Opinia w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR).
Dz.U.UE.C.2005.231.19
Akt nienormatywny(2005/C 231/02)
(Dz.U.UE C z dnia 20 września 2005 r.)
Komitet Regionów,
uwzględniając wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, COM(2004) 495 końcowy - 2004/0167 (COD);
uwzględniając decyzję Komisji Europejskiej z dnia 15 lipca 2004 r. o zasięgnięciu opinii Komitetu w tej sprawie zgodnie z art. 265 ust. 1 i art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską;
uwzględniając decyzję przewodniczącego Komitetu z dnia 26 maja 2004 r. powierzającą sporządzenie opinii w tej sprawie Komisji ds. Polityki Spójności Terytorialnej;
uwzględniając inne wnioski przedstawione przez Komisje Europejską, dotyczące rozporządzeń w sprawie przepisów ogólnych w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, COM(2004)492 końcowy - 2004/0163 (AVC) oraz utworzenia Europejskiego Ugrupowania Współpracy Transgranicznej (EUWT), COM(2004) 496 końcowy 2004/0168- (COD);
uwzględniając komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego pt. "Budowanie naszej wspólnej przyszłości - Wyzwania polityczne i środki budżetowe w rozszerzonej Unii w latach 2007-2013", COM(2004) 101 końcowy;
uwzględniając komunikat Komisji pt. "Europejska polityka sąsiedztwa - opracowanie strategiczne", COM(2004) 373 końcowy;
uwzględniając komunikat Komisji pt. "Silniejsze partnerstwo na rzecz regionów peryferyjnych", COM(2004) 343 końcowy;
uwzględniając własny raport prognostyczny w sprawie zasad dobrego rządzenia i uproszczenia Funduszy Strukturalnych po roku 2006, CdR 389/2002 fin;
uwzględniając własną opinię w sprawie trzeciego raportu o spójności gospodarczej i społecznej, CdR 120/2004 fin(1);
uwzględniając własną opinię z 18 listopada 1998 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia (WE) Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, COM(1998) 131 końcowy, CdR 240/98 fin(2);
uwzględniając własny projekt opinii (CdR 233/2004 rév.2) przyjęty dnia 4 lutego 2005 r. przez Komisję ds. Polityki Spójności Terytorialnej (sprawozdawca: Rosario CONDORELLI, radny miasta Katania (IT, ELDR));
a także biorąc pod uwagę co następuje:
1. pogłębienie nierównowagi między regionami w Unii wskutek ostatniego rozszerzenia z maja 2004 r. wymaga nowego, zwiększonego zaangażowania i podjęcia wyzwań konwergencji, konkurencyjności i zatrudnienia oraz współpracy terytorialnej w ramach Unii; służyć temu winny albo narzędzia wypracowane specjalnie pod kątem polityki spójności i zgodne z nowymi celami polityki spójności na lata 2007-2013, albo wszystkie fundusze wspólnotowe dostępne na cele WPR i polityki rybołówstwa;
2. dla realizacji strategii lizbońskiej i göteborskiej zmierzającej do stworzenia gospodarki opartej na wiedzy w warunkach rozwoju zrównoważonego niezbędne jest spójne i skuteczne wdrożenie tzw. polityk spójności w okresie 2007-2013; do tej pory realizacja tych strategii należała w głównej mierze do zadań poszczególnych Państw Członkowskich, dlatego też nie zostały one w sposób spójny włączone w proces kompleksowego kształtowania innych polityk unijnych;
3. w związku z tym zarówno krajowe przepisy prawne, jak i programy operacyjne należy dostosować do przyjętych przez Radę strategicznych kierunków polityki spójności w sposób zapewniający należyte uwzględnienie priorytetów wspólnotowych;
4. ze względu na wymogi uproszczenia przepisów i procedur przewiduje się tylko programy finansowane tylko z jednego funduszu, z wyjątkiem kilku kategorii działań, które w ramach tego samego programu operacyjnego korzystać będą z finansowania z EFRR lub z Funduszu Spójności;
5. oznacza to potwierdzenie - czy wręcz umocnienie - zarówno wymogu integracji poszczególnych programów i funduszy, jak i konieczności koordynacji wspomnianej polityki spójności z innymi politykami Unii;
6. projekt struktury rysujący się na gruncie rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne poważnie zwiększa znaczenie EFRR nie tylko jako istotnego źródła finansowania, lecz przede wszystkim jako rozwiązania wzorcowego, poprzez powiązanie poszczególnych polityk i programów Unii pod kątem wyżej wspomnianych celów konwergencji, konkurencyjności i zatrudnienia oraz współpracy terytorialnej;
7. tenże projekt struktury, w postaci, jaka przedstawiona jest w wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne oraz we wniosku dotyczącym EFRR, powierza dbanie o wyżej wspomniane powiązania i integrację przede wszystkim Państwom Członkowskim, a jeżeli przewiduje to ich ustrój, również ich regionom;
8. propozycje Komisji przyznają społecznościom lokalnym, w tym zwłaszcza miejskim, większe znaczenie niż dotychczas, w szczególności w ramach programów operacyjnych na szczeblu regionalnym; w związku z tym wyraźnie rozszerzają one możliwość korzystania z dotacji globalnej. Rozwiązanie to sprawdziło się zresztą w inicjatywie wspólnotowej URBAN; przewiduje je również art. 36 ust. 4 b) rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie Funduszy;
9. utrzymanie i wzajemne uzgodnienie tak licznych celów (dostosowanie polityk regionalnych Państw Członkowskich do strategii europejskich, pomocniczość, uproszczenie, optymalizacja wykorzystania środków finansowych itd.) wymagają większej mobilizacji wszystkich organów i instytucji, począwszy od Komisji Europejskiej po władze lokalne, ze świadomością potrzeby podejmowania decyzji na różnych szczeblach; zakładają również podjęcie działań mających na celu promowanie i zabezpieczenie - przede wszystkim w sensie prewencyjnym - wzmocnienia potencjału wszystkich zainteresowanych organów i instytucji zarówno w sferze planowania, jak i kierownictwa i kontroli, proporcjonalnie do znaczenia tych poszczególnych podmiotów. Jednocześnie należy zachęcać partnerów społecznych do czynnego zaangażowania we wnioskowanie i nadzór;
10. niezbędne wydaje się jednak, aby z pakietu rozporządzeń regulujących politykę spójności na okres 2007-2013, a w szczególności z rozporządzeń w sprawie EFRR, wykluczyć wszelkie elementy poddające się różnorodnym interpretacjom i wszelkie luki; powinny one precyzyjnie określać podział ról pomiędzy organami publicznymi, a odesłaniom do ustroju prawnego Państw Członkowskich towarzyszyć winno dobitne przypomnienie obowiązku stosowania przez każdy organ - poczynając od samej Komisji - zasady neutralności wobec pozostałych podmiotów instytucjonalnych;
na 59. sesji plenarnej w dniu 13 i 14 kwietnia 2005 r. (posiedzenie z dnia 13 kwietnia) przyjął następującą opinię:
Przepisy ogólne dotyczące celów "konwergencja" oraz "konkurencyjność regionów i zatrudnienie" (rozdziały I i II wniosku Komisji)
1. Stanowisko Komitetu Regionów
Komitet Regionów:
1.1 pragnie przede wszystkim wyrazić wielkie niezadowolenie ze wszelkich prób renacjonalizacji europejskiej polityki regionalnej w obliczu korzyści, jakie w dążeniu do celów traktatowych niosą ze sobą programy wspólnotowe na rzecz spójności;
1.2 powtarza swoją opinię, że przedłożona przez Komisję propozycja finansowania obejmująca 0,41 % dochodu narodowego brutto (a przy uwzględnieniu interwencji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa, 0,46 % DNB) stanowiłaby akceptowalny kompromis dla przyszłej polityki spójności;
1.3 wyraża satysfakcję z faktu, że priorytetowa rola rozwoju mniej zamożnych regionów rozszerzonej Unii została potwierdzona w sposób konsekwentny przez odpowiednio zwiększoną koncentrację środków finansowych na tym celu;
1.4 nakłania Państwa Członkowskie do przyjęcia, dla tzw. regionów w okresie stopniowego wprowadzania (phasing-in) w ramach strategicznych krajowych ram odniesienia, odpowiednio sfinansowanych instrumentów, które efektywnie sprostają wyzwaniom konkurencji i procesowi konwergencji;
1.5 pozytywnie ocenia wysiłki podjęte na rzecz uproszczenia zarządzania i administrowania funduszami, choć rzeczywista ich skuteczność wciąż budzi pewne wątpliwości;
1.6 przyjmuje z zadowoleniem zarówno proponowaną strukturę, w ramach której między innymi działanie na rzecz współpracy terytorialnej staje się trzecim celem polityki spójności - co przekłada się na poważne środki finansowe - jak i treść działań, które mają podlegać finansowaniu w ramach projektu rozporządzenia o EFRR, związaną ze strategią lizbońską i göteborską. W tym kontekście Komitet pragnie w szczególności podkreślić słuszność dokonanych wyborów:
– priorytetowego traktowania przedsięwzięć naukowych i innowacyjnych zarówno w ramach konwergencji, jak i konkurencyjności regionów i zatrudnienia, ze szczególnym uwzględnieniem projektów opartych na współpracy pomiędzy centrami badawczo-naukowymi w UE-15 i tymi w nowych Państwach Członkowskich;
– większego uwzględnienia zagadnień rozwoju zrównoważonego, wyrażające się w działaniach w dziedzinie ochrony środowiska, transportu, energii i zapobiegania ryzyku naturalnemu i technologicznemu oraz zarządzania nim;
– uwzględnienia problemów dostępności - w tym dostępu do technologii cyfrowych - w ramach konkurencyjności regionów i zatrudnienia, co stanowi ważną innowację w porównaniu z obecnym okresem;
– przyznania priorytetu zagadnieniom związanym z polityką miejską;
– uznania współpracy między regionami za prawomocny element planowania regionalnego; przyczynia się ona bowiem zarówno do konwergencji, jak i do rozwoju konkurencyjności regionalnej oraz zatrudnienia.
1.7 żałuje, że współpraca interregionalna nie pozostanie samodzielną dziedziną wsparcia w ramach celu współpracy terytorialnej, co zalecał również Parlament Europejski w raporcie o spójności;
1.8 za godną pochwały uznaje otwartość wykazaną przez Komisję Europejską w odniesieniu do terytorialnego wymiaru spójności, co wyraża się w indywidualnym rozpatrywaniu sytuacji terenów o specyficznych problemach (obszary miejskie i wiejskie, wyspy i tereny górskie, obszary uzależnione od rybołówstwa, regiony peryferyjne, obszary o niskiej gęstości zaludnienia, regiony graniczne na granicach z nowymi Państwami Członkowskimi i na nowych granicach zewnętrznych). W szczególności zadowolenie Komitetu budzi fakt, iż spójność gospodarcza i społeczna terytoriów europejskich uznana została za warunek konieczny rozwoju zrównoważonego; Komitet jest bowiem przekonany, iż nie sposób planować przyszłości Europy, dopóki istnieją w niej obszary stosunkowo zapóźnione w rozwoju, czy regiony nie mogące korzystać z dobrodziejstw rynku wewnętrznego ze względu na swe cechy geomorfologiczne lub demograficzne. Co się tyczy tych obszarów, jak również regionów peryferyjnych zgodnie z ich definicją traktatową, Komitet pochwala fakt, że przewidziano odpowiednie formy pomocy rekompensujące swoiste przeszkody utrudniające im rozwój i uniemożliwiające im pełny dostęp do rynku wewnętrznego. Żałuje, że nie poświęcono więcej uwagi problemom związanym ze starzeniem się ludności, co będzie jednym z największych wyzwań dla Europy w nadchodzących dekadach;
1.9 stwierdza jednak, że motywy 1 i 10 rozpatrywanego wniosku uznają szczególną sytuację tylko "niektórych wysp", wbrew ustaleniom oświadczenia nr 30 załączonego do Traktatu Amsterdamskiego, potwierdzonego w art. III-220 projektu Konstytucji Europejskiej. Komitet jest więc zdania, że należy zadbać o poprawę spójności prawnej i interpretacyjnej wyżej wspomnianych motywów (1-10), biorąc również pod uwagę przepisy art. 52 ust. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne. To samo tyczy się również terenów górskich, jak również regionów transgranicznych w świetle art. III-116 projektu Konstytucji Europejskiej oraz art. 52 wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne;
1.10 stwierdza, że nowa koncepcja polityki wspólnotowej polega na uznaniu faktu, że jednostki samorządu regionalnego i lokalnego stanowią w kontekście polityki regionalnej i polityki spójności nie tylko bardziej właściwy, lecz również skuteczniejszy szczebel decyzyjny z punktu widzenia realizacji działań; europejskie stowarzyszenia regionów i samorządów lokalnych zwracały zresztą na to uwagę na konferencji w Lipsku (maj 2003 r.). Zwiększenie udziału szczebli władzy bliskich obywatelowi jest niezbędne; zapewni ono większą skuteczność i uproszczenie działań wspólnotowych oraz umożliwi ich lepsze zrozumienie przez obywateli;
1.11 uznaje jednak za konieczne umocnienie więzów skupionej wokół wspólnych celów współpracy pomiędzy władzami regionalnymi i lokalnymi, w szczególności zaś miejskimi, oraz właściwe pogłębienie tejże współpracy zgodnie z obowiązującymi regułami i praktykami krajowymi;
1.12 z zadowoleniem przyjmuje fakt, że obszary miejskie, dysponujące większym potencjałem innowacyjnym i większymi możliwościami integracji społecznej, będą mogły skorzystać z większych środków na prowadzenie dobrze przygotowanych i ukierunkowanych działań w ramach programów operacyjnych, które - zdaniem władz lokalnych - powinny być realizowane w systemie delegowania zadań zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 lit. b) wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych;
1.13 zaleca szybkie zakończenie procesu przyjmowania całego pakietu przepisów dotyczących funduszy strukturalnych, by pozostawić organom Państw Członkowskich przed terminem ich wejścia w życie 1 stycznia 2007 r. dostatecznie długi okres na przygotowanie nowych programów operacyjnych, a także by właściwe komórki Komisji mogły sprawdzić ich potencjał administracyjny.
2. Zalecenia o charakterze ogólnym
2.1 dodać w drugim ustępie art. 1 obszary o trudnej sytuacji demograficznej;
2.2 uzupełnić wykaz w treści art. 3 o inwestycje w dziedzictwo kulturalne (w szczególności dla zapewnienia zgodności z przepisami art. 8 ust. 2), inwestycje w budynki i instalacje, wdrażanie działań na rzecz kształcenia i aktywnej polityki zatrudnienia, jak również o wydatki na administracyjne związane z wyżej wspomnianymi działaniami na rzecz kształcenia i aktywnej polityki zatrudnienia, o ile są one uprawnione do korzystania z pomocy finansowej EFRR;
2.3 poprawić spójność między celami polityki regionalnej a konkretnymi działaniami adresowanymi do określonych rodzajów terytoriów;
2.4 dodać we wprowadzeniu do artykułu 5, że w ramach celu "konkurencyjność regionów i zatrudnienie", pomoc pochodząca z EFRR musi pozwalać na większą elastyczność w ustalaniu priorytetów dla regionów przy tzw. "phasing in" (stopniowym wprowadzaniu);
2.5 dodać w art. 5 ust. 3 lit. a) kabotaż i poprzeczne połączenia lotnicze między portami lotniczymi klasy I i II, a ponadto wewnętrzne regionalne i lokalne i międzyregionalne szlaki żeglowne oraz szlaki morskie zapewniające łączność z wyspami, i szczególnie z małymi wyspami;
2.6 wspomnieć o współpracy między regionami nadmorskimi zarówno w ust. 1 jak i w ust. 2 art. 6, uściślając w obu miejscach, że współpraca ta może mieć charakter dwustronny lub wielostronny;
2.7 dodać do klęsk żywiołowych wymienionych w art. 6 ust. 2 lit. c) erupcje wulkanów i pożary lasów, a także wynikające z nich wylesienia, bez uszczerbku dla postanowień art. 33, ust. 1, wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, COM(2004) 492 końcowy;
2.8 dodać do priorytetów wskazanych w art. 6 kategorie wymienione w art. 4 pkt 3);
2.9 zastąpić termin "VAT" w art. ust. 7 lit. a) terminem "VAT zwracany" zgodnie z art. 11 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFS i z przepisami obowiązującymi w bieżącym cyklu planowania;
2.10 zastąpić w art. 7 lit. d), "mieszkalnictwo" sformułowaniem "lokale mieszkalne, z wyjątkiem szczególnych rodzajów działań w ramach konwergencji o przeznaczeniu socjalnym, jak specjalne lokale mieszkalne dla osób korzystających z ochrony oraz mieszkań tymczasowych dla imigrantów spoza Wspólnoty";
2.11 co do ostatniego akapitu art. 9, wprowadzić zapis, że krajowe ramy odniesienia, o których mowa w art. 25 wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego przepisy ogólne, obejmują ogólne wytyczne i kryteria mające umożliwić Państwom Członkowskim i regionom nadzór nad wzajemnym uzupełnianiem się i spójnością działań dofinansowywanych przez EFRR i ESF, EFRiROW i EFR(*) i zadbanie o prowadzenie oceny zarówno w toku realizacji, jak i ex post;
2.12 z uwagą przeanalizować konsekwencje rozwiązań legislacyjnych związanych z EFRR w szerszym kontekście koncepcji reformy rozporządzeń dotyczących funduszy strukturalnych, wyrażone w kategoriach korzyści społecznych i wspierania działań na rzecz grup ludności znajdujących się w trudnym położeniu (osoby niepełnosprawne, grupy narażone na wykluczenie społeczne itp.);
2.13 podkreślić możliwy efekt integrujący funduszy strukturalnych na obszarach o charakterze wielokulturowym i wielojęzycznym.
Przepisy ogólne dotyczące celu "europejska współpraca terytorialna" (rozdział III wniosku Komisji Europejskiej)
3. Stanowisko Komitetu Regionów
Komitet Regionów:
3.1 pozytywnie ocenia zaliczenie współpracy terytorialnej do priorytetów wspólnotowej polityki spójności;
3.2 pragnie wyrazić zadowolenie z uwzględnienia granic morskich w koncepcji współpracy transgranicznej, zgodnie z wyraźnymi zaleceniami zawartymi w jednej z poprzednich opinii Komitetu (CdR 120/2004 fin) i podkreśla szczególnie ważne znaczenie tej współpracy dla regionów peryferyjnych w celu ich rzeczywistego włączenia w otaczające środowisko geograficzne;
3.3 zwraca uwagę, że w obliczu faktu, iż Europejskie Ugrupowanie ds. Współpracy Transgranicznej (COM(2004) 496 końcowy) opiera się nie tylko na programach współpracy transgranicznej, lecz ogólnie transnarodowej, należy zmienić jego nazwę na "Europejskie Ugrupowanie ds. Współpracy Transeuropejskiej", co lepiej odda jego istotę.
4. Zalecenia o charakterze ogólnym
4.1 wykorzystać pozytywne doświadczenia funkcjonujących już od pewnego czasu sieci współpracy regionów, miast i jednostek samorządu lokalnego oraz nadać większą wagę wsparciu dla niedawno utworzonych sieci tego typu, zarówno w ramach europejskiej współpracy międzyregionalnej, jak i terytorialnej;
4.2 uściślić kompetencje, procedury i harmonogramy w dziedzinie przygotowywania programów, zwłaszcza programów współpracy transgranicznej i transnarodowej, jak również sposób ich przedstawiania Komisji Europejskiej;
4.3 postanowić o uwzględnieniu w krajowych koncepcjach strategicznych również celu 3, przypominając Państwom Członkowskim o podjętym przez nie zobowiązaniu do wspierania programów współpracy terytorialnej, a także dbając o ustanowienie odpowiednich procedur zapewniających dofinansowanie przez władze krajowe oraz o lepszą spójność między działaniami prowadzonymi w tej dziedzinie, a:
– planowaniem dotyczącym dwóch pozostałych celów;
– działaniami prowadzonymi na szczeblu krajowym i regionalnym dzięki funduszom krajowym i regionalnym;
– działaniami podejmowanymi w ramach wdrażania polityk zbliżenia i wsparcia dla krajów kandydujących na drodze do akcesji oraz innych polityk wspólnotowych;
– działaniami podejmowanymi w ramach programów de rozwoju regionalnego i lokalnego realizowanych przez inne organizacje międzynarodowe (OBWE, Bank Światowy itp.);
4.4 przeanalizować możliwości wzmocnienia aktywnej roli społeczności lokalnych i regionów w kształtowaniu i wdrażaniu programów, zgodnie z priorytetowymi kierunkami współpracy terytorialnej, określonymi w poszczególnych strategicznych krajowych ramach odniesienia, o których mowa w art. 25 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFRR;
4.5 określić procedury, kryteria i harmonogramy podziału środków i zatwierdzania programów przez Komisję;
4.6 ściślej zdefiniować beneficjantów (art. 16 i 21) oraz wymogi wobec nich, ich uprawnienia i obowiązki, a także ściślej określić lokalizację i zadania organu certyfikacyjnego;
4.7 dodać zapis, że czynności, o których mowa w art. 19, mogą być niekiedy wykonywane w jednym Państwie Członkowskim, pod warunkiem spełnienia co najmniej dwóch z pozostałych czterech wymienionych kryteriów.
______
(1) Dz.U. C 318, z 22.12.2004 r., str. 1.
(2) Dz.U. C 51, z 22.2.1999 r., str. 1.
(*) Europejski Fundusz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (ang. EARDF) i Europejski Fundusz Rybołówstwa (ang. EFF) (przyp. tłum.).
5. Zalecenia Komitetu Regionów
Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................