym mają one siedzibę⁽²³⁾. Pożądanym rozwiązaniem, umożliwiającym zwiększenie porównywalności i przejrzystości, byłoby dysponowanie znormalizowanym modelem prezentacji rachunków opartym na rachunkowości memoriałowej oraz ustanowienie szczegółowych zobowiązań w zakresie sprawozdawczości, przy zastosowaniu modelu obowiązkowego, który dotyczyłby wszystkich partii i fundacji politycznych, niezależnie od prawa obowiązującego w państwie członkowskim, w którym mają one siedzibę.

19. Ponadto w art. 19 należałoby zapisać, że podmioty odpowiedzialne za kontrolę zewnętrzną są wybierane, upoważniane i opłacane przez Parlament Europejski. Pomogłoby to zapewnić spójność wykonywania funkcji kontroli zewnętrznej oraz ułatwiłoby monitorowanie tej działalności⁽²⁴⁾.

Przepisy dotyczące wykonywania przez Trybunał obowiązków kontrolnych

20. Obowiązki kontrolne Trybunału wynikają bezpośrednio z prawa pierwotnego, w szczególności z art. 287 TFUE, i nie można ich zmieniać ani ograniczać za pomocą prawa wtórnego. Trybunał jest zdania, że w art. 20 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu należy umieścić ogólne odniesienie do tych obowiązków, aby sprecyzować, że mechanizmy kontroli, o których mowa w tym wniosku, stosuje się bez uszczerbku dla tych obowiązków.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 7 lutego 2013 r.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
	Prezes

______

⁽¹⁾ Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statutu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych (COM(2012) 499 final z dnia 12 września 2012 r.) oraz wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniający rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 w odniesieniu do finansowania europejskich partii politycznych (COM(2012) 712 final z dnia 29 listopada 2012 r.).

⁽²⁾ Zob. sekcja I: Parlament/Wydatki/art. 402 i 403 budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2012 (Dz.U. L 56 z 29.2.2012, s. 1).

⁽³⁾ Według danych z marca 2012 r. opublikowanych przez Parlament Europejski kwoty przyznawane europejskim partiom politycznym wzrosły z 4,65 mln euro w 2004 r. do 18,90 mln euro w 2012 r.

⁽⁴⁾ W okresie od października 2007 r. do sierpnia 2008 r. Komisja Europejska przyznała subwencje europejskim fundacjom politycznym w ramach projektu pilotażowego. Według danych z marca 2012 r. opublikowanych przez Parlament Europejski przyznawane kwoty wzrosły z 6,69 mln euro w 2009 r. do 11,96 mln euro w 2012 r.

⁽⁵⁾ Rozporządzenie (WE) nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania (Dz.U. L 297 z 15.11.2003, s. 1), zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1524/2007 (Dz.U. L 343 z 27.12.2007, s. 5).

⁽⁶⁾ Zob. art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

⁽⁷⁾ Zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r. w sprawie stosowania rozporządzenia (WE) nr 2004/2003 w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania, zwłaszcza jej ust. 15, 16 i 20 (Dz.U. C 296 E z 2.10.2012, s. 46).

⁽⁸⁾ W szczególności Trybunał nie sporządza specjalnych sprawozdań rocznych na temat europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych.

⁽⁹⁾ Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 7 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu: "[...] »darowizna« oznacza przekazane środki pieniężne i inne darowizny rzeczowe (towary lub usługi), które stanowią korzyść ekonomiczną dla danej europejskiej partii politycznej lub europejskiej fundacji politycznej".

⁽¹⁰⁾ Na przykład poprzez umowy na świadczenie usług zawierane z podmiotami kontrolowanymi przez partię polityczną, które to umowy przewidują nieproporcjonalnie wysokie wynagrodzenie w stosunku do wykonanych usług.

⁽¹¹⁾ Na przykład instytuty badawcze lub wydawnictwa.

⁽¹²⁾ W tym organizacji pozarządowych.

⁽¹³⁾ Zob. art. 15 ust. 5 lit. d) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu.

⁽¹⁴⁾ Zob. art. 15 ust. 5 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu.

⁽¹⁵⁾ Zob. art. 15 ust. 7 i 8 oraz art. 24 ust. 1 lit. f) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu.

⁽¹⁶⁾ Zob. art. 22 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu.

⁽¹⁷⁾ W szczególności: wagę, czas trwania oraz powtarzalność naruszenia, upływ czasu, umyślność bądź stopień zaniedbania.

⁽¹⁸⁾ Zob. art. 22 ust. 2 lit. c) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie statutu.

⁽¹⁹⁾ Dz.U. L 278 z 8.10.1976, s. 5.

⁽²⁰⁾ Zob. art. 204b i 204d wniosku zmieniającego rozporządzenie finansowe. Art. 204b ust. 1 stanowi, że "Wkłady wykorzystywane są jedynie jako zwrot odsetka kosztów operacyjnych europejskich partii politycznych bezpośrednio związanych z celami tych partii".

⁽²¹⁾ W odpowiednich przypadkach i za pomocą odwołań do innych właściwych aktów prawnych.

⁽²²⁾ Bez definicji "rocznego budżetu" nie będzie można skontrolować przestrzegania przepisu, zgodnie z którym wkłady członków na rzecz europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych nie mogą przekroczyć 40 % ich rocznych budżetów.

⁽²³⁾ Roczne sprawozdania finansowe należy przekazywać do rejestru prowadzonego przez Parlament Europejski oraz do właściwych organów krajowych w państwach członkowskich.

⁽²⁴⁾ Trybunał zauważa, że w 2012 r. Parlament Europejski opublikował zaproszenie do składania ofert w celu wyłonienia jednego kontrolera zewnętrznego dla wszystkich europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych.