Opinia w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna".
Dz.U.UE.C.2012.191.49
Akt nienormatywnyCOM(2011) 611 final - 2011/0273 (COD)
(2012/C 191/09)
(Dz.U.UE C z dnia 29 czerwca 2012 r.)
Sprawozdawca: Viliam PÁLENÍK
Parlament Europejski, w dniu 25 października 2011 r., oraz Rada Unii Europejskiej, w dniu 27 października 2011 r., postanowiły, zgodnie z art. 178 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna"
COM(2011) 611 final - 2011/0273 (COD).
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 3 kwietnia 2012 r.
Na 480. sesji plenarnej w dniach 25-26 kwietnia 2012 r. (posiedzenie z 25 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 162 do 5 - 14 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Streszczenie wniosków i zaleceń EKES-u
1.1 Dnia 29 czerwca 2011 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020: budżet na realizację strategii "Europa 2020". W swoim wniosku Komisja zadecydowała, że polityka spójności powinna pozostać zasadniczym elementem kolejnej perspektywy finansowej i wspierać realizację strategii "Europa 2020".
1.2 Europejska współpraca terytorialna jest jednym z celów polityki spójności i stanowi ramy wdrażania wspólnych działań oraz wymiany doświadczeń z zakresu polityki między podmiotami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi z różnych państw członkowskich.
1.3 Komisja podała wiele przykładów kreowania wartości dodanej i realizacji inwestycji sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i tworzeniu miejsc pracy, czego nie udałoby się osiągnąć bez dofinansowania z budżetu UE. Jednakże ocena wskazała również na skutki rozproszenia i braku priorytetów. W czasie, gdy środki publiczne w państwach członkowskich są ograniczone, inwestycje stymulujące wzrost gospodarczy są tym bardziej potrzebne.
1.4 Europejska współpraca terytorialna, dzięki swemu charakterowi i zadaniom w ramach polityki spójności, ma szczególne znaczenie oraz korzystnie wpływa na współpracę na poziomie transgranicznym, transnarodowym i międzyregionalnym.
1.5 Proponowany podział środków finansowych między poszczególne komponenty europejskiej współpracy terytorialnej, tzn. między współpracę transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną, zapewnia wystarczające zasoby finansowe dla poszczególnych komponentów współpracy.
1.6 EKES popiera także zamiar tematycznego koncentrowania działań oraz priorytetów inwestycyjnych w ramach poszczególnych komponentów współpracy; ważne jest jednak, by mieć na uwadze specyficzny charakter oraz potrzeby poszczególnych państw i regionów.
1.7 EKES przyjmuje z zadowoleniem i popiera starania o uproszczenie zasad na wszystkich właściwych poziomach: na poziomie beneficjentów, instytucji programu, uczestniczących państw członkowskich i państw trzecich oraz Komisji.
1.8 EKES ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje ujednolicenie instytucji zarządzających i certyfikujących, uproszczenie deklarowania kosztów, przedkładanie sprawozdań w wersji elektronicznej oraz opracowywanie rocznych sprawozdań tylko w latach 2017 i 2019.
1.9 Określenie wspólnych wskaźników (przedstawionych w załączniku do rozporządzenia) służących ocenie konkretnych wyników uzyskanych w poszczególnych programach również stanowi istotny element umożliwiający skuteczniejszą ocenę rezultatów i skuteczność konkretnych interwencji strukturalnych.
1.10 EKES popiera bezpośrednie włączenie społeczeństwa obywatelskiego do całego cyklu realizacji (programowania, wdrażania, monitorowania i oceny) na zasadzie pełnego partnerstwa.
1.11 Udział podmiotów społeczeństwa obywatelskiego jest ważny także w mniejszych projektach, które mogą zwiększyć wartość dodaną interwencji, zwłaszcza w dziedzinie współpracy transgranicznej.
1.12 Pomoc techniczna powinna być wykorzystywana przede wszystkim w celu zwiększenia zdolności absorpcyjnej wszystkich podmiotów europejskiej współpracy terytorialnej oraz w celu poprawy skuteczności działań administracyjnych, bez wprowadzania dodatkowych obciążeń administracyjnych.
2. Główne elementy i kontekst opinii
2.1 Podstawą prawną prowadzenia polityki spójności jest art. 174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
2.2 Zgodnie z art. 175 TFUE państwa członkowskie wdrażają swoje strategie gospodarcze i koordynują je w taki sposób, by osiągnąć także cele określone w art. 174. Przy formułowaniu i urzeczywistnianiu polityk i działań Unii oraz przy urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego należy brać pod uwagę cele określone w art. 174 i przyczyniać się do ich realizacji.
2.3 Cele Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności zostały określone w art. 162, 176 i 177 TFUE.
2.4 Art. 174 TFUE stanowi, że szczególną uwagę należy zwracać na obszary wiejskie, obszary podlegające przemianom przemysłowym i regiony, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych, takie jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie.
2.5 W art. 349 TFUE postanowiono, że pożądane jest wprowadzenie szczególnych środków w celu uwzględnienia strukturalnej sytuacji gospodarczej i społecznej regionów najbardziej oddalonych, pogarszanej przez niektóre szczególne cechy, które poważnie szkodzą ich rozwojowi.
2.6 Dnia 29 czerwca 2011 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020: budżet na realizację strategii "Europa 2020". W swoim wniosku Komisja zadecydowała, że polityka spójności powinna pozostać zasadniczym elementem kolejnego pakietu finansowego, i podkreśliła jej kluczową rolę w realizacji strategii "Europa 2020".
2.7 Wniosek ten jest częścią pakietu ustawodawczego(1) dotyczącego polityki spójności na okres 2014-2020. Europejska współpraca terytorialna jest jednym z celów polityki spójności i stanowi ramy realizacji wspólnych działań i wymiany doświadczeń z zakresu polityki między podmiotami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi z różnych państw członkowskich.
2.8 Przeprowadzona przez Komisję ocena dotychczasowych wydatków w ramach polityki spójności wykazała wiele przykładów na to, jak polityka spójności wnosi wartość dodaną, przyczyniając się do wzrostu gospodarczego, i stymuluje inwestycje prowadzące do tworzenia miejsc pracy, do czego mogłoby nie dojść bez dofinansowania z budżetu UE. Jednakże ta sama ocena wskazała również na skutki rozproszenia i brak określenia priorytetów. W czasie, gdy środki publiczne są ograniczone, a inwestycje stymulujące wzrost gospodarczy potrzebne bardziej niż kiedykolwiek, Komisja postanowiła zaproponować istotne zmiany w polityce spójności.
2.9 Europejska współpraca terytorialna ma szczególne znaczenie, ponieważ:
- Problemy transgraniczne można najskuteczniej rozwiązać poprzez współpracę wszystkich zainteresowanych regionów, tak aby uniknąć nieproporcjonalnych kosztów dla jednych i oportunistycznego zachowania innych (np. problem transgranicznego zanieczyszczenia środowiska).
- Współpraca może stanowić skuteczny mechanizm wymiany dobrych praktyk i uczenia się rozpowszechniania know-how (np. w zakresie podnoszenia konkurencyjności).
- Współpraca może zapewnić większą skuteczność rozwiązań konkretnych problemów dzięki korzyściom skali i osiągnięciu masy krytycznej (tworzenie klastrów w celu wspierania badań i innowacji).
- Za sprawą koordynacji polityk sektorowych, działań i inwestycji w skali transgranicznej i transnarodowej można ulepszyć sposób rządzenia.
- Utrzymywanie stosunków z sąsiadami UE w ramach programów współpracy na granicach zewnętrznych UE może przyczynić się do bezpieczeństwa i stabilności, a także do rozwoju wzajemnie korzystnych relacji.
- W niektórych kontekstach, takich jak baseny morskie i regiony przybrzeżne, współpraca i działania transnarodowe są niezbędne, by wspierać wzrost gospodarczy, zatrudnienie i zarządzanie oparte na ekosystemie.
- Stwarza warunki do realizacji makroregionalnych strategii rozwoju.
3. Uwagi ogólne
3.1 EKES popiera postulat Komisji, by w ramach odrębnego rozporządzenia w sposób bardziej przejrzysty przedstawić specyfikę europejskiej współpracy terytorialnej i dzięki temu ułatwić jej realizację. Opowiada się także za określeniem zakresu EFRR w odniesieniu do celu "Europejska współpraca terytorialna"(2).
3.2 Jasny podział środków finansowych między poszczególne komponenty europejskiej współpracy terytorialnej, tzn. między współpracę transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną, zapewnia wystarczające zasoby finansowe dla poszczególnych komponentów współpracy. Z podziału tego wynika, że największe znaczenie przywiązuje się do współpracy transgranicznej (73,24 % środków przeznaczono na współpracę transgraniczną, 20,78 % na współpracę transnarodową, a 5,98 % na współpracę międzyregionalną). Wysokość funduszy przewidzianych dla regionów najbardziej oddalonych także jest odpowiednia.
3.3 Jeśli chodzi o regiony najbardziej oddalone (np. francuskie departamenty zamorskie), dobrze byłoby jasno zdefiniować pojęcie "sąsiadów", a co za tym idzie określić możliwych partnerów dla regionów najbardziej oddalonych.
3.4 EKES popiera także dążenie do tematycznego koncentrowania działań oraz priorytetów inwestycyjnych w ramach poszczególnych komponentów współpracy(3). Jednak również w tym zakresie ważna jest elastyczność i trzeba mieć na uwadze potrzeby poszczególnych państw, zgodnie z zasadą pomocniczości.
3.5 Nastawienie na konkretne priorytety w ramach obszarów tematycznych oraz ich wybór zgodnie z potrzebami poszczególnych programów (projektów) w ramach europejskiej współpracy terytorialnej również może pomóc w realizacji celu dotyczącego zwiększenia wartości dodanej tej współpracy.
3.6 EKES przyjmuje z zadowoleniem i popiera starania o uproszczenie zasad na wszystkich właściwych poziomach: na poziomie beneficjentów, instytucji programu, uczestniczących państw członkowskich i państw trzecich oraz Komisji. Uproszczenie procedur administracyjnych może znacznie zwiększyć wartość dodaną polityki spójności w ramach europejskiej współpracy terytorialnej(4).
3.7 Uproszczenie zasad musi być jednak konsekwentnie wdrażane także na poziomie krajowym i regionalnym, aby nie pojawiały się nadmierne obciążenia administracyjne. EKES zaleca Komisji Europejskiej, by w ramach swych kompetencji i możliwości monitorowała i aktywnie ograniczała procesy skutkujące wprowadzaniem zbytnich obciążeń administracyjnych na poziomie krajowym i regionalnym.
3.8 W zakresie monitorowania i oceny ważnym elementem jest stworzenie wspólnych ram odnoszących się do opracowywania rocznych sprawozdań w latach 2017 i 2019 oraz ich ukierunkowanie na rezultaty określone w art. 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z EFRR w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna".
3.9 Określenie wspólnych wskaźników (przedstawionych w załączniku do rozporządzenia) służących ocenie konkretnych wyników uzyskanych w poszczególnych programach finansowanych w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" również stanowi istotny element pozwalający na lepszą ocenę rezultatów i skuteczności konkretnych interwencji strukturalnych.
4. Uwagi szczegółowe
4.1 EKES przyjmuje z zadowoleniem dążenie Komisji do uproszczenia zasad, a w szczególności ujednolicenie instytucji zarządzających i certyfikujących, uproszczenie deklarowania kosztów, przedkładanie sprawozdań w wersji elektronicznej oraz opracowywanie rocznych sprawozdań tylko w latach 2017 i 2019.
4.2 Doświadczenia państw członkowskich w dziedzinie współpracy terytorialnej wskazują na to, że ważne jest większe zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza z myślą o kierowaniu środków finansowych przeznaczonych na działania w tej dziedzinie na projekty społeczeństwa obywatelskiego.
4.3 Komitet popiera bezpośrednie włączenie społeczeństwa obywatelskiego na zasadzie pełnego partnerstwa do całego cyklu realizacji, tzn. do:
- analizy strategicznej i programowania,
- realizacji projektów,
- monitorowania i oceny.
4.4 W związku z tym właściwe byłoby rozważenie możliwości określenia puli środków do wykorzystania na projekty przeznaczone dla samorządów terytorialnych (tzn. na projekty służące potrzebom władz regionalnych) oraz projekty dla poszczególnych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. W niektórych dziedzinach samorządy terytorialne powinny zapraszać zorganizowane społeczeństwo obywatelskie do udziału w partnerstwie dotyczącym danego projektu już na etapie przygotowywania projektu.
4.5 Zgodnie z zasadą partnerstwa(5) trzeba skupić się na wspieraniu konkretnych projektów (takich jak mikroprojekty) realizowanych przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego - które mogą zwiększyć wartość dodaną interwencji w ramach współpracy terytorialnej (przede wszystkim w dziedzinie współpracy transgranicznej) - i w ten sposób włączyć do współpracy także mniejsze podmioty społeczeństwa obywatelskiego.
4.6 EKES podkreśla konieczność zadbania o lepsze informowanie o tych instrumentach i rozporządzeniach w poszczególnych państwach członkowskich oraz o ich szersze promowanie. Trzeba też informować o przykładach sprawdzonych rozwiązań, jakie udało się zgromadzić na podstawie już zrealizowanych projektów.
4.7 Ważne jest też, by rozważyć udział i rolę prywatnych podmiotów niekomercyjnych jako głównych partnerów w projektach.
4.8 Pomoc techniczna w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" powinna być wykorzystywana w celu zwiększenia zdolności absorpcyjnej potencjalnych ostatecznych beneficjentów programów pomocowych oraz poprawy skuteczności działań administracyjnych instytucji zarządzających, ze szczególnym naciskiem na likwidowanie nadmiernych obciążeń administracyjnych.
Bruksela, 25 kwietnia 2012 r.
| Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Staffan NILSSON |
(1) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" oraz wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objęte zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (COM(2011) 615 final) określają główne ramy legislacyjne oraz podstawę do dyskusji o przyszłym kształcie polityki spójności w latach 2014-2020.
(2) Zob. także opinię EKES-u w sprawie "Europejskie ugrupowanie współpracy terytorialnej - zmiany" (Zob. str. 53niniejszego Dziennika Urzędowego).
(3) Zasadę podejścia tematycznego poparto także w opinii EKES-u dotyczącej piątego sprawozdania w sprawie spójności (Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 68, pkt 2.2.5 i 6.14). EKES również od dawna podkreśla potrzebę uproszczenia procedur administracyjnych i księgowych, na przykład w opinii w sprawie skutecznego partnerstwa w zakresie polityki spójności (Dz.U. C 441 z 11.2.2011, s. 1) czy w też w opinii dotyczącej piątego sprawozdania w sprawie spójności (Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 68).
(4) Uproszczenie zasad polityki spójności było przedmiotem szeregu opinii EKES-u: Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 68, oraz Dz.U. C 44 z 11.2.2011, s. 1.
(5) Zasadę tę poparto w opiniach EKES-u Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 68, oraz Dz.U. C 44 z 11.2.2011, s. 1., a także w publicznych wystąpieniach przedstawicieli EKES-u w Gödöll ő w czerwcu 2011 r. oraz w Gdańsku w październiku 2011 r.