Opinia w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw pasażerów podróżujących drogą morską i wodną śródlądową oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów.
Dz.U.UE.C.2009.317.89
Akt nienormatywnyCOM(2008) 816 wersja ostateczna - 2008/0246 COD
(2009/C 317/16)
(Dz.U.UE C z dnia 23 grudnia 2009 r.)
Sprawozdawca: Bernardo Hernández BATALLER
Współsprawozdawca: Jörg RUSCHE
Dnia 12 lutego 2009 r. Rada, działając na podstawie art. 71 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw pasażerów podróżujących drogą morską i wodną śródlądową oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów
COM(2008) 816 wersja ostateczna - 2008/0246 (COD).
Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 26 czerwca 2009 r. Sprawozdawcą był Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER, a współsprawozdawcą Jörg RUSCHE.
Na 455. sesji plenarnej w dniach 15-16 lipca 2009 r. (posiedzenie z 16 lipca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął 65 głosami - 2 osoby wstrzymały się od głosu - następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Komitet popiera wniosek Komisji, jako że wdrożenie rozporządzenia oznaczać będzie ogólnie wzmocnienie rynku wewnętrznego i praw pasażerów, a zwłaszcza osób niepełnosprawnych.
1.2. Jednakże Komitet ubolewa, że we wniosku nie przedstawiono bardziej wnikliwie i konkretnie sytuacji osób niepełnosprawnych ani też nie zaproponowano bardziej zaawansowanych norm w dziedzinie ochrony praw podstawowych i praw gospodarczych konsumentów.
1.3. Opierając się na propozycjach wysuniętych w niniejszej opinii, należy ustanowić ramy gwarantujące osobom niepełnosprawnym bezwarunkowy dostęp do usług.
1.4. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo, zawsze należy mieć na względzie najwyższe możliwe standardy w ramach istniejących bądź planowanych systemów prawnych w państwach członkowskich UE.
1.5. Pozostałe prawa podstawowe, jak np. ochrona danych osobowych w bazach danych, również muszą być przedmiotem konkretnych uregulowań, które wzmocnią zabezpieczenia w tej dziedzinie.
1.6. Jeśli chodzi o prawa gospodarcze konsumentów, istniejące przepisy muszą zostać znacznie ulepszone pod wieloma względami, a mianowicie w odniesieniu do zmiany trasy i zwrotu kosztów, odszkodowania związanego z ceną biletu, informowania pasażerów lub systemu rozpatrywania skarg.
2. Kontekst
2.1. W art. 38 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej(1) stwierdzono, że w polityce UE zapewnia się wysoki poziom ochrony konsumentów. W art. 3 jako jeden z obszarów działalności Wspólnoty wymienia się wzmocnienie ochrony konsumentów, a w art. 153 traktatu WE przewiduje się środki na rzecz popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.
2.2. W swojej białej księdze "Europejska polityka transportowa na 2010 r.: czas na decyzje"(2) Komisja planowała ustalić prawa wszystkich pasażerów, opracowując wspólne przepisy dla wszystkich rodzajów transportu(3). Wskazała również na konieczność wzmocnienia niektórych praw, np. poprzez przyjęcie konkretnych środków na rzecz osób o ograniczonej sprawności ruchowej, automatyczne i natychmiastowe rozwiązania na wypadek przerwania podróży (duże opóźnienia, odwołanie czy odmowa przewozu), zobowiązanie do informowania pasażerów, a także rozpatrywanie skarg i środki naprawcze.
2.3. W 2006 r. Komisja rozpoczęła konsultacje publiczne na temat praw pasażerów podróżujących drogą morską, które częściowo obracały się wokół zapewnienia ochrony praw osób o ograniczonej sprawności ruchowej podczas podróży drogą morską i wodną śródlądową. W większości opowiedziano się za przyjęciem minimalnego wspólnego poziomu ochrony praw pasażerów w całej UE, bez względu na rodzaj transportu oraz to, czy podróż odbywa się w całości na terytorium jednego państwa członkowskiego czy też wychodzi poza granice wewnętrzne lub zewnętrzne.
2.4. Z drugiej strony, we wnioskach ogólnych niezależnego badania(4) stwierdza się, że ochrona praw pasażerów nie jest w pełni zadowalająca, m.in. z powodu jej nierównego zasięgu i zróżnicowanego poziomu, braku ram obejmujących natychmiastowe i ustalone wcześniej rozwiązania w przypadku odwołania i opóźnienia oraz braku informacji dla pasażerów o przysługujących im prawach na wypadek zaistnienia poważnej sytuacji.
2.5. Ocena wpływu objęła przede wszystkim kwestie odszkodowania i pomocy na wypadek odwołania i opóźnień, przepisy dotyczące dostępu i pomocy dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej oraz ich niedyskryminacji, normy jakości i obowiązek informacji, jak też przepisy w zakresie rozpatrywania skarg i nadzorowania przestrzegania prawa.
3. Wniosek Komisji
3.1. Wniosek ma na celu ustanowienie, za pośrednictwem rozporządzenia, minimalnych wspólnych norm dotyczących następujących zagadnień: niedyskryminacji pasażerów w zakresie warunków transportu oferowanych przez przewoźników; niedyskryminacji osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej oraz udzielenie im obowiązkowej pomocy; obowiązków przewoźników wobec pasażerów w przypadkach odwołania lub opóźnienia; minimalnych informacji należnych pasażerom; rozpatrywania skarg oraz wykonywania praw pasażerów.
3.2. Rozporządzenie ma zastosowanie do komercyjnych usług transportu morskiego i wodnego śródlądowego - w tym rejsów wycieczkowych - świadczonych między portami bądź przystaniami pasażerskimi lub w portach bądź na przystaniach pasażerskich położonych na terytorium państwa członkowskiego, do którego stosuje się Traktat.
3.3. Rozważa się obowiązki przewoźników w przypadku przerwania podróży, odnoszące się do dostarczania informacji, prawa do uzyskania pomocy, zmiany trasy i zwrotu kosztów, odszkodowania związanego z ceną biletu oraz innych środków dodatkowych na rzecz pasażerów.
3.4. Każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć co najmniej jeden niezależny organ odpowiedzialny za wdrażanie rozporządzenia, który mógłby przyjmować niezbędne środki w celu zagwarantowania przestrzegania praw pasażerów, w tym wypełniania przepisów regulujących kwestie dostępności.
4. Uwagi ogólne
4.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje zawartą w rozporządzeniu propozycję przyjęcia wspólnych minimalnych przepisów i ma nadzieję, że w przyszłości ewoluują one w kierunku wyższego i bardziej przyjaznego konsumentom poziomu ochrony, zgodnie z postanowieniami traktatu WE. Komisja powinna wyraźnie wskazać, że wycieczki turystyczne trwające krócej niż jeden dzień nie są są objęte zakresem obowiązywania omawianego wniosku.
4.1.1. Ta odważna propozycja, zgodnie z najnowszym podejściem Komisji Europejskiej, umieszcza konsumentów w centrum funkcjonowania rynku wewnętrznego i przedstawia ich jako ostatecznych beneficjentów otwarcia rynków krajowych.
4.1.2. W rzeczy samej, w rozporządzeniu nie tylko ustanawia się szereg przepisów i zasad gwarantujących prawa gospodarcze użytkownikom krajowego i międzynarodowego transportu drogą morską i wodną śródlądową, lecz również ustanawia system uznawania i poszanowania praw obywateli i ogólnie praw jednostki.
4.1.3. Z drugiej strony wniosek uzupełnia przepisy wielu państw członkowskich UE, które albo nie zajmują się tą kwestią, albo podchodzą do niej z wahaniem, co powoduje, że prawa osób niepełnosprawnych lub osób starszych nie są tak naprawdę zagwarantowane. Wpływa to na systemy dostępności, informacji oraz pomocy na statku, a także na wstępne informacje, które w wielu wypadkach można by zdecydowanie usprawnić.
4.1.4. Jednakże EKES nie zgadza się z umożliwieniem państwom członkowskim wyłączenia z zakresu stosowania wniosku usług objętych umowami o świadczenie usługi publicznej, gdyż to właśnie z nich najczęściej korzystają obywatele i mogą być one najbardziej potrzebne osobom niepełnosprawnym. Komisja mogłaby dodać kolejny akapit w art. 19 po ust. 1 lit. a) i b), w którym zwracałaby się do właściwych organów władzy o ustanowienie systemu automatycznego odszkodowania w takich przypadkach.
Mimo istnienia przepisów w sprawie bezpieczeństwa morskiego (dyrektywy 1999/35/WE; 98/18/EWG oraz 98/41/WE), zdaniem EKES-u w rozporządzeniu należy wyraźnie nawiązać do przysługującego pasażerom prawa do bezpieczeństwa.
W tym kontekście pojęcie bezpieczeństwa obejmuje tu również dostępność, którą należy zagwarantować nie tylko podczas wchodzenia pasażerów na statek i opuszczania go, lecz także na całej trasie.
Ponadto należy wyraźnie zapewnić na wszystkich statkach i trasach objętych zakresem stosowania omawianego rozporządzenia możliwość wprowadzania psów przewodników, nierozłącznie związanych z osobami niepełnosprawnymi, tak aby osoby te mogły w pełni korzystać z prawa do swobody przemieszczania się i mobilności.
4.1.5. EKES przypomina Komisji o obowiązku przyjęcia na szczeblu wspólnotowym wszystkich niezbędnych środków, by osoby niepełnosprawne bądź osoby o ograniczonej sprawności ruchowej miały takie same prawa jak pozostali obywatele w zakresie swobody przemieszczania się, wolności wyboru i niedyskryminacji. Należy wdrożyć społeczny model niepełnosprawności, dotyczący również otyłości, w celu umożliwienia wszystkim osobom korzystania ze środków transportu.
4.1.6. Jeśli chodzi o podstawę prawną wynikającą z art. 70 i 81 traktatu, zdaniem Komitetu należałoby dodać jeszcze art. 153, w którym mówi się o zapewnieniu wysokiego stopnia ochrony konsumentów w działaniach Wspólnoty.
4.1.7. Komitet uważa za właściwe wykorzystanie rozporządzenia jako instrumentu prawnego, gdyż przepisy zawarte we wniosku powinny być stosowane jednolicie i skutecznie w całej Unii Europejskiej, by zapewnić właściwy poziom ochrony pasażerów podróżującym drogą morską oraz jednakowe warunki działalności przewoźników.
4.1.8. Komitet podziela punkt widzenia prawodawców europejskich, zgodnie z którym mechanizmy współregulacji i samoregulacji "nie będą miały zastosowania w sytuacji, gdy zagrożone byłyby prawa podstawowe bądź istotne opcje polityczne lub w sytuacjach wymagających jednolitego stosowania przepisów we wszystkich państwach członkowskich"(5). Dlatego też we wniosku dotyczącym rozporządzenia uwzględnia się zasady pomocniczości i proporcjonalności.
4.1.9. Niemniej jednak w odniesieniu do rozdziału III, cel zapewnienia równych warunków podmiotom gospodarczym na rynku wewnętrznym realizowany jest tylko w nieznacznym stopniu, ponieważ w rozporządzeniu przyznaje się państwom członkowskim spory margines w zakresie praw na wypadek opóźnień lub odwołań. W sprawozdaniu, które Komisja powinna przedstawić najpóźniej trzy lata po wejściu w życie rozporządzenia (art. 30), należy zbadać konkretnie, czy ewentualne rozbieżności między przepisami krajowymi w tym obszarze wpływają na konkurencję lub sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
4.1.10. EKES odnotowuje, że transport o charakterze głównie turystycznym, zwłaszcza wycieczki i wizyty turystyczne, nie jest objęty zakresem stosowania rozporządzenia. Niemniej jednak należałoby uwzględnić pasażerów narażonych na utrudnienia w przesiadkach, w przypadku gdy zawiedzie transport na jednym z etapów ich podróży.
4.2. Komitet sądzi, że należy uznać bilet za dowód zawarcia umowy transportowej a przepisy rozporządzenia za wiążące i niepodważalne prawo pasażerów, bez uszczerbku dla istniejącego już dorobku w zakresie ochrony, w szczególności uregulowań dotyczących nieuczciwej konkurencji(6) i nieuczciwych praktyk handlowych(7).
Należy poszukiwać konkretnych rozwiązań, by usunąć bądź zmienić na korzyść osób niepełnosprawnych praktycznie powszechne zobowiązanie tychże osób do poinformowania przewoźnika o chęci odbycia podróży na danej trasie najpóźniej 48 godzin przed wyjazdem. Oczywiste jest, że ten rygorystyczny termin może wpłynąć negatywnie na korzystanie przez te osoby z pewnych praw związanych ze swobodą przemieszczania się, jak np. prawa do wypoczynku czy radzenia sobie z wynikłą nagle sytuacją wyjątkową.
EKES wzywa do zapewnienia pewnej elastyczności w systemie powiadamiania o potrzebie pomocy na pokładzie. Ta forma podróżowania nie wymaga od pasażerów dokonywania rezerwacji z wyprzedzeniem, jednak nakłada na osoby niepełnosprawne obowiązek wcześniejszego informowania o potrzebie pomocy, co może naruszać ich prawo do równego traktowania. Dlatego należy rozróżnić między podróżami na krótkie i długie odległości lub między statkami bądź łodziami wykorzystywanymi do transportu. Komisja Europejska powinna zobowiązać przewoźników do dostarczania pasażerom potwierdzenia otrzymania powiadomienia, by w razie problemów z systemem przekazywania informacji pasażer mógł udowodnić, że faktycznie wnioskował o pomoc.
4.2.1. By zapewnić przestrzeganie praw zawartych w Konwencji ONZ w sprawie praw osób niepełnosprawnych, osobom tym trzeba zapewnić pomoc na przystaniach pasażerskich i na pokładzie statku. Komitet jest całkowicie przekonany, że wszystkie środki na rzecz integracji społecznej, wymagające świadczenia pomocy, powinny być bezpłatne, zgodnie z art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w którym mówi się o integracji osób niepełnosprawnych.
4.2.2. Dlatego też zdaniem EKES-u wyjątkowe przypadki odmowy wpuszczenia na pokład osób niepełnosprawnych lub osób o ograniczonej sprawności ruchowej powinny opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych, przejrzystych i możliwych do sprawdzenia kryteriach.
4.3. EKES uważa, że zasada, przewidziana w art. 8 wniosku dotyczącego rozporządzenia, dotycząca dialogu i porozumienia między organizacjami i zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim i władzami publicznymi, polegająca na tym, że przewoźnicy i organizacje osób niepełnosprawnych oraz krajowe organy wykonawcze określają zasady dostępu. Normy jakości należy również ustalać we współpracy ze stowarzyszeniami organizacji konsumentów, zgodnie z art. 22 wniosku, z uwzględnieniem zaleceń Międzynarodowej Organizacji Morskiej i innych organizacji międzynarodowych właściwych ze względu na dziedzinę.
4.4. Przepis dotyczący nałożenia opłaty zgodnie z art. 9.3 wniosku jest całkowicie sprzeczny z zasadą niepobierania opłat w ramach środków na rzecz integracji społecznej, szczególnie ze względu na jednostronny charakter określony w tym artykule. Oddzielenie księgowości jest jednak naturalną konsekwencją wymaganej minimalnej przejrzystości, zaś sprawozdanie roczne poddane audytowi powinno zostać udostępnione organizacjom osób niepełnosprawnych i stowarzyszeniom konsumentów. Niemniej EKES zaleca zbadanie, czy nakłady wymagane do przeprowadzenia takiej kalkulacji powinny spoczywać na małych i średnich przedsiębiorstwach.
4.5. Odpowiednie odszkodowania za wózki inwalidzkie i sprzęt ułatwiający poruszanie się są zgodne z celami zapewnienia ochrony określonymi w rozporządzeniu, podobnie jak w przypadku przepisu dotyczącego udostępnienia sprzętu zastępczego zainteresowanym osobom. Odszkodowanie powinno być pełne i pokrywać wszystkie poniesione szkody.
4.6. Wziąwszy pod uwagę aktualny brak przepisów, obowiązki w wypadku przerwania podróży okazują się rozsądne, jako jednolite minimalne normy. EKES rozumie, że na szczeblu wspólnotowym należy przewidzieć początkowo jedynie pewną zgodność z przepisami w zakresie ochrony pasażerów transportu lotniczego, ale pragnie, aby zalecić bardzo szybkie osiągnięcie jak najwyższego poziomu ochrony.
4.6.1. System automatycznego odszkodowania związanego z ceną biletu może okazać się sprawiedliwy pod warunkiem, że będzie funkcjonować sprawnie i skutecznie. W przyszłości system ten powinien się rozwinąć w kierunku wyższych odsetek w wypadku opóźnień.
4.6.2. Należy wyjaśnić postanowienia zawarte w art. 20 ust. 4 wniosku, zgodnie z którymi przepisy nie będą miały zastosowania w wypadku, gdy opóźnienie jest spowodowane "wyjątkowymi okolicznościami". Postanowienia te należy wyjaśnić zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości(8), gdyż nie stosują się one do problemu technicznego występującego na statku, który powodowałby odwołanie podróży, o ile problem ten nie wynika ze zdarzeń - które ze względu na swój charakter lub pochodzenie - nie są nieodłącznie związane z normalną działalnością przewoźnika. Ponadto fakt, że przewoźnik przestrzegał minimalnych norm w zakresie konserwacji statku, nie powinien sam w sobie stanowić dowodu, że przyjął one wszystkie "rozsądne" lub stosowne środki wystarczające do zwolnienia go z obowiązku odszkodowania. W tym względzie należy również wziąć pod uwagę warunki nawigacyjne, w których świadczona jest dana usługa transportowa.
4.6.3. W każdym razie postanowienie zawarte w art. 21 wniosku mówiące o tym, że rozporządzenie nie uniemożliwia pasażerom dochodzenia odszkodowania za straty wynikające z odwołania lub opóźnienia usług transportowych przed sądami krajowymi, jest całkowicie zgodne z podstawowym prawem do skutecznej ochrony sądowej, o którym mowa w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
4.7. Informacja jest istotnym aspektem dla pasażerów i powinna być dostępna oraz zgodna z rozwojem technologicznym, a zatem wniosek ma znaczenie w tym zakresie.
4.8. Jeżeli chodzi o skargi, to o ile ich przedmiot pozostaje szkodą w rozumieniu prawa cywilnego lub handlowego, powinny być one przesyłane do pozasądowych organów ochrony konsumentów, utworzonych już na mocy zalecenia Komisji 1998/257/WE z 30 marca lub przynajmniej do organów przestrzegających zasady niezależności, przejrzystości, sprzeciwu, skuteczności, legalności, wolności i możliwości reprezentacji.
4.9. Krajowe organy wykonawcze powinny posiadać kompetencje w zakresie pełnego wdrożenia skutecznego systemu kar, które byłyby proporcjonalne i działały zniechęcająco. W systemie tym należy uwzględnić możliwość nakazu zapłaty odszkodowania pasażerom, którzy złożyli skargę.
Do rozporządzenia trzeba włączyć zobowiązanie do zapewnienia odpowiednich, przydatnych i łatwo dostępnych informacji na temat kar i skarg ze strony pasażerów.
4.10. Jeśli chodzi o ochronę danych osobowych i swobodny obieg danych(9), EKES podziela przekonanie Komisji o konieczności rygorystycznego wdrażania istniejących przepisów, by zagwarantować prywatność pasażerów, zgodnie z dyrektywą 95/46/WE i orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Dotyczy to szczególnie danych osobowych, które mogą zostać przekazane państwom trzecim w wyniku świadczenia usług transportowych. W każdym momencie osoby, których dane znajdują się w rejestrze, powinny być o tym informowane i muszą mieć możliwość wglądu do swoich danych, wniesienia o ich zmianę lub usunięcie.
4.11. EKES przypomina Komisji o potrzebie przeglądu dyrektywy 90/314/WE, by uczynić ją bardziej spójną z omawianym wnioskiem i pozostałymi przepisami wtórnego prawa wspólnotowego, a przede wszystkim w celu:
- zaktualizowania definicji i wyjaśnienia terminów, takich jak "cena łączna", "łączone podróże" lub "wcześniej ustalona kombinacja";
- jaśniejszego zdefiniowania dokładnego zakresu odpowiedzialności operatora i agenta na wypadek naruszenia postanowień umowy lub niewłaściwej realizacji, bez względu na to, czy operator lub agent świadczył daną usługę pośrednio czy bezpośrednio;
- ustalenia wyraźnego i szerzej stosowanego odszkodowania dla użytkowników w wypadku anulowania umowy.
4.12. Ponadto EKES przypomina Komisji o konieczności wymienienia wyraźnie w rozporządzeniu dyrektyw dotyczących nawigacji dla transportu morskiego i śródlądowego mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony w szczególności osób o ograniczonej sprawności ruchowej oraz w razie konieczności dostosowanie geograficznego zakresu jego obowiązywania.
Bruksela, 16 lipca 2009 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Mario SEPI |
______
(1) Dz.U. C 303 z 14.12.2007, s. 1.
(2) COM(2001) 370 z 12 września 2001 r.
(3) Wzorując się na prawach rozważanych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r., ustanawiającym wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów; Dz.U. L 46 z 17.2.2004.
(4) Niezależne badanie zlecone przez DG TREN Komisji w latach 2005-2006 "Analiza i ocena poziomu ochrony praw pasażerów w sektorze morskim w UE".
(5) Porozumienie międzyinstytucjonalne Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01), punkt 17.
(6) Dyrektywa Rady 93/13/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, Dz.U. L 95 z 21.4.1993, s. 29.
(7) Dyrektywa 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym, Dz.U. L 149 z 11.6.2005, s. 22.
(8) Orzeczenie z 22 grudnia 2008 r., sprawa C-549/07 (Friederike Wallentin-Hermann/Alitalia-Linee Aeree Italiane SpA).
(9) Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności