Opinia w sprawie uzupełnienia do zaktualizowanego programu stabilności na lata 2008-2012 przedstawionego przez Belgię.
Dz.U.UE.C.2010.47.1
Akt nienormatywnyz dnia 2 grudnia 2009 r.
w sprawie uzupełnienia do zaktualizowanego programu stabilności na lata 2008-2012 przedstawionego przez Belgię
(2010/C 47/01)
(Dz.U.UE C z dnia 25 lutego 2010 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych(1), w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:
(1) W dniu (2 grudnia 2009 r.) Rada zbadała uzupełnienie do aktualizacji programu stabilności Belgii z kwietnia 2009 roku (zwane dalej "uzupełnieniem") na lata 2008-2012(2), przedstawione przez władze belgijskie w odpowiedzi na wezwanie Rady zawarte w jej opinii z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie programu z kwietnia 2009 roku. Niniejsza opinia aktualizuje opinię z lipca, uwzględniając informacje zawarte w uzupełnieniu do programu z kwietnia 2009 roku.
(2) Załamanie się światowej wymiany handlowej, a także spadek zaufania i zamożności społeczeństwa oraz zaostrzenie warunków udzielania kredytów doprowadziły do gwałtownego skurczenia się gospodarki w ostatnim kwartale 2008 roku i w pierwszym kwartale roku 2009. W drugim kwartale gospodarka kurczyła się w mniejszym stopniu, a w drugim półroczu, w związku z poprawą otoczenia międzynarodowego, przewidywany jest nieznacznie dodatni kwartalny wzrost. Zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2009 roku przewidywany jest spadek rocznego PKB o ok. 3 % w 2009 roku, a następnie powrót do dodatniego wzrostu (0,6 %) w 2010 roku. W 2011 roku przewidywane jest zwiększenie się wzrostu do 1,5 %, który tym samym nieco wyprzedzi wzrost potencjalny, ograniczony na skutek spadku inwestycji i wzrostu stopy bezrobocia w związku z kryzysem. Pogorszenie koniunktury będzie miało również poważny negatywny wpływ na stan finansów publicznych; zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2009 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma się pogorszyć z 1,2 % PKB w 2008 roku do ok. 6 % PKB w 2009 roku. W latach 2010 i 2011 przewidywane jest ustabilizowanie się deficytu w związku z: (i) utrzymaniem się wpływu na budżet środków stymulacyjnych przyjętych pod koniec 2008 roku w odpowiedzi na Europejski plan naprawy gospodarczej, odpowiadającemu w 2010 roku 0,5 % PKB, co wynika z faktu, że pakiet zawiera środki o charakterze trwałym oraz (ii) środkami konsolidacyjnymi przyjętymi przez poszczególne szczeble administracji w kontekście ich budżetów na 2010 rok (0,75 % PKB) i na 2011 rok (0,25 % PKB). Przewiduje się jednak, że niekorzystna struktura wzrostu gospodarczego w 2010 roku w połączeniu z dalszym wysokim wzrostem bezrobocia, wyższymi wydatkami z tytułu odsetek oraz wzrostem wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa (odzwierciedlających również podjęte w ostatnich latach działania zwiększające świadczenia społeczne, w tym świadczenia emerytalne), całkowicie zniwelują wpływ działań konsolidacyjnych na saldo nominalne.
(3) Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą uzupełnienia przewiduje, że po wzroście o 1,1 % w 2008 roku realny PKB spadnie o 3,1 % w roku 2009, a następnie powróci na ścieżkę wzrostu w 2010 roku (0,4 %). Przewiduje się, że wzrost PKB wyniesie następnie 1,9 % w 2011 roku i 2,4 % w 2012 roku. W porównaniu z aktualizacją programu z kwietnia 2009 roku wzrost został skorygowany w dół, zwłaszcza w odniesieniu do 2009 roku. W oparciu o ocenę dokonaną na podstawie dostępnych obecnie informacji(3) ten nowy scenariusz wydaje się być zasadniczo wiarygodny - może być cokolwiek ostrożny w odniesieniu do lat 2009-2010, ale także nieco optymistyczny w odniesieniu do końcowych lat, w zestawieniu z najnowszymi szacunkami dotyczącymi produktu potencjalnego. Chociaż prognoza służb Komisji z jesieni 2009 roku również przewiduje stopniowe domykanie luki produktowej po ustąpieniu pogorszenia koniunktury, to jednak tempo domykania luki prognozowane w uzupełnieniu wydaje się dosyć optymistyczne. Struktura wzrostu jest zasadniczo prawdopodobna w całym okresie objętym uzupełnieniem. Prognozę dotyczącą inflacji zawartą w uzupełnieniu można uznać za realistyczną. Z drugiej strony, przewidywany wzrost wynagrodzeń wydaje się zawyżony w przypadku całego okresu, ponieważ mniejszy wzrost kosztów pracy za granicą może wywierać większą presję na spadek wynagrodzeń w Belgii w kontekście wysokiego bezrobocia w tym kraju. Prognozowany w uzupełnieniu wzrost zatrudnienia w 2011 roku może być również nieco optymistyczny.
(4) W uzupełnieniu przyjęto docelową wartość deficytu w 2009 roku na poziomie 5,9 % PKB (zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2009 roku). Wzrost deficytu w 2009 roku w porównaniu z 1,2 % PKB w 2008 roku odzwierciedla głównie wpływ automatycznych stabilizatorów. Wpływ ten jest znacznie większy niż wynikałoby z zastosowania standardowych elastyczności i obejmuje w szczególności ostry spadek dochodów z tytułu podatku od przedsiębiorstw. Środki o charakterze ekspansywnym zawarte w budżecie na 2009 rok (0,5 % PKB) i pakiety budżetowych środków stymulacyjnych przyjęte przez rząd federalny i rządy regionalne (0,5 % PKB) były stosunkowo ograniczone w związku z zawężonym polem manewru wynikającym z wysokiego poziomu zadłużenia. Pogorszenie sytuacji budżetowej jest ponadto związane z działaniami jednorazowymi mającymi ujemny wpływ na budżet, odpowiadającymi ok. 0,5 % PKB, wynikającymi głównie z dwóch wyroków sądowych(4). Na skutek tych działań jednorazowych i większego niż przewidywanego wpływu automatycznych stabilizatorów obecny docelowy deficyt na 2009 rok jest o 2,5 % PKB wyższy niż deficyt zawarty w aktualizacji programu stabilności z kwietnia 2009 roku, chociaż nie zostały podjęte żadne dodatkowe środki o charakterze ekspansywnym. Na podstawie informacji przedstawionych w uzupełnieniu oraz ponownych obliczeń wykonanych przez służby Komisji zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką przewiduje się, że deficyt strukturalny (tj. saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe) wzrośnie do 4,7 % PKB w 2009 roku z 2,3 % PKB w roku 2008. W prognozie służb Komisji z jesieni 2009 roku przewidywany jest nieco mniejszy wzrost deficytu strukturalnego w 2009 roku (o 2 punkty procentowe, a nie o 2,4 punktu procentowego), głównie dlatego, że w uzupełnieniu nie uwzględniono w 2009 roku wpływu decyzji sądowych odpowiadających 0,5 % PKB jako działań jednorazowych.
(5) Głównym celem średniookresowej strategii budżetowej zawartej w uzupełnieniu jest zapewnienie stopniowego powrotu do zrównoważonego budżetu do 2015 roku. W uzupełnieniu nie jest wyraźnie wskazany średniookresowy cel budżetowy, ani nie jest uwzględniony pierwotny średniookresowy cel budżetowy Belgii (tj. nadwyżka w wysokości 0,5 % PKB w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe), który należałoby osiągnąć w okresie objętym uzupełnieniem. Deficyt nominalny ma ustabilizować się w 2010 roku na poziomie ok. 6 % PKB dzięki środkom korygującym odpowiadającym 0,5 % PKB, a następnie stopniowo zmniejszać się, osiągając 4,4 % PKB do 2012 roku (za sprawą działań konsolidacyjnych odpowiadających 1 % PKB w 2011 roku i 1,25 % w 2012 roku). W uzupełnieniu wskazany jest rok 2013 jako termin docelowy sprowadzenia deficytu do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, ale brakuje w nim szczegółowo opracowanego scenariusza odnoszącego się do tego roku(5). Wskazany w uzupełnieniu deficyt strukturalny, ponownie obliczony zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką, ma poprawić się o ok. 0,25 punktu procentowego zarówno w 2010 roku, jak i w 2011 roku oraz o 0,5 punktu procentowego w 2012 roku. Ponieważ w uzupełnieniu nie uwzględniono w 2009 roku wpływu decyzji sądowych odpowiadających 0,5 % PKB jako działań jednorazowych, saldo strukturalne w 2010 roku pogorszy się w rzeczywistości o 0,25 % PKB (z - 4,2 % PKB w 2009 roku do - 4,4 % PKB w 2010 roku). Dostosowania strukturalne przewidziane w uzupełnieniu są znacznie mniejsze niż wysokość planowanych środków, o których mowa powyżej. Jest to odzwierciedleniem faktu, że przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki saldo strukturalne pogorszy się automatycznie średnio o 0,5 % PKB rocznie w wyniku niekorzystnej struktury wzrostu gospodarczego w 2010 roku, wyższych wydatków z tytułu odsetek oraz wyższych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa (odzwierciedlających również podjęte w ostatnich latach działania zwiększające świadczenia społeczne, w tym świadczenia emerytalne). Zgodnie z uzupełnieniem, planowane działania konsolidacyjne opierają się w równym stopniu na wzroście dochodów podatkowych (w szczególności podatków dochodowych i majątkowych) oraz na ograniczeniu wydatków (w szczególności na spożycie pośrednie, wynagrodzenia pracowników i rzeczowe transfery socjalne). W uzupełnieniu oszacowano dług sektora instytucji rządowych i samorządowych na 89,6 % PKB w 2008 roku, w porównaniu z 84 % PKB w 2007 roku; wzrost ten jest spowodowany głównie znacznym dostosowaniem stan-przepływy wynikającym z operacji ratowania banków (6 % PKB). W uzupełnieniu przewiduje się, że dług w relacji do PKB dalej wzrośnie do poziomu ok. 104 % w 2011 roku, na którym to poziomie zasadniczo ustabilizuje się. Wartość ta jest znacznie wyższa niż w aktualizacji z kwietnia (głównie z powodu wyższych deficytów). W prognozie służb Komisji z jesieni 2009 roku przewiduje się porównywalny wzrost wskaźnika zadłużenia.
(6) Istnieją zagrożenia dla realizacji celów budżetowych, głównie po 2011 roku. Po pierwsze, otoczenie makroekonomiczne jest niepewne i nie można wykluczyć, że wyniki w latach 2011 i 2012 będą gorsze niż przewidziano w uzupełnieniu. Po drugie, wymienione w uzupełnieniu działania konsolidacyjne, które mają wesprzeć te cele, nie są w dostatecznym stopniu sprecyzowane. W przypadku roku 2010 z projektów budżetu poszczególnych szczebli administracji na 2010 rok uzgodnionych po przedłożeniu uzupełnienia wynika, że wartość środków korygujących przekracza 0,5 % PKB przewidziane w uzupełnieniu, ponieważ środki, które zostały w dostatecznym stopniu opisane, odpowiadają obecnie ok. 0,75 % PKB, natomiast w odniesieniu do lat późniejszych dostępnych jest niewiele informacji na temat charakteru planowanych działań. Rząd zaoferował także duże gwarancje dla sektora bankowego, które w przypadku ich wykorzystania mogą przyczynić się w przyszłości do wzrostu deficytu i długu, chociaż część kosztów wsparcia rządowego na rzecz sektora finansowego mogłaby także zostać odzyskana w przyszłości. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę większy niż przewidywano spadek dochodów w 2009 roku, nie można wykluczyć, że dochody podatkowe mogą zmieniać się bardziej dynamicznie niż wynikałoby to z elastyczności standardowych. W świetle zagrożeń dla realizacji celów budżetowych wskaźnik zadłużenia może również kształtować się mniej korzystnie niż przewidziano w uzupełnieniu.
(7) Na podstawie ponownie obliczonej zmiany salda strukturalnego wskazanej w uzupełnieniu i biorąc pod uwagę powyższe zagrożenia, kurs polityki budżetowej w 2009 roku ma charakter ekspansywny -zgodnie z Europejskim planem naprawy gospodarczej - i zasadniczo neutralny w pozostałych latach okresu objętego programem. Biorąc pod uwagę zagrożenia związane z długookresową stabilnością finansów publicznych, w tym wysoki poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, który w dodatku nie obniża się w wystarczającym tempie do wartości referencyjnej w okresie objętym programem, oraz znaczne zobowiązania warunkowe związane ze środkami na rzecz stabilizacji systemu finansowego, od 2011 roku należy wyraźnie wzmocnić ścieżkę konsolidacyjną.
(8) Jeżeli chodzi o wymagania w zakresie danych określone w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, chociaż w uzupełnieniu poprawiono zgodność z wymogami kodeksu postępowania, to jednak odnotowano dalszy brak pewnych danych obowiązkowych i opcjonalnych(6).
Podsumowując, ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2009 roku jest zgodny z Europejskim planem naprawy gospodarczej. W połączeniu z działaniem automatycznych stabilizatorów uznaniowe środki wspierające spowodują wzrost deficytu nominalnego do prawie 6 % PKB. Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB, który wzrósł w 2008 roku w następstwie podjęcia środków na rzecz stabilizacji systemu finansowego, będzie nadal wykazywać tendencję zwyżkową, osiągając w 2012 roku poziom 104 %. Ma to miejsce po jego imponującym obniżeniu z poziomu 134 % w 1993 roku do 84 % w roku 2007, które nastąpiło dzięki osiąganiu zrównoważonych budżetów. Celem ścieżki konsolidacyjnej wskazanej w uzupełnieniu jest stopniowe ograniczenie deficytu nominalnego do 4,4 % w 2012 roku, po czym budżet dalej zmniejszałby się do 2,8 % PKB w 2013 roku, a w 2015 roku osiągnięty zostałby zrównoważony budżet. Od 2011 roku istnieją zagrożenia dla realizacji ścieżki, wynikające z faktu niedostatecznego sprecyzowania związanych z nią środków oraz z dość optymistycznych założeń makroekonomicznych. W świetle dynamiki zadłużenia i z uwagi na długoterminową stabilność finansów publicznych, począwszy od 2011 roku planowana konsolidacja powinna zostać w znacznym stopniu wzmocniona, aby zdecydowanie sprowadzić deficyt poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB.
W świetle powyższej oceny oraz jako uzupełnienie wcześniejszych wezwań wystosowanych w opinii Rady z dnia 7 lipca 2009 r. dotyczących poprawy jakości i długookresowej stabilności finansów publicznych, wzywa się ponadto Belgię do zrealizowania w 2010 roku środków konsolidacyjnych w takiej wysokości, jak przewidziano w projekcie budżetu na 2010 rok, oraz do znacznego wzmocnienia działań dostosowawczych od 2011 roku za pomocą wskazanych środków strukturalnych, w celu zdecydowanego sprowadzenia deficytu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB.
Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | ||
| Realny PKB (zmiana w %) | PS wrzesień 2009 | 2,8 | 1,1 | - 3,1 | 0,4 | 1,9 | 2,4 |
| KOM jesień 2009 | 2,9 | 1,0 | - 2,9 | 0,6 | 1,5 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 2,8 | 1,1 | - 1,9 | 0,6 | 2,3 | 2,3 | |
| Inflacja HICP (%) | PS wrzesień 2009 | 1,8 | 4,5 | 0,0 | 1,5 | 1,6 | 1,6 |
| KOM jesień 2009 | 1,8 | 4,5 | 0,0 | 1,3 | 1,5 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 1,8 | 4,5 | 0,7 | 1,8 | 1,8 | 1,7 | |
| Luka produktowa(1) (% potencjalnego PKB) | PS wrzesień 2009 | 2,6 | 2,0 | - 2,3 | - 2,9 | - 2,3 | - 1,5 |
| KOM jesień 2009 | 2,4 | 1,7 | - 2,3 | - 2,8 | - 2,4 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 2,3 | 1,5 | - 1,9 | - 2,7 | - 1,9 | - 1,2 | |
| Wierzytelności/zadłużenie netto wobec reszty świata (% PKB) | PS wrzesień 2009 | 2,1 | - 1,6 | - 1,9 | - 2,1 | - 2,3 | nd. |
| KOM jesień 2009 | 3,5 | - 0,2 | 0,1 | 0,4 | 0,3 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | |
| Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS wrzesień 2009 | nd. | 48,7 | 47,9 | 48,1 | 48,5 | 49,2 |
| KOM jesień 2009 | 48,2 | 48,8 | 47,7 | 48,0 | 48,2 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 48,1 | 48,6 | 48,2 | nd. | nd. | nd. | |
| Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS wrzesień 2009 | nd. | 49,9 | 53,8 | 54,1 | 53,9 | 53,6 |
| KOM jesień 2009 | 48,4 | 50,0 | 53,6 | 53,8 | 54,0 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 48,3 | 49,8 | 51,6 | nd. | nd. | nd. | |
| Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS wrzesień 2009 | nd. | - 1,2 | - 5,9 | - 6,0 | - 5,5 | - 4,4 |
| KOM jesień 2009 | - 0,2 | - 1,2 | - 5,9 | - 5,8 | - 5,8 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | - 0,2 | - 1,2 | - 3,4 | - 4,0 | - 3,4 | - 2,6 | |
| Saldo pierwotne (% PKB) | PS wrzesień 2009 | nd. | 2,5 | - 2 | - 1,9 | - 1,2 | - 0,1 |
| KOM jesień 2009 | 3,6 | 2,6 | - 2,0 | - 1,8 | - 1,7 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 3,6 | 2,5 | 0,4 | - 0,1 | 0,6 | 1,5 | |
| Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne(2) (% PKB) | PS wrzesień 2009 | - 1,6 | - 2,3 | - 4,7 | - 4,4 | - 4,2 | - 3,6 |
| KOM jesień 2009 | - 1,5 | - 2,1 | - 4,6 | - 4,3 | - 4,5 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | - 1,5 | - 2,0 | - 2,4 | - 2,6 | - 2,4 | - 1,9 | |
| Saldo strukturalne(3) (% PKB) | PS wrzesień 2009 | - 1,5 | - 2,3 | - 4,7 | - 4,4 | - 4,2 | - 3,6 |
| KOM jesień 2009 | - 1,4 | - 2,2 | - 4,2 | - 4,4 | - 4,5 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | - 1,3 | - 2 | - 2,4 | - 2,6 | - 2,4 | - 1,9 | |
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | ||
| Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) | PS wrzesień 2009 | nd. | 89,7 | 97,5 | 101,9 | 103,9 | 104,3 |
| KOM jesień 2009 | 84,2 | 89,8 | 97,2 | 101,2 | 104,0 | nd. | |
| PS kwiecień 2009 | 84,0 | 89,6 | 93,0 | 95,0 | 94,9 | 93,9 | |
| Uwagi: (1) Podane w programie wartości luki produktowej oraz salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w uzupełnieniu. (2) W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości - odpowiednio - 1,9 %, 1,7 %, 1,1 %, 1,0 % i 1,2 % w latach 2007-2011. (3) Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Zgodnie z uzupełnieniem działania jednorazowe i tymczasowe wynoszą 0 w całym okresie. Zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2009 roku działania jednorazowe zmniejszają deficyt zarówno w 2008 roku, jak i w 2010 roku (0,1 % PKB), natomiast w 2009 roku zwiększają deficyt (0,5 % PKB). Źródło: Uzupełnienie z września 2009 roku do aktualizacji programu stabilności (PS) z kwietnia 2009 roku; prognozy służb Komisji z jesieni 2009 roku (KOM); obliczenia służb Komisji. | |||||||
______
(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Dokumenty wspomniane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm
(2) Aktualizacja programu stabilności z kwietnia 2009 roku obejmowała lata 2008-2013.
(3) Ocena ta uwzględnia w szczególności prognozę służb Komisji z jesieni 2009 roku.
(4) W pierwszym wyroku Trybunał Sprawiedliwości orzekł o zwrocie podatków od przedsiębiorstw, ponieważ belgijski system odliczania otrzymanych dywidend był niezgodny z dyrektywą Rady 90/435/EWG z dnia 23 lipca 1990 r. w sprawie wspólnego systemu opodatkowania stosowanego w przypadku spółek dominujących i spółek zależnych różnych państw członkowskich. W drugim wyroku belgijski trybunał konstytucyjny orzekł, że aby zagwarantować równość traktowania, należy zwrócić osobom bezrobotnym żyjącym w konkubinacie i w małżeństwach nienależnie zapłacone podatki od dochodów osób fizycznych.
(5) W programie wskazano wartości deficytu nominalnego na lata 2013-2015 (2,8 % PKB w 2013 roku, 1,3 % PKB w 2014 roku i 0 % PKB w 2015 roku), ale nie wskazano danych w dalszym rozbiciu ani scenariusza makroekonomicznego na poparcie tych celów.
(6) Nie dostarczono w szczególności tabeli ze zmianami cyklicznymi.