Opinia w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów.
Dz.U.UE.C.2013.327.65
Akt nienormatywnyCOM(2012) 788 final - 2012/0366 (COD)
(2013/C 327/13)
(Dz.U.UE C z dnia 12 listopada 2013 r.)
Sprawozdawca: RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO
Dnia 15 stycznia 2013 r. Parlament Europejski i Rada, działając na podstawie art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiły zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów
COM(2012) 788 final - 2012/0366 (COD).
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 26 marca 2013 r.
Na 491. sesji plenarnej w dniach 10-11 lipca 2013 r. (posiedzenie z 11 lipca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 173 do 52 - 2 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski
1.1 Podstawą prawną projektu legislacyjnego Komisji Europejskiej jest art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 1 . W tym kontekście deklarowanym celem tego projektu aktu normatywnego jest zbliżenie ustawodawstwa mającego zastosowanie do wyrobów tytoniowych, aby czuwać nad prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. W art. 3.9.1 uzasadnienia do wniosku dotyczącego dyrektywy wskazuje się, że wybór tej podstawy prawnej został potwierdzony przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku dyrektywy 2001/37/WE 2 i że w związku z tym ta sama podstawa prawna jest odpowiednia dla obecnego wniosku, w trosce o dążenie do wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludności wobec ryzyka związanego z tytoniem.
1.2 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) zasadniczo przyjmuje tę podstawę prawną z zadowoleniem, uważając, że jest ona właściwa w świetle celów wniosku, które Komitet w pełni podziela, szczególnie gdy chodzi o zapobieganie rozpoczynaniu palenia, zwłaszcza przez młodzież. EKES zauważa jednak, że w niektórych przypadkach, np. w Komisji Prawnej Parlamentu Europejskiego, podnoszone
były zastrzeżenia co do tej podstawy prawnej, mianowicie z uwagi na to, że cel można osiągnąć w wystarczającym stopniu za pośrednictwem państw członkowskich.
1.3 EKES w pełni zgadza się z Komisją Europejską, że prawo do zdrowia powinno mieć wartość nadrzędną wobec jakichkolwiek względów ekonomicznych. W tym kontekście EKES stanowczo popiera promowanie publicznych programów oraz kampanii edukacyjnych i uświadamiających na temat poważnych skutków zdrowotnych palenia. Jednakże nie jest oczywiste, że proponowane środki będą wspomagały stopniowe porzucenie nawyku palenia. Dlatego też EKES zaleca, by analizowany środek rozszerzyć w celu wyraźniejszego wskazania na znaczenie w wymiarze europejskim strategii edukacyjnych i doradczych w szkołach średnich, aby wszystkie dzieci lub młodzież mogły być prawidłowo, wszechstronnie i regularnie informowane o faktach dotyczących tytoniu i jego szkodliwych skutków, a także rakotwórczych skutków wystawienia na środowiskowy dym tytoniowy (ETS) 3 .
1.4 Komitet uznaje, że w całej UE zagrożona będzie znacząca liczba miejsc pracy we wszystkich sektorach w łańcuchu wartości obejmującym rolnictwo, produkcję, pakowanie i sprzedaż detaliczną tytoniu i wyrobów tytoniowych. EKES wzywa do poświęcenia niezbędnej uwagi zapobieganiu tym zagrożeniom dla rynku pracy i zdecydowanie zaleca, by wykorzystano wszystkie dostępne rodzaje środków przejściowych i środków restrukturyzacji, w szczególności programy szkoleniowe dla pracowników oraz wsparcie naukowe, techniczne i innowacyjne dla przedsiębiorstw i gospodarstw rolnych wytwarzających nowe rodzaje produktów w celu zachowania stanowisk pracy. Należy zauważyć, że uprawa tytoniu przyczynia się do zatrudnienia na obszarach wiejskich. W państwach członkowskich najbardziej dotkniętych możliwą restrukturyzacją trzeba - zwłaszcza w kontekście obecnego kryzysu gospodarczego - efektywnie wykorzystywać fundusze spójności oraz fundusze strukturalne, a także fundusze regionalne i przeznaczone na badania i innowacje.
1.5 Istnieje ryzyko znaczącej utraty dochodów podatkowych nie tylko z powodu rozwoju nielegalnego handlu, lecz również z powodu spadku sprzedaży i cen. Obecnie w Unii Europejskiej od wyrobów tytoniowych pobiera się podatek w wysokości prawie 100 mld euro.
1.6 Znaczący wzrost nielegalnego handlu (przemytu i podrabiania) w ręku siatek przestępczych spowoduje spadek legalnej sprzedaży tytoniu i dochodów podatkowych od wyrobów tytoniowych, zagrozi bezpieczeństwu konsumentów z uwagi na brak kontroli zdrowotnych i kontroli jakości, a także ułatwi dostęp nieletnich do tytoniu. Co roku w Unii Europejskiej traci się dochody podatkowe w wysokości 10 mld euro 4 (dane OLAF-u), co wynika z nielegalnego handlu. Obecnie sprzedaż tytoniu pochodzącego z przemytu w UE stanowi 10 % 5 całej sprzedaży. EKES przyjmuje z zadowoleniem niedawne podpisanie protokołu na rzecz eliminacji nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w kontekście Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, w którym zainteresowane strony są proszone o wdrożenie skutecznych środków na rzecz wyeliminowania nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych i handlu nimi 6 .
1.7 Obecna wersja znacząco zmieni warunki wprowadzania na rynek tego produktu - który jest legalny, lecz wysoce regulowany - a także warunki konkurencji i niezbędnego funkcjonowania wolnego handlu. EKES uznaje obawy wyrażone w tym kontekście w niektórych ocenach skutków przeprowadzonych na szczeblu unijnym i międzynarodowym. Apeluje jednak także, by wziąć pod uwagę korzyści, jakich można oczekiwać zarówno pod względem ograniczenia kosztów opieki zdrowotnej, jak i poprawy zdrowia publicznego, mając na względzie, że obywatele europejscy mają prawo oczekiwać od Unii Europejskiej wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zgodnie z art. 35 Karty praw podstawowych.
1.8 Pzyznanie Komisji szerokich uprawnień do dalszego rozwinięcia istotnych aspektów dyrektywy poprzez akty delegowane doprowadzi do naruszenia suwerennych kompetencji państw członkowskich, podważając tym samym zasadę pomocniczości. EKES nie może zaakceptować, by akty delegowane wykraczały poza treść art. 290 TFUE. Ponadto osiem parlamentów krajowych (dysponujących 14 głosami) odrzuciło (w ramach kontroli przestrzegania zasady pomocniczości) propozycję Komisji ze względu na naruszenie zasady pomocniczości 7 .
1.9 EKES popiera koncepcję ograniczenia ryzyka i w związku z tym wzywa Komisję do przedstawienia jasnej definicji oraz
odpowiednich ram prawnych dla "produktów o ograniczonym ryzyku", dla których istnieją niepodważalne dowody naukowe na to, że stanowią one mniejsze ryzyko w porównaniu ze zwykłymi papierosami. W szczególności chodzi tu o produkty, które zawierają tytoń (a nie nikotynę chemiczną) i dlatego są objęte zakresem dyrektywy.
2. Wprowadzenie
2.1 EKES jest w pełni świadom różnych rodzajów ryzyka, jakie przedstawia tytoń dla zdrowia publicznego. Jak zauważono w punkcie 1 uzasadnienia wniosku dotyczącego dyrektywy, tytoń jest najczęstszą przyczyną przedwczesnej śmierci w UE, odpowiedzialną za prawie 700 tys. zgonów rocznie. W tym kontekście we wniosku kładzie się nacisk na godne pochwały cele, które EKES popiera, takie jak zapobieganie rozpoczynaniu palenia tytoniu, w szczególności wśród młodzieży, zważywszy że 70 % palących zaczyna palić przed 18. rokiem życia, a 94 % przed 25. rokiem życia, co podkreśla potrzebę przyjęcia środków skierowanych do dzieci i młodzieży 8 .
2.2 W tym kontekście EKES uważa, że przegląd dyrektywy jest absolutnie konieczny i że należy go przeprowadzić jak najszybciej. Jest on w rzeczywistości opóźniony o wiele lat, jakkolwiek Karta praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Nie budzi wątpliwości fakt, że prawo do zdrowia musi mieć wartość nadrzędną wobec jakichkolwiek względów ekonomicznych. Należy ponadto uwzględnić fakt, że w tych krajach, które przyjęły bardzo surowe przepisy dotyczące tytoniu, poziom jego spożycia niewiele się zmienił. Jest tak na przykład w Hiszpanii, gdzie - według niedawno opublikowanego sprawozdania Komisji Europejskiej w sprawie środowiska wolnego od dymu tytoniowego 9 - w ostatnich 3 latach poziom spożycia spadł zaledwie o dwa punkty procentowe pomimo przyjęcia surowych przepisów. Jako uzupełnienie rozważanych środków EKES stanowczo popiera zatem promowanie publicznych programów i kampanii edukacyjnych i uświadamiających na temat poważnych skutków zdrowotnych palenia, uważając, że w perspektywie długoterminowej poprawią one skuteczność proponowanych środków w kontekście zdrowia publicznego, jakkolwiek pozostają pewne wątpliwości co do tego, czy ułatwią one pożądane stopniowe porzucenie nawyku palenia.
2.3 Niemniej projekt propozycji przeglądu dyrektywy 2001/37/WE w sprawie wyrobów tytoniowych przedstawiony przez Komisję Europejską w dniu 19 grudnia 2012 r. może mieć poważne konsekwencje dla zatrudnienia, gospodarki i dochodów podatkowych Unii Europejskiej, przecząc w ten sposób innym podstawowym celom Unii, takim jak pełne zatrudnienie i wzrost gospodarczy (art. 3 TUE), jeśli nie zostaną wprowadzone środki towarzyszące. W UE w sektorze tytoniowym zatrudnionych jest prawie 1,5 mln osób. Spośród nich 400 tys. to rolnicy, którzy zajmują się uprawą liści tytoniu, a 956 tys. miejsc pracy zależnych jest od sprzedaży detalicznej tytoniu 10 . Z drugiej strony co roku od wyrobów tytoniowych pobiera się podatek w wysokości prawie 100 mld euro i jest to sektor o dużym znaczeniu dla eksportu, gdyż jako jeden z nielicznych odnotowuje on dodatni bilans płatniczy zarówno na szczeblu europejskim, jak i w wielu państwach członkowskich. I tak, w 2010 r. całkowity eksport wyrobów tytoniowych pochodzących z Unii Europejskiej wyniósł ok. 55 tys. ton. Najwięcej pochodziło z Bułgarii (13 200), Grecji (11 200) i Francji (8 000). Ponadto tytoń jest produktem rolnym, który zapewnia 400 tys. miejsc pracy w Unii, głównie w regionach podupadających pozbawionych perspektyw. Statystyki UNITAB i COPA wskazują na to, że 96 % gospodarstw rolnych uprawiających tytoń to gospodarstwa rodzinne o średniej powierzchni upraw wynoszącej 0,5-3 ha 11 .
3. Uwagi ogólne
3.1 Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych przedstawiony przez Komisję Europejską dotyczy sześciu obszarów polityki:
- opakowań i etykietowania;
- składników;
- formatów;
- identyfikowalności i zabezpieczeń;
- transgranicznej sprzedaży na odległość;
- wyrobów tytoniowych bezdymnych i rozszerzenia zakresu wyrobów regulowanych.
Z tych sześciu obszarów trzy miałyby olbrzymi wpływ na zatrudnienie i dochody podatkowe państw członkowskich UE. W wypadku etykietowania, opakowań i składników we wniosku wprowadza się wymóg poszerzonych ostrzeżeń zdrowotnych, nieproporcjonalnych do tych, które stosuje się obecnie, co ogranicza format, smak i skład wyrobów tytoniowych. Na przykład wszystkie paczki papierosów będą musiały zawierać ostrzeżenia zdrowotne zarówno w formie tekstu, jak i wizerunków pokrywających 75 % powierzchni opakowania. Do tego dochodzą informacje zamieszczone na bokach opakowania (50 % po każdej stronie), obowiązkowa w niektórych państwach członkowskich banderola, komunikat o zakazie sprzedaży nieletnim, a także miejsce zarezerwowane na nowe środki gwarantujące śledzenie ruchu i identyfikowalność wyrobów tytoniowych. Oznacza to w rzeczywistości bardzo duże ograniczenie powierzchni na pokazanie zarejestrowanych zgodnie z prawem znaków towarowych. Jednocześnie paczki będą miały minimalną długość i szerokość, w związku z czym niektóre modele paczek znikną. Tak będzie na przykład w wypadku modelu skrzynkowego, bardzo popularnego w niektórych krajach, takich jak Grecja. Zniknie również najpopularniejszy model paczek stosowany w Portugalii. Ponadto taka zmiana opakowania, która nie opiera się na dowodach naukowych, może narazić
miejsca pracy w sektorze opakowań, który ma duże znaczenie w wielu krajach europejskich, na przykład w Niemczech, Polsce, Francji, Wielkiej Brytanii czy Austrii. Warto zauważyć, że wymogi minimalne dotyczące wysokości i szerokości wyrobów tytoniowych nie zostały uwzględnione w konsultacji publicznej ani w ocenie skutków. Zakazuje się ponadto sprzedaży papierosów o charakterystycznym aromacie i przedstawia się nową definicję "cygaretek", która jest sprzeczna z przepisami podatkowymi UE obowiązującymi od nieco ponad roku 12 .
3.2 W konsekwencji tych zmian, a także ustalenia, że wszystkie paczki papierosów mają mieć ten sam format i smak, cena będzie jedynym kryterium wyróżniającym marki, co spowoduje zubożenie łańcucha wartości całego sektora. Ze względu na to, że pozostanie ona jedynym kryterium konkurencyjności, nastąpi spadek cen, co doprowadzi - z jednej strony - do obniżenia dochodów podmiotów tego sektora i dochodów podatkowych państw, a z drugiej strony - do likwidacji miejsc pracy w tym sektorze.
3.3 Ta jedyna możliwość wyróżnienia produktów pod względem cen doprowadzi na przykład do tego, że wysokiej jakości tytoń uprawiany w Unii Europejskiej przestanie być atrakcyjny dla przedsiębiorstw prowadzących fabryki na terenie UE, gdyż jakość nie będzie już kryterium zakupu liści tytoniu, co wbrew stwierdzeniom Komisji w ocenie skutków będzie wiązało się z poważnym ryzykiem dla miejsc pracy uzależnionych od tych upraw. Obecnie w Unii Europejskiej zbiera się co roku 250 000 ton liści tytoniu. Włochy są największym producentem (89 000 ton), a zaraz po nich Bułgaria (41 056 ton), Hiszpania (38 400) i Grecja (24 240). To ogniwo łańcucha daje zatrudnienie 400 tys. osób, przy czym pod tym względem przoduje Bułgaria, gdyż 110 tys. osób zajmuje się w niej uprawą tytoniu, a zaraz po niej - Polska (75 100) i Włochy (59 300) 13 .
3.4 Konsekwencją ujednolicenia formatów i smaków może być również wzrost przemytu tytoniu. Jeżeli wszystkie produkty staną się prawie identyczne, korzyści odniesie mafia, która będzie mogła z łatwością zaprojektować przemycane wyroby w oryginalnych formatach i smakach, do których są przyzwyczajeni konsumenci, by zaspokoić ich zapotrzebowanie za pośrednictwem nieregulowanych kanałów, nie płacąc ani jednego euro organom podatkowym państw członkowskich. Ponadto wyroby nie będą podlegać jakiejkolwiek kontroli jakości, co poważnie zagrozi bezpieczeństwu konsumentów.
3.5 Zgodnie z ostatnimi dostępnymi danymi, w wyniku nielegalnego handlu co roku w Unii Europejskiej traci się 10 mld euro z dochodów podatkowych od wyrobów tytoniowych. Obecnie sprzedaż tytoniu pochodzącego z przemytu stanowi w UE 10 % całkowitej sprzedaży 14 . Dlatego też EKES z najwyższym zadowoleniem przyjmuje podpisanie w dniu 12 listopada 2012 r. Protokołu w sprawie likwidacji nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w świetle Ramowej konwencji antytytoniowej Światowej Organizacji Zdrowia.
Został on wynegocjowany przez Komisję Europejską w imieniu UE i jej państw członkowskich, aby wezwać zainteresowane podmioty do podjęcia skutecznych środków na rzecz likwidacji nielegalnej produkcji i nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi 15 .
3.6 Oprócz utraty dochodów podatkowych wzrost nielegalnego handlu doprowadzi również do spadku sprzedaży tytoniu, co odbije się na całym łańcuchu wartości, lecz może mieć szczególny wpływ na punkty sprzedaży detalicznej. W Unii Europejskiej niemal milion miejsc pracy jest pośrednio lub bezpośrednio zależnych od sprzedaży detalicznej tytoniu zarówno za pośrednictwem sklepów całodobowych i kiosków, jak i specjalistycznych punktów, takich jak sieci sprzedaży tytoniu i znaczków regulowanych i kontrolowanych przez poszczególne państwa członkowskie, tak jak we Francji, Włoszech, Hiszpanii i niedawno na Węgrzech. W samej Grecji od sprzedaży detalicznej tytoniu zależnych jest 40 tys. miejsc pracy 16 .
3.7 EKES uznaje potencjalne zagrożenie dla zatrudnienia we wszystkich segmentach łańcucha wartości całego sektora, obejmującego produkcję, pakowanie i sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz na obszarach wiejskich, gdzie nie stworzono innych możliwości i gdzie dopłaty do produkcji w ramach WPR nie są już dostępne. Należy zauważyć, że uprawa tytoniu przyczynia się do zatrudnienia na obszarach wiejskich. EKES wzywa do poświęcenia niezbędnej uwagi minimalizowaniu tych zagrożeń dla rynku pracy i zdecydowanie zaleca, by w tym przypadku wykorzystano wszystkie dostępne rodzaje środków przejściowych i środków restrukturyzacji, a w szczególności programy szkoleniowe dla pracowników oraz wsparcie naukowe, techniczne i innowacyjne dla przedsiębiorstw i gospodarstw rolnych, które wytwarzają nowe rodzaje produktów w celu utrzymania miejsc pracy. W państwach członkowskich najbardziej dotkniętych możliwą restrukturyzacją trzeba - zwłaszcza w kontekście obecnego kryzysu gospodarczego - efektywnie wykorzystywać fundusze spójności oraz fundusze strukturalne, a także fundusze regionalne i przeznaczone na badania i innowacje.
3.8 Podsumowując, EKES uznaje, że wniosek w sprawie dyrektywy może nieść ze sobą poważne zagrożenia. Jednak apeluje o wzięcie pod uwagę spodziewanych korzyści, zarówno pod względem zmniejszenia wydatków na ochronę zdrowia, jak i poprawy jej standardów, zważywszy, że obywatele europejscy mają prawo oczekiwać od Unii Europejskiej podwyższonego poziomu ochrony ludzkiego zdrowia zgodnie z art. 35 Karty praw podstawowych.
3.9 Ponadto wniosek dotyczący dyrektywy obejmuje szesnaście aktów delegowanych, które uprawniają Komisję Europejską do regulowania istotnych aspektów dyrektywy i podejmowania w ich sprawie decyzji, co wyraźnie wykluczono w art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 17 . W ten sposób Radzie, Parlamentowi Europejskiemu i parlamentom krajowym nie pozostawia się prawie w ogóle marginesu działania w zakresie regulowania kluczowych aspektów dyrektywy.
4. Uwagi szczegółowe
4.1 Środki przedstawione we wniosku dotyczącym dyrektywy są bardzo restrykcyjne i opierają się na kryteriach mających na celu zmniejszenie atrakcyjności tytoniu, by zrealizować wytyczone cele zdrowotne. EKES zwraca ponadto uwagę na konieczność wdrażania planów i kampanii edukacyjnych skierowanych specjalnie do młodych ludzi w Europie. W tym względzie należy przypomnieć, że własne szacunki Komisji Europejskiej dotyczące skutków zdrowotnych tych środków mogą wydawać się bardzo mało ambitne (2 %). Ten stopniowy charakter pozwoli jednakże uniknąć poważnych i - co za tym idzie - potencjalnie nieproporcjonalnych szkód gospodarczych.
4.1.1 Umieszczenie ostrzeżeń zdrowotnych na 75 % obu płaszczyzn opakowania, a także nowych informacji pokrywających 50 % bocznej strony (art. 9) nie opiera się na niezaprzeczalnych podstawach naukowych. Podczas gdy analiza przeprowadzona przez Hammonda 18 wykazała, że takie ostrzeżenia są skuteczne, to inne badania, np. badanie przeprowadzone przez Uniwersytet w Maastricht 19 i amerykański Urząd ds. Żywności i Leków (FDA) 20 dowodzą wręcz przeciwnie, że umieszczenie graficznych ostrzeżeń zdrowotnych nie ma dużego wpływu na liczbę palaczy. Zgodnie z badaniem Eurobarometru przeprowadzonym przez samą Komisję Europejską 21 , 9 na 10 palaczy przyznaje, że duże ostrzeżenia zdrowotne nie skłaniają ich do porzucenia nałogu, a 7 na 10 uważa, że tego rodzaju środki nie przyczyniają się do zmniejszenia spożycia tytoniu przez nieletnich. Ponadto Federalny Sąd Apelacyjny USA stwierdził w niedawnym wyroku, że nie ma wystarczających dowodów dotyczących dużych graficznych ostrzeżeń zdrowotnych. Stwierdzono, że "brakuje jakichkolwiek dowodów na bezpośredni wpływ takich ostrzeżeń na rzeczywisty spadek liczby palaczy w krajach, w których się tych ostrzeżeń obecnie wymaga", i dodano, że "siła dowodów nie jest wystarczająca" 22 .
4.2 To nieproporcjonalne zwiększenie ostrzeżeń zdrowotnych doprowadzi ponadto do:
- jednostronnego odebrania należnych praw własności intelektualnej i przemysłowej producentów, którzy nie będą mogli używać swych zarejestrowanych znaków towarowych; według Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 23 producenci mają prawo do korzystania ze swego zarejestrowanego znaku towarowego i do nadawania swym produktom indywidualnego charakteru;
- nowego ograniczenia konkurencji w sektorze, w którym i tak jest już mało możliwości wyróżnienia produktów;
- naruszenia podstawowych praw handlowych związanych nieodłącznie z jakąkolwiek legalną działalnością handlową;
- zahamowania wprowadzania na rynek nowych produktów;
- zaprzestania badań i starań na rzecz poprawy jakości oferowanych produktów. Arbitralnie ogranicza się wwóz nowych produktów nowej generacji, bez możliwości ustanowienia jasnych ram regulacyjnych służących analizie ograniczenia ryzyka, jakie mogą stwarzać te produkty dla ludności, co może również hamować tworzenie bogactwa i miejsc pracy związanych z innowacjami i badaniami w zakresie tych produktów. Ponadto nowe produkty o potencjalnie mniejszym ryzyku nie powinny być poddawane tym samym restrykcjom, które nakłada się na produkty tradycyjne.
4.3 To samo dotyczy ograniczenia składników w celu wyeliminowania smaków lub aromatów charakterystycznych (art. 6), co nie opiera się na dowodach naukowych, takich jak ograniczenie toksyczności lub właściwości uzależniających tychże składników, lecz na tak subiektywnym kryterium, jak zmniejszenie atrakcyjności tytoniu, i na subiektywnych stereotypach związanych z rodzajem tytoniu, jaki pali dana grupa wiekowa lub płeć. Równie subiektywny jest arbitralny zakaz - bez przytoczenia jakichkolwiek argumentów - niektórych formatów, takich jak cienkie papierosy typu "slim", (coś czego nie uwzględniono w konsultacji publicznej ani ocenie skutków), papierosy krótkie, cała kategoria papierosów mentolowych, ustalenie minimalnego ciężaru opakowania do samodzielnego skręcania papierosów, standaryzacja formatu puszek zawierających tytoń do samodzielnego skręcania papierosów czy też wynalezienie nowej kategorii "cygaretek" niezgodnie z dyrektywą 2011/64/UE 24 obowiązującą od 1 stycznia 2011 r. Zakaz papierosów typu "slim" i papierosów mentolowych, które są bardzo popularne w niektórych krajach europejskich, doprowadziłby do tego, że konsumenci nie mieliby do nich dostępu i musieliby skorzystać z rynku papierosów pochodzących z przemytu, by je nabyć. Są to ponadto wyroby tytoniowe spożywane przede wszystkim przez dorosłych palaczy, w związku z czym w tym przypadku nie można zastosować argumentu, że chodzi o uniemożliwienie dostępu nieletnich do tytoniu. W konkretnym przypadku mentolu warto przypomnieć, że ten rodzaj tytoniu jest konsumowany głównie przez osoby dorosłe, a ponadto nie został zakazany przez kraje takie jak Stany Zjednoczone i Kanada, które posiadają rozwinięte prawo antytytoniowe zawierające bardzo konkretne przepisy zakazujące niektórych składników. Dlatego też EKES proponuje, by zakaz stosowania mentolu został usunięty z wniosku dotyczącego dyrektywy.
4.3.1 Podsumowując, Komitet całkowicie zgadza się z propozycją Komisji, by zakazać nowych produktów na rynku o smaku gumy do żucia, pinacolady, mojito itp., zwanych papierosami smakowymi, które mogą być adresowane przede wszystkim do młodych konsumentów.
4.3.2 Nadmierne ograniczenie składników doprowadziłoby do ujednolicenia smaku, a co za tym idzie, uniemożliwi odróżnienie się od konkurentów, czego skutkiem będzie spadek inwestycji i liczby nowych wyrobów. Będzie to szkodliwe dla konsumentów, których wybór zostanie ograniczony.
4.4 EKES wzywa Komisję do przedstawienia jasnej definicji i odpowiednich ram prawnych dla "produktów o ograniczonym ryzyku", dla których istnieją niezaprzeczalne dowody naukowe potwierdzające, że stanowią one mniejsze ryzyko w stosunku do zwykłych papierosów. Koncepcja ograniczonego ryzyka ma zastosowanie do produktów, które mogą zastępować tradycyjne papierosy, lecz które przedstawiają znacznie mniejsze ryzyko dla zdrowia, nie zaś do produktów pomagających rzucić palenie. Produkty zawierające tytoń (a nie nikotynę chemiczną) i tym samym objęte zakresem dyrektywy, powinny być wyraźnie zdefiniowane i uregulowane, co pozwoli na informowanie konsumentów o ich cechach.
4.5 Jednocześnie Komisja Europejska uwzględniła w swym wniosku dotyczącym dyrektywy środki mające na celu ograniczenie nielegalnego handlu tytoniem. Na przykład w art. 14 wniosku ustanowiła system śledzenia ruchu i pochodzenia, a także różne dodatkowe środki bezpieczeństwa, tak by w Unii Europejskiej sprzedawano wyłącznie wyroby spełniające wymogi dyrektywy. Będzie to stanowić nieproporcjonalne obciążenie finansowe i administracyjne, któremu wiele małych i średnich przedsiębiorstw nie będzie w stanie podołać, i nie tylko nie ograniczy to nielegalnego handlu, lecz nałoży również większe obciążenia administracyjne na państwa członkowskie prowadzące kontrolę. Ponadto system ten nie przyczyni się do powstrzymania przemytu i nielegalnego handlu, którym sprzyjać będą pozostałe środki przedstawione we wniosku dotyczącym dyrektywy. W tym kontekście EKES uważa, że postanowienia art. 14 wniosku dotyczącego dyrektywy powinny być dokładnie takie same, jak klauzule dotyczące monitorowania i identyfikacji w protokole w sprawie nielegalnego handlu, który został zawarty pod koniec zeszłego roku przez konferencję stron WHO 25 .
4.6 Ponadto dyrektywa umożliwi Komisji Europejskiej regulację i zmianę - za pomocą szeregu aktów delegowanych - zasadniczych aspektów, takich jak, na przykład, poziomy dodatków, a także brzmienie, umiejscowienie i wielkość ostrzeżeń zdrowotnych. Nie zostawia się państwom członkowskim prawie żadnego marginesu działania w odniesieniu do regulacji dyrektywy, co jest równoznaczne z ekstremalnie wysokim poziomem interwencjonizmu, który jest rzadko stosowany w Unii Europejskiej i który naruszy zasady pomocniczości i proporcjonalności, jak twierdzą parlamenty krajowe ośmiu państw członkowskich 26 (Włoch, Republiki Czeskiej, Grecji, Bułgarii, Danii, Portugalii, Rumunii i Szwecji). W wypadku Włoch parlament krajowy nie tylko zasygnalizował, że wniosek jest niezgodny z tymi zasadami, lecz podkreślił również, że niektóre z modeli papierosów objętych zakazem, takie jak cienkie papierosy typu "slim" lub papierosy zawierające niewiele substancji smolistych, mogą być przydatne w polityce mającej na celu zmniejszenie lub zaprzestanie spożycia tytoniu 27 .
4.6.1 Na przykład artykuły 8, 9 i 11 wniosku dotyczącego dyrektywy umożliwiają Komisji Europejskiej zmianę brzmienia, wyglądu, układu, formatu i umiejscowienia ostrzeżeń zdrowotnych za pośrednictwem aktów delegowanych. W art. 6 zezwala się również Komisji na decydowanie - za pomocą aktów delegowanych - o składzie i maksymalnym poziomie dodatków.
4.6.2 W odniesieniu do cygar, cygaretek i tytoniu fajkowego wniosek dotyczący dyrektywy przewiduje ponadto automatyczną możliwość eliminacji pewnych wyłączeń ustanowionych w tekście w przypadku istotnej zmiany okoliczności, związanej ze wzrostem sprzedaży o przynajmniej 10 % w co najmniej 10 państwach członkowskich lub wzrostem liczby palących poniżej 25. roku życia o 5 %. Komisja nie zdaje sobie sprawy, że rynek tych produktów w 10 z 27 obecnych państw członkowskich jest niezwykle mały i że 10-procentowa zmiana mogłaby wystąpić bardzo łatwo. Podważa to sens tego środka i tworzy znaczącą niepewność prawną w tym podsektorze.
4.7 Chociaż w art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewidziano faktycznie przekazanie uprawnień za pośrednictwem aktów delegowanych, to muszą być one zgodne z szeregiem wymogów. Zatem przyjęcie aktu delegowanego jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do innych niż istotne elementów aktu ustawodawczego. Nie jest tak w wypadku omawianego wniosku.
Bruksela, 11 lipca 2013 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Henri MALOSSE |